高校容错纠错机制的构建与优化——基于部分高校容错纠错政策性文本的比较分析

金子鸥

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移全面从严治党，更加突出严管厚爱结合、激励约束并重，积极探索建立完善激励机制和容错纠错机制。2018年，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（以下简称《意见》），在党和国家层面，对容错纠错机制的适用情形、实施原则、判定标准及结果应用等内容作出规定，充分激发党员干部内生动力。当前，我国正处于全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，高校肩负着为党育人、为国育才的重要使命，高校领导干部更需凝心聚力、扛责担当，为实现第二个百年奋斗目标努力，在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴进程中发挥应有作用。优化高校容错纠错机制，激发高校干部干事创业热情，对于健全全面从严治党体系和完善党和国家监督体系、推进教育高质量发展、加快建设教育强国具有重要的现实意义。近年来，在全面从严治党持续深化的大背景下，基于提升干部管理监督规范化、法治化、正规化水平建设，以及激励干部担当作为的现实需要，学术界对于容错纠错问题的研究呈逐渐上升趋势。本文以18 所高校出台的容错纠错政策性文本（见表1）为研究对象，梳理分析高校容错纠错制度框架内容及现状，探索建立和完善激励高校领导干部担当作为的措施办法，构建符合高等教育规律特点的容错纠错机制，推动制度优势转化为工作效能。

表1 高校容错纠错政策性文本

一、高校容错纠错制度建设现状

受高校行政区划，党务、行政管理级别等因素影响，省级层面及各级高校教育主责部门对容错纠错重视程度、推动执行力度，政策性文本的法律约束力度，以及其内容的完整性、科学性和可操作性等，与各高校容错纠错机制构建与实施在一定程度上存在正向关联。因此，要将高校所在地域党务主体容错纠错机制的构建作为一个关键性要素，从整体上研究把握高校容错纠错制度建设现状。

此前，有研究者梳理了2016 年后全国各省（自治区、直辖市）容错政策文件概况，统计出32 个地区的容错纠错意见（办法）的名称和发布时间，得出“从文件数量上看，省级‘意见’类文件多于‘办法’类文件；在政策配套方面，大多数省份还只停留在‘意见’类文件的制定层面”的论断。[1]“截至2021 年底，有12 个省级行政区颁行了具有党内法规性质的地方性容错免责实施办法”。[2]限于各地各高校相关文件在互联网上的公开程度，且存在文本的题目差异、内容完整度不一等情况，目前无法全口径检索、汇总各地各高校的容错纠错政策性文本。本文在此研究基础上，搜集可查阅到的分布11 个省级地区的18 所高校的容错纠错政策性文本，基本都是以《意见》为主要参考。经梳理汇总，大致可分为三种类型，其一为比较宏观的实施意见类，如《中共烟台大学委员会关于进一步激励干部担当作为建设高素质干部队伍的实施意见》；其二为具体的实施办法类，如《南京工业大学进一步健全容错纠错机制的实施办法（试行）》；其三为综合类型的实施办法，如《江西经济管理干部学院激励干部担当作为实施容错纠错澄清正名的办法（试行）》《杨凌职业技术学院处科级干部鼓励激励、容错纠错、能上能下实施办法（试行）》等。通过对文本内容的进一步分析，大致可推断出当前高校容错纠错制度建设情况。

目前，从国家到地方越来越关注到要对改革创新的促进者、干事创业实干派进行保护。“2018年以后，各地在落实容错纠错机制中，加快形成了容错纠错的配套体系……全国各地先后出台一系列保障制度，丰富和完善了激励干部担当作为和容错纠错的机制。”[3]可见，全国各地的激励干部容错纠错机制正在逐步构建并向日趋完善的方向发展。但在高校层面，容错纠错制度建设起步相对较晚，各高校间还存在较为明显的差距。

