调节土地资本化个人所得溢载中的政府责任

张 忠，陈第华

福建中医药大学马克思主义学院，福建 福州 350122

引言

近年来，房地产走势始终牵动着社会的神经。无论是此前楼市飞涨还是如今提前还贷潮愈演愈烈，土地资本化导致的相关问题总是频繁登上热搜，成为社会关注的焦点和公共政策的议题。即便如今房地产业已走过火爆行情，但随着新型工业化和新型城镇化进程的推进，政府依旧需要大批农村土地用于非农开发，大规模城中村面临拆迁改造，土地利益相关者通过土地资本化享受着财富瓜分盛宴。土地资本化通过对土地要素的货币估值，在土地交易市场买卖土地、将土地作为投资资本或抵押物，拓展土地原有使用价值的功能，获取超额利润。在我国，土地公有制奠定了土地红利公共利益属性的现实基础[1]，土地红利共享是土地资本化运作的应然要求。土地红利共享绝不仅仅涉及社会财富分配，更关系到不同人群发展的权利和机会，折射出一个社会发展的公平性和正义性[2]。因此，土地资本化既是经济问题，更是社会问题和政治问题。鉴于我国土地公有制的制度安排，建立在公共资源之上的土地资本化不应当无限制膨胀，不应当成为撕裂社会共识、扩大贫富差距和社会不公的推手，土地资本化必须进行有效的规制。

1 土地资本化的双重作用

土地是人类生存不可或缺的基础性生产资料。随着我国粮食产量稳定增长和大规模农民进城务工，耕种的边际效用有所降低，农业生产出现了增产不增收的瓶颈。在进城务工收益远超农业劳作收益的现实背景下，土地甚至出现撂荒现象，极大浪费了土地资源。土地资本化是发挥土地资源经济和社会效益的重要举措，但它并非万能，其负面效应也不容忽视。

1.1 土地资本化可推动经济增长但难以持续

数以亿计的农民进城务工后，撂荒实际上是闲置农村土地资源，造成了资源的极大浪费。统筹协调土地资源，在保护耕地红线的前提下将土地资本化，可以有效缓解地方政府财政收入短缺问题。这也构成了我国以工业化和城镇化为主要标志的现代化的重要推动力。

土地有偿使用制度建立后，土地资产属性得到充分显现，地方政府在分税制改革中得以以土地所有者的身份获取土地资本化带来的积累和剩余，并通过公共领域投资增加就业，带动相关行业发展，将土地资本化带来的积累和剩余转化为经济增长动力。据统计，土地出让金对经济增长的贡献率约为2%，即土地出让金增长率每提高1%，经济就会增长0.02%[3]。这说明土地资本化对地方经济增长的贡献是直接且明显的。

然而，土地资本化对经济增长的推动作用隐藏着巨大危机。暂且不论可交易的土地总量有限且有效供应量将越来越少，即便是土地资本化本身也容易衍生金融风险。以土地承包经营权抵押为例，在操作过程中遭遇的法律风险和经营风险都成为土地资本化的不确定因素。虽然土地承包经营权试点在稳步推进，中国人民银行等管理部门也联合出台了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》（银发〔2016〕79 号），但是这种操作违背了《担保法》等上位法关于“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押的规定，在执行过程中易因法律矛盾而提高土地资本化风险。农业生产不确定性极强，一旦经营户违规，金融机构也很难再通过转让土地使用权收回贷款[4]。

短期来看，土地资本化在推动地方经济发展中发挥了重要作用。但是，当前土地资本化相关的制度保障并不完善，无论是土地通过二级市场入市交易还是以承包经营权抵押革新农业生产，都留下了政策上的矛盾和操作上的难题，并可能衍生更大规模的金融风险。

1.2 土地资本化加速城镇化和工业化步伐但解决不了二者不匹配的问题

要赋予土地以价值，必须将土地要素资本化，通过土地买卖或者土地承包经营权转让将土地转化为资本。通过对土地承包经营权的流转和组合，实现分散的土地连片化，可以为城镇化和工业化奠定土地资源基础。在利润驱动下，土地资本化打破了传统分散化农业耕种的格局，推动了集约化农业、工业、服务业的发展。城镇化不仅是一个区位概念，更是一个功能概念。城镇只有实现农业、工业、服务业协同发展，才是一个名副其实的城镇。

