从列宁《怎么办？》看如何平衡中央与地方的关系

张雪梅，吴 敏

上海交通大学马克思主义学院，上海 闵行 200240

引言

“中央与地方的关系是所有疆域较大的国家都面临的重要问题,是国家制度体系中最基础、最重要的制度安排”[1]。中央与地方关系是当今中国的首要政治关系，也是中国现代化发展进程中基础性的制度安排。当前学者们从治理、利益、权力配置等不同视角对中央与地方关系进行了解读。藏雷振等从治理角度指出，中央与地方关系是国家治理体系的重要组成部分[2]，集权与分权、变通与调整是我国央地关系互动的基本特征，民主与集中融合是央地关系的价值规范。孙波从利益视角指出，中央和地方关系本质上是一种利益关系，中央与地方关系的矛盾实际就是国家根本利益与特殊利益的矛盾、国家整体利益与地方局部利益的矛盾[3]。吴东镐从法律制度视角指出，当前中央和地方在事权划分和执行上存在随意化、地方化、独立化以及无效性等问题，只有通过建立长效的央地关系法律制度，以法律规定中央和地方权责分配，才能实现我国中央与地方关系的法制化发展[4]。任广浩从国家权力配置角度指出，中央和地方关系问题是国家权力的纵向配置问题，要根据经济社会发展适当调整中央集权与地方分权，建立国家权力纵向分配的动态平衡机制[5]。

纵观当前学界关于中央和地方关系的解读，尽管取得了一定成果，但是研究的广度和深度仍显不足，尤其是对中央和地方关系的内涵和意义挖掘不够，也没有结合马克思主义经典文献解读其中有关中央和地方关系的科学论述。列宁的《怎么办？》一书是指导无产阶级政党进行革命斗争和取得政权的重要理论著作，从中央和地方工作的范畴、问题、状态等方面对如何实现中央和地方关系均衡作了系统论述。当前，中国面临着全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的历史任务，只有统筹好中央和地方关系，才能凝聚起全国人民的共同力量，夺取新的伟大胜利。为此，可以从列宁《怎么办？》中汲取经验智慧，通过实施有效策略，平衡好新时代中央与地方关系，推动中国式现代化的发展。

1 列宁《怎么办？》一书关于中央和地方关系基本问题的认识

19 世纪末20 世纪初，俄国社会各种矛盾激化。受“经济派”等错误思想的误导，俄国社会民主党处于“混乱、瓦解、动摇”的境地[6]。一些社会民主党人在革命运动中过于强调地方组织和地方活动的重要性，忽视了建立一个团结统一的中央机构对实现整个国家的集中领导的重要性。列宁在革命斗争的实践中，逐渐认识到正确处理中央和地方关系的重要性。为化解社会民主党的危机，继续推进俄国革命事业发展，列宁写下了《怎么办？》一书，并在其中对中央和地方关系的基本问题进行了深刻剖析。

1.1 中央和地方工作的范畴机制

列宁在研究中央和地方关系时，首先注意到了举办中央机关报和地方政治报的问题。他认为，如果使“地方委员会、地方团体和小组，都来积极从事共同的事业”，那么就能兴办一个在全俄发行的定期周报，这种全国性的报纸将成为“巨大的鼓风机的一部分”，“燃成熊熊大火”[7]170。在此基础上，列宁对中央机关报和地方政治报的内涵进行延伸，指出中央机关报和地方政治报不仅仅指报纸本身，而是代表了全国的革命事业。在《怎么办？》一书中，列宁这样写道：“我们就拿中央机关报和地方机关报问题来谈吧，同时请读者不要忘记：我们不过是把报纸工作当做一个例子来说明更广泛更复杂得多的一般革命事业。”[7]143同时，列宁也表示，“全俄政治报”是一种切实的工作计划，它能将各个地方组织组织起来，使各个地方组织和地方人民对全国的“政治问题、事件、变故”做出统一适当的回答，并为集体起义作统一的准备工作安排。由此可知，列宁不仅将中央和地方工作的范畴延伸至广泛的革命事业，同时也将中央和地方工作的机制明确为一种全国性的工作计划。