以陕西省为例，2016年6月，陕西省委印发《陕西省党政干部鼓励激励办法（试行）》《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）》《陕西省推进省管党政领导干部能上能下办法（试行）》三项制度（以下简称“三项制度”），并于2018年12月进行了重新修订，在全省树立“能者上、庸者下、干者容、劣者汰”的鲜明导向。[4]2017年，陕西省委组织部会同省委高教工委制定了《陕西省省属高校领导人员鼓励激励、容错纠错、能上能下实施办法》（以下简称《实施办法》），随后，陕西省各高校如西安理工大学、宝鸡文理学院、商洛学院等相继出台了实施办法（细则）。2019年，陕西省委教育工委按照省委有关要求再次修订《实施办法》。[5]此后，陕西省部分高校依据最新办法，结合实际重新修订并深化落实了“三项制度”。可见，自2016 年以来，陕西省立足从制度层面推动完善对高校省管干部的选拔任用和激励鼓励，并在实际工作中着力构建“省级层面顶层设计+省级教育行业主管部门推动+高校具体落实”的三方协同的惩戒与激励关怀机制。

以黑龙江、吉林和辽宁为例，2018 年以来，按照《意见》要求，三省先后出台了激励全省广大干部新时代新担当新作为的实施意见，从内容上看，多为宏观层面的指导性意见。通过在互联网上分别搜索黑龙江、吉林、辽宁三省大学排名，再以“大学名称+容错纠错”为关键词进一步搜索，从查找结果看，以上三个省份域内高校出台容错纠错制度意见相对较少。其中，吉林省后续颁布了地方性质的党内法规，完善细化相关配套性制度，如《关于建立容错纠错机制激励干部担当作为的办法（试行）》《吉林省纪检监察机关关于做好失实检举控告澄清工作的实施意见》《关于对诬告陷害行为责任追究处理办法》《对受到处分或处理党员干部回访教育工作办法（试行）》《吉林省激励干部担当作为容错纠错十条》等，为容错纠错制度机制构建提供了重要参考。但从互联网搜索结果看，省级层面制度办法对域内高校容错纠错制度构建的影响并不明显。虽然以上结论分析的有效性会受到互联网公开程度、文件密级程度等因素的影响，但能从侧面反映出高校层面还没有普遍搭建起容错纠错制度的整体框架。

二、高校容错纠错政策性文本的普遍性问题

高校容错纠错政策性文本主要构成要素包括：容错纠错基本定义和标准原则、容错纠错实施主体、容错对象、容错考虑情形、容错程序、纠错流程等，一般由高校党委组织部门、纪检监察部门联合或分别负责解释。横向比对目前所掌握的18所高校出台的制度办法，其在具有广泛共性的基础上，在宽严尺度、粗细程度、可操作性等方面标准不一。综合分析可以看出，高校层面容错纠错目前基本处于“各自为政”的探索阶段。

（一）容错纠错的原则和定义界定模糊

首先，容错纠错标准原则尚未统一。《意见》明确把“三个区分开来”内容纳入其中，提出要建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误。“三个区分开来”是当前各地容错纠错政策性文本的一个重要把握标准，也是容错纠错实施的基本遵循。在18 所高校的政策性文本中，有12 所高校明确以“三个区分开来”为原则，其余6所高校没有明确表述。其次，容错纠错基本定义差异较大。容错纠错的定义普遍被表述为“容错适用条件+适用对象+行为属性=容错结果”。如，蚌埠学院表述为“在履职尽责、改革创新过程中出现偏差失误乃至错误”；合肥学院表述为“在改革创新、先行先试、履职担当过程中，未能实现预期目标或出现偏差失误”；青岛大学、廊坊师范学院表述为“在推动发展、改革创新、狠抓落实、维护稳定过程中，主观上处于公心、担当尽责，客观上由于不可抗力、难以预见等因素，造成工作失误或产生不良影响”；苏州经贸职业技术学院表述为“在改革创新、立德树人、担当作为中出现一些偏差失误”。容错纠错适用条件和行为属性是容错程序启动的关键要素。从整体上看，将“履职尽责”“狠抓落实”“维护稳定”“立德树人”等正常履职内容纳入容错适用条件中，在某种意义上扩大了容错适用条件，可能会导致容错实施泛化。将“未能实现预期目标”“产生不良影响”等一般问题纳入容错行为属性中，在一定程度上混淆了容错本义，可能会导致容错实施异化。