城镇化和工业化发展的另一个前提是必须有一个供应充足、自由流动的劳动力市场[5]。只要地方政府尚未改变土地用途并将其推向土地二级市场交易，资本化的土地依然是农民的保障。土地资本化既可以使农民从单一的农业劳作中脱离出来，又没有切断农民与土地的联系，在维系农民与土地情感纽带的基础上，为农民进入工业、服务业和集约化农业提供了可能。这种“离乡不离土”的土地资本化运作方式，既保证了为城镇化和工业化提供充足的劳动力资源，又避免了因大量农民离乡失业而冲击城镇化和工业化进程。

当前，土地资本化虽为城镇化和工业化提供了必需的土地资源、人力资源和金融资源，但无法解决我国城镇化率落后于工业化水平的难题。我国目前大致处于“重新重工业化阶段”[6]。根据发达国家的发展规律，这一阶段的城镇化率要达到60%左右。然而，根据第七次人口普查数据，我国常住人口城镇化率为63.89%，而户籍人口城镇化率为45.4%，土地资本化并未对户籍人口城镇化产生显著影响[7]。城镇化水平低于工业化水平成为我国发展新型工业化的一大阻碍，催生了过度投资、服务业滞后、净出口占比过大等经济结构问题，是经济社会发展的一大“隐疾”。

另外，土地资本化虽然有助于提高城镇化和工业化水平，但根据目前地方政府土地资本化的操作逻辑，只有小部分被征地农民通过“被征地农转非”渠道获得城镇户籍，而在城镇务工的农民很难通过其他土地资本化方式变为城镇居民。即便当前一些地方政府试点以土地换户口、以宅基地换城镇房产、以土地承包经营权换社会保障等改革，但农民响应度也不高。所以，土地资本化并不足以解决我国目前存在的城镇化滞后于工业化发展的问题。

1.3 土地资本化可以增加地方政府财政收入但容易滋生土地财政

自土地有偿使用制度和分税制确立以来，土地出让金一直是地方政府的主要财政收入。以2021年为例，地方政府性基金预算本级收入93 936 亿元，其中国有土地使用权出让收入87 051 亿元[8]，地方财政对土地出让的依赖由此可见一斑。地方政府通过征用农村土地，改变土地用途，将其推向二级市场交易，使其成为商业用地和住宅用地。无论是商业用地还是住宅用地，建设和交易过程都会产生契税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、个税、营业税、印花税等各种税，从而构成了地方一般公共预算收入。换言之，土地资本化盘活了土地资源，为分税制改革后陷入财政焦虑的地方政府指明了一条求生之路。

然而，过于依赖土地出让金的地方财政始终难以持续，通过卖地养活地方财政的行为无异于寅吃卯粮。地方财政过于依赖土地出让金，势必将被裹挟前行，形成市场调控的掣肘。“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”[9]，既要改革住房制度，也要稳定房地产市场价格。在调控房地产市场将影响土地出让、土地出让又将影响财政收入的逻辑链条中，地方政府骑虎难下。过分依赖土地财政，让地方政府在调控房地产行业时瞻前顾后，是我国经济发展中不容忽视的潜在危险。由此可见，虽然土地资本化增加了地方政府的土地出让收入，但是土地出让收入的增长与快速提升的工业化和城镇化相关联，随着工业化和城镇化转向内涵式发展，土地需求量下降，土地财政也难以为继。即便是在目前的工业化和城镇化水平下，过度依赖土地出让金的地方政府在经济宏观调控中也面临着诸多掣肘，取向不一致的政策很难为经济发展提供一个稳定而明朗的发展方向。