1.2 地方工作的分散性弱点

针对当时俄国社会民主党内部有些人积极主张兴办地方政治报，过于重视地方工作，造成全俄革命工作松散、混乱的问题，列宁在《怎么办？》一书中对单方面的地方工作进行了深刻批判，指出地方工作的分散状态使地方在原则上不坚定，造成了革命力量的消耗，无法提升革命的战斗力。首先，列宁认为地方工作在耗费革命力量方面代价太高，并且无法产生符合全国革命要求的有效革命组织。他表示：“地方报纸在消耗革命力量方面代价太高，出版次数又特别少，其原因很简单：办秘密报纸，无论规模多么小，总要有庞大的秘密机构，而这种机构又需要有工厂大工业，因为在手工作坊中是产生不出这种机构来的。”[7]144其次，列宁指出分散的地方组织更容易遭到反革命力量的破坏。列宁同样以兴办报纸为例，指出：“如果俄国每个地方组织都创办本地报纸，那么这种分散状态会使俄国宪兵轻而易举地——不费‘稍大的’力气就在地方活动家一开始活动时把他们抓走，而不等他们发展成为真正的革命家。”[7]146再次，列宁认为地方的分散状态导致地方组织在政治原则上不具有坚定性，从而根本无法在全国范围内领导人民斗争并反映人民群众的全部利益。他表示，单个的地方组织简直无力保证自己的报纸具有原则上的坚定性和把它提到政治机关报的高度，无力收集和利用充分的材料来说明俄国的全部政治生活[7]144。需要注意的是，列宁在批评单方面地方工作不足的同时，并没有否定地方工作的重要性，而是对地方工作在密切工人间的联系、鼓动工人方面的重要意义作出了有力肯定。列宁认为，地方工作能及时有效地传递信息，能够将地方工人力量和精神积聚起来，“在承认地方报纸一般是有重要作用和很大好处这一点上，我们并不亚于任何一个实际工作者”[7]144。

1.3 中央工作的特有优势

在《怎么办？》一书中，列宁不仅指出了地方工作不可避免的弱点，而且在此基础上对中央工作的特有优势进行了深刻分析，揭示了中央工作的必要性。在列宁看来，中央工作的特有优势主要有三个方面。首先，列宁认为中央工作具有全国代表性。这种代表性一方面代表了全国性的政治生活，另一方面也代表了国家的全部利益。列宁认为，通过建立把地方组织统一起来的中央组织，不仅能够代表地方生活的特色，而且能够突出地方生活的重点，能够“把全俄各地发生的一些并非琐事而是真正突出的典型的丑恶现象每两星期‘揪住’一次”[7]147。同时，中央工作在全局上反映“整个运动的总的利益”，也能对“专门的地方利益”给予地方组织无法给予的更好照顾。其次，列宁认为中央工作能够激发地方工作的积极性。中央工作能够将各地分散的状态联系起来，壮大组织规模，并能使各地分散的经验、人员、材料、费用等资源形成交流。在这种联系与交流中，地方工作的内容进一步丰富。对此，列宁深刻地指出：“从全俄各地收集起来的政治揭露和经济揭露材料，将为各种职业和各种发展水平的工人提供精神食粮，将为举行各种各样问题的座谈和讲演提供材料和机会。”[7]169同时，列宁认为，在中央工作的统筹下，全国各个地方的工作都能获得及时的评价，从而让各个地方的关系处于竞争中，使地方工作突破狭隘界限变得活跃起来。最后，列宁认为，中央工作更加具有政治原则性。中央工作可以克服地方工作在原则上的妥协性，树立起坚定的政治原则，从而在更高的政治高度上实现对革命群众的坚强领导。这种政治原则性有着思想和形式两方面的表现，在思想上表现为“坚定的马克思主义观点”和对工人进行“坚定的社会主义教育和政治教育”，而在形式上则表现为“领导着全部的政治斗争”。

2 列宁《怎么办？》一书关于中央和地方关系平衡路径的认识

马克思认为，哲学家们只是用不同的方式解释世界，而问题在于改变世界[8]。列宁继承和发扬了马克思的这一观点，在对俄国社会革命中中央和地方关系存在的问题和具有的优势进行全面分析的基础上，进一步指出了平衡中央和地方关系的现实路径。在《怎么办？》一书中，列宁描述和规划了中央和地方关系的合理状态，从建立集中组织、组建职业革命队伍、实施共同工作等方面指出了中央和地方关系的平衡路径，从而为有效整合革命力量、消除央地关系矛盾提供了解决方案。