（二）容错实施主体多样

容错实施主体是指认定容错情形和启动容错纠错程序的具体执行者。大致可分为三类。其一，按照“谁问责追责、谁负责容错”或“谁问责向谁申请”的原则，由问责部门在启动问责程序时同步考虑是否符合容错条件，或由当事人向问责部门申请，由问责部门基本明确是组织部门或纪检监察部门。如合肥学院等8 所高校。其二，明确了单一的容错实施主体。如岭南师范学院等5 所高校明确由纪检监察部门负责实施容错，或由当事人向纪检监察部门申请；杨凌职业技术学院明确可按照干部管理权限向组织部门提出容错申请。其三，容错实施主体由党务和行政部门共同组成。如江西经济管理干部学院由党政办公室或组织人事部负责实施；北华大学规定“纪检监察、组织、人事部门以及其他具有或学校党委赋予问责职能的部门、单位负责具体实施”；长沙理工大学规定“由纪委办公室、监察处牵头，党委组织部、党政办公室、人事处、审计处等部门组成容错纠错审查工作组，负责容错纠错审查工作。审查小组的日常工作由监察处负责”。可以看出，各高校在制度设计的出发点上，更多倾向于在党委统一领导下，纪检监察部门、组织部门及其他职能部门各自负监督主体工作责任，目的是达成各职能部门间的相互配合，形成工作合力。但在实际操作层面，如没有建立科学有效的沟通协调工作机制，多重容错实施主体间可能会出现沟通不畅或职责缺位等问题，影响容错纠错的实施效果。

（三）容错适用对象及适用范围随意

各高校从容错适用对象的属性上加以规定，大致可分为两种情况。其一，有两所高校明确容错对象仅为个人，这里包含两种身份：一是干部和从事管理的人员，如南京工业大学明确容错对象是“中层干部和从事管理人员”；二是普通教职工，如苏州经贸职业技术学院规定是“广大教职工”。其二，部分高校容错对象除个人外，还包括党组织、部门（单位）、领导班子等。如蚌埠学院规定容错对象是“相关单位和干部”；湖北文理学院、合肥学院、青岛大学、廊坊师范学院规定的是“有关单位和个人”；江西经济管理干部学院的容错对象为“各级党组织、各单位、各部门全体工作人员”；长沙理工大学为“学校各职能部门、教学学院、教辅及其他单位的干部，以及相关工作人员”；黄河水利职业技术学院为“各单位、各部门领导班子及其成员和科级以上干部”；岭南师范学院为“各级党组织、职能部门、教学科研教辅单位、群团组织、后勤实体及其工作人员”；北华大学为“全校各级党组织、各单位、各部门和全校处科级干部、其他工作人员等”。另外，还有部分高校从容错适用对象的职级上做出规定。比如，商洛学院明确容错对象为“处级领导班子和处、科级干部”；杨凌职业技术学院则是“副科级以上干部及各单位（部门）领导集体”；宝鸡文理学院、南华大学规定为“处级领导班子和处级领导干部”。综上，各高校对容错纠错适用对象的规定尚无统一标准，其中一些宽泛且含混的规定既能包括党员干部，又能包括非党员干部，还能包括普通教师、后勤有关工作人员等，既可以是领导班子，还可以是领导干部、非领导干部及普通工作人员等，还可以是党组织、各职能部门。《意见》中明确容错适用对象主要针对的是“干部”，各高校对于容错对象的随意扩大，在实践层面，一方面，可能造成党内法规与国家法律的混用，另一方面，可能因没有与之相适应的条款造成容错制度空置，容错纠错难以启动实施。