2 调节土地资本化个人所得溢载的紧迫性

在城镇化和工业化进程中，土地价值在房地产价格急剧攀升中实现了多次翻番增长，成为社会基本益品分配中最受关注的焦点。在我国，农村土地的所有权、承包权、经营权分置，其中所有权归农村集体所有，农户享有土地承包权，经营主体享有经营权；在城镇，土地归国家所有，公民和法人可以依法获得土地使用权。所有权和使用权分置使得我国土地资本化涌现出大量的利益相关者。从土地征收到开发出售，与土地直接相关的利益主体有政府、房地产开发企业、农民和乡村组织（拆迁户）等。这些主体应当根据对土地增值的贡献分享土地资本化收益，但是长期以来，个人及房地产开发企业在土地出让中占有了巨额收益，“一征（拆）暴富”现象层出不穷、房地产造富能力无出其右。调节土地收益个人所得与个人应得的矛盾成为土地资本化首要的分配正义问题。

2.1 个人占有土地资本化收益的偏狭

农村土地归集体所有，农民承包经营的土地由农业用途转为非农业用途时，被征收者将得到一笔补偿费用，以补偿农民直接利益受损。当然，除了征地补偿，农民还可以获取部分土地有偿使用费，但是现有法律对此尚无量化的分配标准。据学者统计，以征地成本价为100% 计，被征土地收益分配的格局大致是地方政府获得20%～30%,村级组织获得25%～30%,企业获得40%～50%,农民获得5%～10%[10]。面对因失地而引发的群体性事件，有观点认为，失地农民应当获得大部分土地收益。这种看似富有人文关怀的土地收益分配思路，其实走向了另一个极端。诚然，在土地被征用之前，农民享有土地承包权，但是从土地资本化的角度看，土地升值并非因为农民对土地的投入，也不是因为级差地租，而是得益于工业化和城镇化发展对土地的需求量上升。倘若将土地收益大部分划归失地农民所有，其结果只会催生一批不劳而获的暴发户。这种看似关照“弱势”农民的分配方案将会带来新的不公平，因为土地价格上涨主要是地方政府规划和投入助推的，与农民投入并无多大关系。因此，要对失地农民的个人应得进行合理划分，既要避免“一征暴富”而占有其他相关主体的利益，也要避免因补偿和利益分配比例太小而损害农民的合法权益。

当前，与征地致富相比，拆迁暴富现象更常出现。尤其是发达城市的城中村，拆迁具有很强的造富能力，广州杨箕村、深圳水贝村等都是拆迁致富的典型代表。而这些村庄并非个案，楼市火热城市的城中村和城乡结合部几乎都在上演同样的造富神话。与失地农民获取的补偿款相比，拆迁户的补偿更多，他们不仅可以通过房屋产权调换获得面积不小的回迁房或安置房，还可以获得拆迁安置费等货币补偿。

在土地资本化中，开发商亦是获益的一方。尤其在楼市持续火热的城市，投资房地产的回报率远超平均利润。这不仅孕育了一批依靠房地产开发和炒房的富人，还吸引了大批资金涌入土地市场。在房地产开发商和炒房者赚取高额利润之时，人们往往将他们的获益归功于独到的投资能力。事实上，从一二线城市楼市获益对投资者投资能力的要求并不高，因为房地产投资的利润主要源于经济发展和政策红利。与资本方一本万利的投资形成鲜明对比的是，刚需购房者倾尽全家财富才能艰难地在城市购得一套住房，更多无力购房者则只能忍受着房租的连年上涨。由此可见，房地产投资获利既享受了国家发展和政策红利，又占有了刚需购房和租房者的财富。

2.2 土地资本化收益个人所得溢载背离分配正义

无论是在征迁和拆迁中暴富的群体，还是投资房地产获利的投资者，他们都享受了土地资本化的福利，但这些少数人群的个人所得显然超过了其应得，出现了土地资源个人所得溢载和大多数人利益受损共存的局面。在土地升值中，之所以涨价部分不能全部归个人所有，是因为土地资源是一种特殊的商品，它的升值机理与市场上其他商品有明显差异：一般商品的价格会随着供求等因素上下波动，卖家可能盈利，亦可能亏本，但是农业的平均利润低于其他行业，农业用地转化为非农业用地的经济效益确定且规模庞大；其他商品在市场竞争中由市场规律调节资源配置，但是在土地用途管制之下，市场并不能配置土地资源；其他商品的价格主要由生产成本、交易成本和机会成本等内在因素决定，而土地价格则主要由政府规划和基础设施投入等外部因素决定[11]。总之，土地资源独特的运行机制说明了它与其他商品的差异，也决定了其溢价不能简单地由所有者或使用者独享。