2.1 中央和地方关系的合理状态

对于应该保持什么样的中央和地方关系，列宁在《怎么办？》一书中阐述了三个重要观点。一是必须把地方工作重心转移到中央工作上来。列宁在写作《怎么办？》一书时，俄国的社会革命尚处于激烈斗争时期，革命的力量还不够强大，但革命队伍中的“经济派”在思想上强调“自发性”，在斗争上强调“工联主义”，企图以“经济斗争”来取代“政治斗争”，展现了机会主义的妥协性。在经济派的影响下，出现了一种非常流行的观点：“我们的事情就是管我们这个地方的工人运动、工人组织；至于其余的事情，都是学理主义者虚构出来的”，“是夸大意识形态的作用”[7]19。对此，列宁认为，必须将地方工作的重心转移到中央上来。他指出，“近年来我们的运动恰恰是由于地方活动家过分埋头于地方工作而受到损害；因此，把重心稍稍转移到全俄工作上去是绝对必要的”[7]143。同时，他认为这种转移不仅能够帮助巩固工人群众间的联系，而且能够增强地方鼓动工作的有效性。二是必须实现中央对地方的统率。中央统率地方指的是：在地位上，中央应优先于地方，地方需服从于中央；在组织力量上，在保障合理的力量服务地方的同时，更需将力量聚集中央，积极开展中央工作。对此，列宁以中央和地方报纸为例指出：“我们的大多数地方组织到现在为止还都是几乎只想到地方机关报，几乎专为地方机关报积极工作。这是不正常的。应当恰恰相反：大多数地方组织主要应当想到全俄机关报，主要应当为全俄机关报工作。”[7]150在列宁看来，在无法实现中央对地方的统率之前，是无法建立正常的中央和地方关系的，也无法保障全国性工作的有效开展。三是必须实现中央和地方事业发展的动态平衡。在不同的社会环境和社会条件下，由于具体历史任务的不同，中央和地方事业发展的重点并不相同。因而，中央和地方事业的发展重心要适时进行变化调整。列宁以地方政治报和俄国中央报为例，指出地方报纸和中央报纸之间既处于“贫乏”中，又处于“富裕”中。当革命运动处于早期发展阶段时，由于革命力量比较弱小，如果过于集中发展地方事业，就会造成革命力量分散，影响革命前途，因而要将发展的重点放在中央事业上，形成推动革命事业发展的强大核心，使中央事业发展处于“富裕”之中；而当革命运动已经发展到能够执行“全面揭露和全面鼓动的任务”时，这时候由于革命的核心力量已经形成，需要重点发展地方事业，提升地方工作效率，使地方事业发展处于“富裕”之中。

2.2 中央和地方关系的平衡路径

列宁在建构了中央和地方关系合理状态的基础上，对于实现中央和地方关系均衡的路径作出了进一步的理论阐释。首先，列宁提出要建立一个集中化的共同组织，以实现普遍联系，克服地方分散状态的弊病。这一组织通过在中央和地方各层级之间建立直接有效的联系，将各个地方的“材料、经验、人员”联合起来，从而在革命发生前“集体讨论起义计划”，制定“严守秘密的必要准备措施”，并且能够在起义遭到破坏时使各个地方小组迅速同中心取得联系。同时，这一组织需有明确的组织纪律且能够不断提高组织技术水平。就此问题，列宁指出，“坚持‘革命组织’具有头等重要的意义，必须‘使组织、纪律和秘密活动的技术达到最完善的地步’”[7]158。此外，这一组织还需发挥组织集合力量，能够“将革命家的一切力量‘集合起来和组织起来’去对专制制度发动总攻击，去领导统一的斗争”[7]166。当然，在强调建立集中的共同组织的同时，列宁也要求必须重视地方组织建设。地方工作在反映人民生活、提供本地消息方面更全面也更迅速，具有动员当地群众、增强地方群众联系的重要作用。对此，列宁表示：“如果不在各地培植起强有力的政治组织，那么有办得极好的全俄报纸也没有什么意义。——这句话完全正确。”[7]161其次，列宁提出要培养一支专业的职业革命家队伍。列宁认为，那种简单的“靠大家一起管理一切”、“以全民投票的儿戏”来组织领导革命运动是一种“原始的民主”，是无法推动革命运动进步的，“为此就需要有专门的作家、专门的通讯员组成的大本营，需要有社会民主党人记者组成的大军”[7]148。职业革命家们能够利用自己的职业优势，渗透到国家生活的各个方面，打听到各种各样的消息，从而在全国范围建立起普遍的革命联系。职业革命家们发挥着革命的领头作用，他们在政治原则上更加坚定，能够唤起人民的精神力量，组织带领人民“铲除俄国的耻辱和祸害”。最后，列宁指出要形成中央和地方的共同工作机制。共同工作机制能够保证全国革命运动的效率。在列宁看来，共同工作机制通过确立共同的目标任务，保证了中央和地方工作沿着正确一致的方向前进，凝聚起中央和地方的共同意志；另一方面，共同工作机制通过制定实施共同的工作规定，并将这些工作规定转变为稳定的工作制度，即“通过大量实例把这个方向明确地规定下来，使它成为牢固的传统”[7]148，明确中央和地方工作的“铁的纪律”，可以实现中央和地方工作的规范化。