（四）容错基本情形趋同

“何种条件才能达到容错的标准，减责抑或是免责，是容错机制适用过程中的核心和关键。”[6]因此，在符合容错基本条件的大前提之下，具体明确哪些错可容、哪些错不可容，是容错纠错实施的核心要义。纵观18所高校的政策性文本，大致可以分成三个类型。其一，文本内容较为完整，同时规定了容错的基本条件和容错情形。有7所高校的政策性文本总结了错误类型、主观动机、行为方式、客观条件、影响结果和补救措施，同时，结合实际规定了具体的容错情形。其二，8所高校仅规定了容错的具体情形。其三，容错情形比较宏观、笼统，没有结合高校具体实际。横向比对前两个类型，容错情形大致可分为在贯彻落实上级决策部署，深化校内改革、体制创新，推动教育教学、科学研究、干部人事改革，教师队伍管理工作、服务师生工作，处置校园突发事件，化解矛盾、解决历史遗留问题，自然灾害等不可抗力等情况中，出现的失误偏差、错误问题。基本结合了高校特点，围绕改革发展工作加以规定，且在内容上高度相似。同时，在广泛共性内容的基础上，苏州经贸职业技术学院立足自身办学定位、发展理念、发展思路、发展愿景和办学战略，把推动学院重大项目、重点工作，履职尽责、攻坚克难时出现的一些失误、错误纳入容错情形中。南京工业大学立足办学特色，提出“在推动科技体制改革和科技创新过程中出现偏差失误的；在挂牌交易、拍卖科技成果或协议定价成交中产生偏差的；在采取作价入股方式转移转化科技成果中发生投资损失的；在资助经费或风险投资的创业创新项目未达到预期发展效果的”将视情况给予容错。此外，北华大学等7所高校还列举了负面清单，明确了不可以容错的若干情形。能够看出，各高校对容错纠错情形的把握基本趋同，“但在具体实践中，各地对容错纠错机制仍处于探索、谨慎使用阶段，把握尺度不一，缺乏细化指引”。[7]因此，各高校在容错的具体认定中，必须在实践中结合实际进一步探索和完善。

（五）容错纠错比例失调

容错程序设置的规范性、科学性在一定意义上决定了容错纠错落地实施的程度，是“保障容错免责科学性和精准性的重要一环”。[8]各高校的政策性文本中，除2 所高校无具体容错程序外，其余16 所高校都基本明确了“容错启动—提出申请—审核受理—调查核实—认定反馈—结果运用”的流程。容错启动一般与追责问责工作同步进行，可由实施问责主体综合分析研判提出。比如，蚌埠学院规定“相关问责机关或职能部门在启动问责程序或责任调查过程中……认为符合容错情形的，应当在形成问责追责处理意见时，同步提出容错建议”。北华大学规定“启动追责问责程序时，承办部门、单位应同步考虑是否符合容错条件、有无容错情形，自动开展容错调查，启动容错认定机制”；也可由被问责追责对象，对照可以容错的情形，向实施问责部门提出申请。审核受理一般由问责追责实施主体如组织部门或纪检监察部门承办，对于不符合条件不予受理的，给予解释答复；对符合容错条件的，进入调查核实阶段，并会同有关部门开展调查核实。比如，江苏经贸职业技术学院规定“对情况比较复杂、涉及面较大、社会关注度较高的失误错误，可邀请群众代表、服务对象、相关单位或第三方参与调查核实”；北华大学也明确了“必要时可以邀请相关部门、服务对象、利害关系人、相关业务领域专家等代表参加研判”。作出决定后，承办部门将结论性意见及时进行反馈，并将容错减责、免责成果应用到干部人事管理等工作中。其中，南华大学等7 所高校还规定了各环节的时限要求，有助于提升制度的执行力。另外，合肥学院、南京工业大学、西安理工大学、北华大学在此程序基础上，明确要将容错免责、减责结果提交组织人事、纪检监察部门备案。蚌埠学院和江西经济管理干部学院明确了归档的程序，提出“作出的容错免责或减责决定，应存入干部人事档案和廉政档案”。

纠错是容错的“后半篇文章”，允许试错并坚决改错才能构成容错纠错的完整要素。16所高校在文本中基本明确了对存在的失误、错误采取纠错措施。但在总体上看，绝大多数高校关于纠错的规定仅停留在工作要求层面，如中国黄河水利职业技术学院等7 所高校仅从“加强日常监督管理，查找原因、纠正错误，区别情况、分类处置”等方面，对容错纠错实施主体提出工作要求，没有从制度层面做出具体的纠错规定。青岛大学、南京工业大学、长沙理工大学、北华大学虽然明确了纠错改正步骤，关注到容错对象、容错实施主体及相关基层党组织、责任部门等在纠错工作中应负的责任，并提出实行评估验收及再次问责的工作要求，但有关规定还相对宏观，整体上看，仍然存在容错规定相对较多、纠错规定重视不够的现象。其结果是容错纠错机制在实际运行中出现“容错易、纠错难”和“重容错、轻纠错”的现象，可能导致干部容错纠错机制面临实施环境挑战。[9]