在土地红利分配中，少数人个人所得溢载对社会整体分配正义的冲击、干扰和破坏是巨大的。公众之所以对房地产相关行业的暴富持质疑态度，实际上就在于对他们的个人应得的追问。尤其在房地产市场化之初，那些依靠官商勾结、空手套白狼等手段获取原始资本而富起来的群体，不能不分青红皂白地一味保护。即便是古典自由主义也认同“合法的最初‘运动’则是由获取的正义原则规定的”[12]，否则就有为不义之财充当保护伞的嫌疑。

土地资源是一种基本益品，其收益理应纳入公共利益范畴，而不应当被少数人垄断。在土地资本化进程中，从生地、毛地到熟地，再从熟地到开发的项目，每个阶段都会发生土地价值增值。但在这一过程中，一些征迁户、拆迁户的个人所得挤占了原本应当纳入公共利益的那部分利益，投资商更是在房地产开发中赚得盆满钵满。土地资本化有助于推动经济增长，但是“增长是达到目的的手段，而不是目的本身”[13]。少数人对土地财富的垄断，显然削弱了经济增长所具有的增加人类自由的功能。作为公有制土地，其交易中产生的收益理应大部分收归国有，用于改善每个社会成员的福利。

2.3 土地资本化收益分配不公扩大群体差距

新时代，人民群众对美好生活向往的需要越来越迫切，对公平也提出了更高的要求。事实上，公众对“拆二代”“征二代”的质疑、对房地产商的诘难并非聚焦他们的巨额财富，而是对财富来源的追问。这种追问与公众的切身利益息息相关，也与切身体验相互辉映。面对房价屡创新高的楼市，当购房者倾其所有按揭购房时，他们势必会追问高房价是否合理、高利润是否正当。这就要求土地市场回归其居住本性，改变其搜刮财富的定位，让房地产业的利润逐步回归到合理空间。

当前，少数拆迁户和征迁户在土地资本化中占有了大量本应属于公共利益的财富，导致收益代际传承和固化。虽然总体来看，教育有助于改善受教育者的经济状况，但是与征迁和拆迁的一夜暴富相比，教育在改善绝大多数人经济状况上的功能远不如征迁和拆迁。“土地的购买价格，是按年收益若干倍来计算的，这不过是地租资本化的另一种表现。实际上，这个购买价格不是土地的购买价格，而是土地所提供的地租的购买价格，它是按普通利息率计算的”[14]。从来源看，征迁户和拆迁户获取的远不止地租，他们还分享了土地增值收益，是城镇化和工业化的直接受益者。

当然，调节少数人在土地资源上的个人所得溢载，并非要把土地增值收益打造为“大锅饭”，更不是“劫富济贫”，而是要凸显土地收益的正义性。虽然土地涨价归公和土地涨价归私都被不同国家所采用，但是在我国土地公有制背景下，由政府统筹配置土地涨价显然更具合理性。土地红利公平分配，不仅是对新增财富的合理配置，更是保证城镇化和工业化进程中每个人享有公平的发展权利和机会，避免出现土地食利阶层，维持社会的发展活力与和谐安定。

3 完善土地资本营运的政府责任

规范资本逻辑、完善土地资本营运，科学限定土地收益个人所得，并不是要清算土地资本化，更不是用“粗陋共产主义”和绝对平均主义原则分配土地红利，而是在保证公共资源全民共享的逻辑下加强对土地资本营运的规制，修正土地资本化的丛林法则，确保个人的土地利益诉求维持在合理范围。政府作为公共利益的实现主体，在完善土地资本营运中扮演着规则制定者和分配纠偏者的天然角色。规范和约束土地资本恣意发展，是公众对土地资本化的共同诉求，也是各级政府履行公共职能的现实要求。