3 列宁《怎么办？》一书关于中央和地方关系论述的当代意义

长期以来，中央与地方关系问题一直是中国社会发展的症结之一。当前，我国已实现了全面建成小康社会的历史任务，进入了全面建成社会主义现代化强国的新时期。中央和地方关系状态直接影响我国的国家安全和社会稳定，也影响着我国社会主义现代化发展目标的实现，均衡的中央与地方关系对于提升国家治理能力和治理水平具有重要意义。在这一方面，列宁《怎么办？》一书关于中央和地方关系的科学论述，对新时代中国正确处理中央和地方关系提供了重要启示。

3.1 坚持中央对地方的统率领导，维护党中央权威

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，中国特色社会主义事业取得的一切成就离不开中国共产党的领导。美国政治学者亨廷顿指出：“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。一个强大的政党能够使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平。凡达到目前和预料的高水平政治安定的发展中国家，莫不至少拥有一个强有力的政党。”[9]列宁在《怎么办？》一书中也指出，要通过建立“集中化的共同组织”实现对地方的统率，使地方服从于中央。当前，中国要平衡好中央和地方关系，实现国家发展进步，可借鉴吸收列宁的这一思想，坚持中央对地方的统率领导，维护党中央权威。

坚持中央对地方的统率领导，首先必须使地方在政治原则上同党中央保持高度一致。这是坚持中央对地方集中统一领导的根本前提和核心要义。确保地方和中央政治原则一致，在思想上，地方要加强社会主义、马克思主义教育，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，深刻领悟“两个确定”的决定性意义；在行动上，地方要自觉执行党的大政方针政策部署，履行地方职责，将中央目标合理转化为地方的合理行动，保护和发挥地方积极性。另一方面，坚持中央对地方统率领导，必须坚持中央对地方的全方位领导。党中央不仅需要在政治高度上把准地方工作的方向和原则，还需实现对地方经济、文化、社会等各领域事务的统筹协调，使地方的各方面工作与党中央整体部署一致，确保党中央“总揽全局、协调各方”，全面提升国家的综合治理能力。

3.2 细化中央和地方权力机制，明确权责界限

2020 年，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，提出要“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”[10]。在《怎么办？》一书中，列宁指出，中央和地方要有共同的工作，并通过细分中央和地方的工作规定，确保共同目标的实现。中央和地方的在处理国家和社会事务时，具有不同的优势：对于“顶层设计、宏观布局、全局性事务方面，需要发挥中央政府的权威，否则地方政府微观理性的行为可能导致宏观不理性的恶果，陷入地方保护主义的泥淖”；而对于“微观布局、地方性事务方面，需要发挥地方的积极性，否则中央层面的理想设计可能导致地方层面平庸甚至拙劣的改革效果”[11]。因此，在开展中央和地方工作时，必须细化中央和地方的权力规定，明确两者权责范围。

要细化中央和地方权力机制，必须建立科学有效的中央和地方事权和支出责任机制，将重大事务权力划归中央，而将一般服务性权力划归地方，做到权责清晰、权责统一，使地方在与中央保持前提统一的前提下，充分发挥地方工作的积极性。列宁在《怎么办？》中指出，不同发展时期对中央和地方权力应用的要求不同：在革命发展初期，更需要发挥中央的统筹作用；而在革命发展相对成熟时，则更需要发挥地方的执行激励作用。我国在细分中央和地方权力责任时，也需依据具体的条件变化，对中央和地方权力配置进行合理划分和调整，绝不能一成不变，否则就会形成僵化的体制机制。改革开放初期，中央高度集中的管理体制束缚了生产力发展和社会进步。邓小平通过实行纵向和横向的行政权力下放，对中央管理体制进行了有效改革，构建了中央和地方合理的分权制度。对此，邓小平深刻地指出：“权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。”[12]总之，适时对中央和地方的权力配置关系予以有效调整，有利于保障中央和地方的积极性都得到充分发挥。