三、高校容错纠错机制的构建与优化

（一）科学构建普适性、指导性强的容错纠错制度

《意见》为全国各地、各高校容错纠错机制建设提供了根本遵循，同时丰富生动的容错纠错实践和学术研究也为制度建设提供了现实依据和学术参考，构建针对性强的具有普适性的高校容错纠错机制势在必行。首先，要强化顶层设计。党中央和国家层面，要制定完善与现行党章党规党纪和国家法律法规相配套的容错纠错制度办法，科学厘定容错规则空间，细致规定容错免责的主体、对象、适用情形、运行程序及结果应用等内容，提高容错纠错制度机制的权威性。[10]其次，教育行业主管部门要积极发挥作用。国家和省级教育主管部门要在《意见》和现有相关容错纠错实施办法的基础上，围绕党的教育方针，研究制订符合高校教育运行特点和改革发展实际的容错纠错具体规定措施、容错免责清单、容错负面清单等。同时，要聚焦主责主业，切实加强对各高校在政策制定和启动实施方面的指导和把关，激励高校干部在深化高等教育综合改革、推动教育高质量发展中勇于创新、担当作为。最后，各高校要立足实际抓好贯彻落实。高校党委要聚焦主体责任落实，研究吸纳与容错纠错有关的上位法依据和规范性文件，充分调研，及时摸清学校在激励干部担当作为和容错纠错中面临的亟待解决的问题。高校纪检监察部门要发挥参谋助手作用，主动与组织人事部门沟通对接，协助高校党委尽快出台符合学校改革发展实际的容错纠错制度规定。

（二）合理构建统筹衔接的追责问责与容错纠错制度体系

近年来，党中央立足深化全面从严治党，强化问责体系建设，颁布了一系列问责方面的党内法规，问责制度日臻完善。进入新时代，要科学把握新发展阶段全面从严管党治校的新形势、新任务、新要求，对高校干部关怀激励机制给予更多的关注，形成“既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败”的制度配合。[11]应从整体上把握追责问责与容错纠错间的伴生关联关系，统筹追责问责和容错纠错机制的妥善衔接。首先，要完善建立追责问责与容错纠错衔接协调制度。在允许容错的规则空间内，可容之“错”与问责之“错”应同步启用，并综合研判、互为考量、合理转换，推动构建“问责—容错—减责/免责—纠错”的正向激励协调机制。其次，要推动制度优势转化为治理效能。加大容错纠错基础性研究，进一步明确问责与容错纠错间的接续性程序、步骤，切实提升两种制度在运行上的兼容性和可操作性，让制度落地转化，以制度建设坚决防范容错纠错机制虚置、滥用等潜在风险，推动形成“容纠并举、有错必究”的工作闭环。最后，要同步建立完善配套制度。同步健全容错申诉制度，明确申诉程序步骤，允许责任人和当事人申辩，最大限度保护其合法权利。另外，还要建立完善高校领导干部澄清保护制度、能上能下制度、回访教育制度、决策防错制度等，切实为“担当者”担当，为“负责者”负责，以务实管用的具体举措引导高校干部人才心无旁骛地投身教育、干事创业。