3.1 严格空间用途管制，协调好经济效益与生态效益的关系

用途管制制度的初衷在于保护耕地和有效利用土地资源，但它没有很好地覆盖所有生态资源，对诸如湿地、滩涂等生态空间的保护力度有限。鉴于土地用途管制存在薄弱环节，党的十九大报告首次明确提出“空间用途管制”[15]，2023 年中央一号文件再次强调“加强耕地保护和用途管控”[16]。这些都要求用途管制从过去单纯的土地转向更加立体的空间，从单一资源管制走向生态资源的综合管制。在进一步提高城镇化率和工业化水平的进程中，城郊更多空间资源将被占用。当前，土地资本化首要关注的是利润和效率，而非生态与公平，若不加以规范，势必破坏生态与公平。因此，在空间用途管制上，必须发挥法律法规和社会各方协同治理的作用，以牵制资本任性。

在巨大的利益面前，空间用途立法管制不仅要约束土地承包者，更要规范房地产开发商和地方政府。立法部门要适时完善《土地管理法实施条例》《城乡规划法实施细则》《基本农田保护条例》等法律法规，尤其要详细规定用途管制的依据、主体、内容、程序、实施保障，确保生态空间的划定依据、管理权力有法可依，违反空间用途管制的行为均受到严格惩治。总体而言，法律法规立意的长远性可以在一定程度上纠正地方政府面对土地出让高额收益时的短视。

具体来说，面对土地在不同生态空间、生态功能方面的差异，要统一地方空间用途分区，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，根据生态资源总量和城镇发展规划，实施分级分类管理，平衡生态空间保护和社会发展用地需求之间的关系。对具有底线保护功能的生态功能区，必须实施最严格的控制；即便是用途转换，也必须综合考虑土地质量、农产品运输便利性等相关因素，避免置换后因土地品质下降而撂荒。对于一般生态功能区，在保证生态质量不下降的前提下，可适度发展与环境相容的文化休闲产业，实现生态效益、社会效益和文化效益的统一。在建筑管理中，推广绿色建筑，加大环保材料利用，注重节地、节水、节电，减少建设对生态空间的破坏。

3.2 规范招拍挂制度，优化“价高者得”竞争规则

土地出让是土地资本化的重要一环。随着经营性用地招拍挂制度的建立，地方政府在土地出让中不再是简单地履行审批职能，而是利用市场规律开展土地交易，使土地资源的经济价值显化。当然，土地招拍挂制度在执行中也有各种机制性缺陷。在招拍挂竞争中，地方政府如果无法区分或者不愿意区分竞拍企业的投资需求和投机动机，就是在纵容部分商人攫取暴利，从而大幅推升了地价[17]。事实上，土地资源不仅是一种资产和资本，也是国家调控经济的重要工具。当前，连连上涨的地价推高了房价，形成了无房者的财富被有房者剥削的客观现实，房地产市场无情地卷走了几代人的财富与心血，使贫富差距不断加大[18]。

根据现有制度的规定，经营性用地都必须通过招拍挂程序出让，价高者得。但是，土地竞拍价格不应成为土地出让的唯一标准，而要综合考虑价格、土地用途、预期效益等因素，确保土地出让的公平正义。当前，为避免土地交易中“价高者得”规则的负效应，必须优化招拍挂制度。具体来讲，一是将“价高者得”作为土地资源竞争的首选方式；二是在底价和溢价范围内，价格是获取土地使用权的唯一方式；三是达到最高溢价之后，将参与者愿意支付的物化对价（如配套建设公共基础设施）作为取得建设用地使用权的衡量标准。总之，只有在招拍挂过程中综合考量经济效益和社会效益，才能增进土地使用的公共利益。