（三）通力打造“防错容错纠错转错”激励机制的良性循环

在全面从严管党治校的新形势下，高等教育综合改革已步入深水区，高校各职能部门要通力协作，共同营造干净、宽容的干事创业环境，激励高校干部人才在深化改革爬坡期持续发挥作用，把握大势，担当作为。第一，要科学“防”错，解决好从小腐败变大错误、从好干部到阶下囚的问题。高校纪检监察部门要从红脸出汗、治病宜早的监督入手，进一步加强构建高校领域日常监督、政治监督、基层监督“三位一体”的监督模式，对出现不担当不作为的苗头性、倾向性问题及时提醒、督促纠正。第二，要大胆“容”错，解决高校激励干部担当作为实施路径狭窄、制度落实不畅的问题。列宁曾说：“只有什么事也不干的人才不会犯错误。”高校党委要培育“敢为”的担当，也要涵养“敢容”的担当，[12]切实推动容错纠错制度在高校落地生根。纪检监察部门要探索运用干部澄清正名工作量化标准和方式方法，消除干部思想顾虑，使其充分信任组织。宣传部门要大力宣传支持保护干部干事创业的政策措施，加强正面引导，营造浓厚的容错纠错校园氛围。第三，要稳妥“纠”错，解决对高校被追责问责和容错免责领导干部思想政治教育不深，导致其难以重整行囊“再出发”的问题。高校纪检监察部门和组织部门要从思想根源入手，深化容错“后半篇文章”，切实做好高校被问责追责、容错免责干部的思想政治工作，教育引导这部分人重拾勇气信心、积极生活干事创业，达到惩处一个、警示一片，查处一次、警示一生的教育效果。第四，要合理“转”错，解决高校被追责问责领导干部影响期满再提拔、再使用的问题。高校组织人事部门应完善对被追责问责、容错免责干部的启用管理办法和相关考核评价机制，对给予容错的干部，在考核评价、提拔使用、职级职称晋升等方面公正使用，使其不受影响；对给予容错，酌情从轻、减轻处理的干部，有影响期的，期满后根据工作需要和干部的德才素质、现实表现，按照有关规定及时合理安排使用，引导“有错”向“有为”转变。

（四）精准把握政策策略，坚持严的基调和实的要求相统一

二十届中央纪委二次全会报告中指出：“精准把握政策策略，坚持严的基调和实的要求相统一，坚持实事求是，落实‘三个区分开来’，严肃查处诬告陷害行为，及时开展澄清正名工作，激励干部敢于担当、积极作为，实现政治效果、纪法效果、社会效果有机统一。”[13]高校纪检监察部门作为推进全面从严管党治校的重要力量，是容错实施主体的重要一环。可以说，执纪者的专业素质和精准把握政策策略的能力，在某种程度上是高校容错纠错程序启动实施的决定性因素。因此，高校纪检监察干部必须要将容错纠错相关文件精神学深吃透，在实践中注重运用“三个区分开来”。第一，要正确理解严管厚爱结合、激励约束并重的内在逻辑。全面从严治党和鼓励担当作为是内在统一的关系。严并不是要把大家管死，而是要通过明方向、立规矩、正风气、强免疫，营造积极健康、有利于干事创业的政治生态和良好环境。[14]因此，高校纪检监察部门在坚持严的基调不动摇的同时，要把容错纠错思维意识和责任意识贯穿监督执纪问责全过程，在精准慎重问责的同时，充分考虑能否适用容错免责相关条款。第二，要坚持以事实为依据，做到求实又求是。容错纠错是一项政治性、政策性很强的工作，高校纪检监察部门要坚持实事求是，立足自身职责，结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响及挽回损失等情况综合分析研判，实事求是开展容错免责认定工作。第三，要切实提高容错本领，防止以容错为名搞纪律松绑。要全面提升高校纪检监察干部精准把握政策策略的能力，正确把握失误与失职、敢为与乱为、为公与徇私、主观与客观的区别，坚决防止将容错范围无当扩大化、泛化的“过度容错”和将纠错简化为终止追究责任的“放任错误”等问题的发生。

习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上强调：“要坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，坚持‘三个区分开来’，更好激发广大党员、干部的积极性、主动性、创造性，形成奋进新征程、建功新时代的浓厚氛围和生动局面。”要针对高校容错纠错机制在构建实施进程中所面临的认识误区与实践困境，进一步加强理论研究与实践层面的探索，着力克服高校特殊论，不断推动把容错纠错与精准慎重问责有机结合，把容错纠错与推动教育高质量发展有机结合，更好地激励高校干部在教育综合改革发展浪潮中勇担重任、创新作为，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供干部人才支撑和制度机制保障。