3.3 健全土地征收程序，保障农民合法权益

究其本质，土地征收是地方政府以实现公共利益为目的、以个人土地权益补偿为代价合法转移公民土地权益的行动，其中的梗阻在于如何平衡好公共利益和个人利益的关系。公共利益是一个难以界定的范畴，其中不乏模糊之处。在一定条件下，把价值问题转化为程序问题来处理是打破政治僵局的一个明智选择[19]。当前，在土地征收过程中，由于公共利益难以界定，使地方政府的土地征收决策备受争议，但是地方政府被开发商“绑架”而滥用征收权力的行为依然存在。从本源上看，征收权力滥用现象频现的一个重要原因就在于土地征收程序不健全，地方政府在资本趋利性的裹挟下成为开发商的帮手。

要完善土地征收程序，最关键的是保障被征地农民的参与权利。行政机关公权力本就比农民权利强势，只有从制度上保障农民的参与权，才能遏制资本冲动对农民权利的漠视。当然，对绝大多数农民而言，他们对征地补偿费的关心远超公共利益。但是，只有建立制度化的监督程序，才能增加保障农民权利的渠道。为保障农民知情权，征地公告应该具体化，在法定事项外，增加地方政府对公共利益的说明（这直接关系到征地的合法性）、被征收的集体土地的详细信息、集体土地所有权人的权利以及行使权利的方式和时限[20]。

征地补偿是土地征收过程中最容易诱发矛盾的环节，其症结在于失地农民的补偿期待与政府实际补偿之间的落差。实际上，仅有5%的中国农民被征地，一味迁就他们的诉求可能出现新的社会不公，使全国绝大多数农民无法分享到土地非农化使用的收益[21]。征地补偿标准应以土地原产值的30 倍为基准，对经济特别困难等特殊征迁户的补偿可以适当提高，但应公开公正；对少数无视公共利益、待价而沽的钉子户，必要时可依法采取强制措施。依照《土地管理法实施条例》的规定，地方政府在土地征收程序尚未完成，也没有取得集体土地所有权情形下便可与开发商签订国有土地有偿使用合同，且开发商据此可以完成土地权属登记[22]。未完成拆迁和补偿的毛地交易极易诱发群体性事件。为避免征迁中矛盾的激化，尤其是开发商的暴力征迁，必须明确只有净地才能上市交易。

3.4 建立累进税制度，调节少数人的土地收益溢载

对开发商和多套房产持有者而言，高房价意味着稳定的高收入，但是对其他群体而言，高房价则是他们剥夺感的主要来源。房地产等基于土地资源而产生的利润，究其本源，并非由土地本身带来，而是享受我国经济发展的经济红利和土地政策的政策红利。事实上，无论从土地所有制关系还是从土地红利产生的根源看，少数人的个人所得明显溢载了。围绕土地资源，不同群体的收益差距巨大，这不仅与个人持有的房产多寡有关，更重要的是当前缺乏一个兼顾公平与效率的土地收益分配机制来使个人所得回归合理区间。

税收是调节收入分配的重要工具，它通过税种、税基、税率等要素调节收入分配。土地资源所得累进税是调节个人所得溢载的可行思路。多数经济学家认为，累进税与国有化、比例税、最低工资和自给自足等政策工具相比，产生的歪曲效应更小[23]。土地资源所得累进税是根据累进税原理对土地资源收益情况实施的浮动性税率，即高收入者多征税，低收入者少征税，以调节人均土地资源所得差距过大的问题。“累进税制的理想形式是对所有收入和资产征税，没有免除或例外，收入和资产水平越高，税率就越高”[24]自序9。具体而言，土地资本运营累进税应以社会平均利润为基准，对超出平均利润的部分征收适度累进所得税，使资本方个人所得回到合理轨道；对房产持有者而言，征收累进税应以地区人均居住面积为基准，通过税率调节炒房者、“征二代”“拆二代”的土地资源收益。总之，对土地资源收益实施累进所得税，本质上意在避免缔造土地食利阶层，是兼顾公平与效率的收入调节手段。

3.5 实现土地收益共享，凸显土地资源公共利益属性

当前，虽然土地财政颇受争议，但是从地方政府财力和地方发展的需要来看，短时间内改变土地财政根本不现实。在大规模土地出让过程中出现的各种问题，更多的是由于相关配套制度不完善，而非土地财政必然诱发各种弊病。土地资本化增加了地方政府收入，因此，规范资本逻辑、抑制土地财政无序使用，关键是要保证土地红利共享，以凸显土地资源的公共利益属性。

从现有相关法律法规的规定来看，土地出让收益主要用于城市基础设施建设支出、新增建设用地土地有偿使用费、农业土地开发资金、城镇廉租住房保障资金、国有土地收益基金、农村基础设施建设支出、农田水利建设资金、教育资金等八个领域。从土地出让收支实际情况来看，我国土地出让收入最早主要用于城市建设，之后逐步扩展到农业、农村和民生领域。但是，从收益使用偏好来看，地方政府在使用土地出让收入时依然更加偏好能直接推动经济发展的经济性公共产品，如城市道路建设等，而对教育、医疗、卫生等非经济性公共产品的投入意愿并不强。实证研究显示，地方政府土地财政的增长率与地方经济性公共物品供给的增长率呈显著正相关，而与地方非经济性公共产品供给的增长率关系不显著，甚至显著降低了部分非经济性公共产品供给的增长率水平[25]。

2006 年发布的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》强调，土地出让支出重点向新农村建设倾斜，不仅要保证被征地农民的补偿合理，也要确保来自集体土地的收益更多惠及农民；土地出让收入不仅要关注“三农”发展，还要在农村集体成员间实现公平配置[26]。但是，农村土地集体所有制在法律上是个模糊的范畴，土地管理法所规定的农村土地集体所有实际上包括村民小组、村集体经济组织和乡镇集体经济组织三种实现模式。产权主体的模糊性和多样性决定了农村土地产权仍然是一种残缺不全的关系，因此，在法律层面有必要借助农地确权清晰化集体产权，明确农村土地产权归属，避免多主体争夺产权现象。

在农村集体内部，各成员所享有的土地份额不同。土地收益共享并不是按人口平均化分配，还必须考虑土地承包权的历史因素以及个人贡献等因素[27]。所以，在明晰农村集体范畴的同时，必须明确集体成员拥有的土地份额。目前，农村土地产权集体所有制未能对集体成员所持土地份额予以明确，是农地所有权虚置的主要原因[28]。为解决这个问题，可以对农村集体所有的土地进行股份制改造，根据每个家庭承包的土地数量、区位、肥沃程度等因素，赋予其一定的土地股份。每个家庭凭借其所持有的土地股份享有集体所有土地收益的特定份额，从而杜绝土地收益被少数人所独占，也避免所有人“吃大锅饭”。

土地收益共享是彰显土地公共利益属性的必然要求。具体而言，土地收益共享既要保证城乡都可以在土地收益增长的同时实现发展，也要保证农村居民都可以享有其应有的份额；在实现土地红利广覆盖的同时，又尊重不同个体间因土地权利差异而出现的权益差异。总之，只有消除土地收益分配的简单平均化，才能让广大农民更加关心、更积极地参与到土地收益分配中去，保障农村集体和个人的土地收益权。

4 结语

土地资本化增加了地方政府财政收入，为工业化和城镇化统筹了土地资源和人力资源，对中国现代化具有重要作用。资本逻辑是市场经济的基本逻辑，是市场经济的基础和基本原则[29]。任何商品一旦进入市场，都难逃资本逻辑的宿命。资本的扩张性和逐利性决定了不能任其发展，有效遏制土地市场资本逻辑刻不容缓。资本逻辑带来的财富分配实质上正义不足，不可能通过经济机制自发调节，必须借助资本管制予以实现。“资本管制是管理和遏制财富不平等动态的一种方法”[24]552。换言之，资本逻辑自发形成的高效率运作机制是中国特色社会主义市场经济不可或缺的，但必须对其加以引导和限制，而引导和限制的水准直接反映着中国特色社会主义建设事业实质性发展的程度[30]。因此，为了规范土地市场的资本逻辑，各级政府应加强对土地资本营运的管控，科学划定个人所得的份额，确保土地资源的公共属性和价值正义不被资本逻辑所掩盖。