3.3 狠抓干部队伍建设，激发地方干部作用

列宁在《怎么办？》一书中指出，要通过建立一支职业革命家队伍，使这支队伍在组织和动员群众中发挥先锋作用。此外，列宁在苏维埃政权建设初期指出：“要研究人，要寻找能干的干部。现在关键就在这里，没有这一点，一切命令决议只不过是些肮脏的废纸而已。”[13]地方干部作为中央在地方的直接代理人，直接管理着地方大小事务，肩负着执行落实中央政令、密切联系群众、实现党和国家发展目标的重要作用，是中央工作的重要抓手。因此，要实现均衡的中央和地方关系，必须将抓好干部队伍建设放在关键位置。

要抓好地方干部队伍建设，首先，必须坚定地方干部的理想信念。2014 年，习近平总书记在云南考察时明确提出，要把“对党忠诚、个人干净、敢于担当”作为新时代的好干部标准[14]。地方干部因其职责和权力的特殊性，在对其进行选拔任用时，需更加注重理想信念的考察，将对党忠诚作为第一位的考察标准，确保地方干部不仅对党绝对忠诚，而且社会主义、马克思主义理想信念坚定，能够自觉抵制各种错误思想侵蚀，坚决维护国家安全稳定。其次，抓好地方干部队伍建设，还必须加强对地方干部的监督管理。地方干部任务重、责任大，只有能力突出，才能运用科学方法有效执行中央政令，维护好中央和地方两方面的利益。因此，必须加强对地方干部政治、思想、能力、作风的全面监督，形成自上而下和自下而上的监督体系，完善中央对地方的巡查监察机制以及地方各级人大的监督机制。最后，抓好地方干部队伍建设，必须进一步完善干部考核交流制度。当前，应摒弃干部考核唯GDP 论，制定干部考核多层次综合性标准，健全地方干部考核体系。同时，应建立有效的干部激励制度，畅通地方干部晋升渠道，努力提升地方干部的积极性。此外，还应健全地方干部交流制度，进一步扩大干部交流范围，深化干部交流层次，遏制地方主义的出现。

3.4 加强中央和地方交流联系，提升央地工作效率

列宁在《怎么办？》中指出，要将中央和地方的“人员、材料、资源”联合起来，以便在中央和地方之间建立有效联系。当前，努力确保中央和地方间实现直接有效的联系，不仅能够提升国家整体工作效率，也能够推动国家治理能力和治理水平的进步。

要加强中央和地方的联系，首先需要进一步加强中央和地方的信息联通。当前，中国社会经济下行压力增大，影响国家安全的传统和非传统挑战增多，准确及时地掌握各地各方面的发展信息对于中央全面统筹国家经济社会发展和安全工作具有重要意义。加强中央和地方间的信息联通，必须构建有效的中央与地方信息交流机制，增强地方与中央在目标设定、目标执行上的合作与沟通，实现中央对地方信息的有效整合评估以及地方对中央信息的有力反馈落实。其次，加强中央和地方的联系，需要进一步提升中央和地方联系的信息化水平。当今已经进入信息化社会，信息化技术进一步提高了各地的信息交流水平。在中央和地方的信息互换过程中，要充分利用大数据、人工智能等信息化技术，提升中央与地方间双向信息交换效率，减少中央和地方间的信息传递壁垒。最后，加强中央和地方的联系，需要进一步回应民意。人民群众是历史的创造者，蕴含着丰富的能量和智慧。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“人民就是江山，江山就是人民。中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心。”[15]地方政府要建立健全民意表达机制，充分畅通民意表达渠道，确保人民群众的意见能够及时反映上来。中央要通过各种渠道充分听取不同地方人民的意见，回应人民群众的现实关切，使人民群众的诉求真正得以实现。

4 结语

综上，列宁的《怎么办？》一书对于应该实现什么样的中央和地方关系以及怎样实现有效的中央和地方关系作出了科学的回答。在《怎么办？》一书的指引下，俄国的各个地方组织迅速从分散走向联合，成立了俄国共产党，取得了十月革命的胜利，建立了世界上第一个无产阶级专政的社会主义国家。当今中国正处于新的历史发展节点，实现均衡的中央和地方关系是保障国家安全稳定、建成社会主义现代化强国的现实需要。我们应该从列宁《怎么办？》中汲取经验和智慧，始终坚持党中央对地方的集中统一领导，使地方在政治原则、政策执行等各个方面与党中央保持步调一致；通过健全中央和地方权力责任划分机制，充分发挥中央和地方两方面的积极性；通过加强地方干部队伍建设，有效激发地方干部效能；通过提升中央和地方的信息交流水平，努力增进中央和地方的工作实效。总之，只有正确处理好了中央和地方的关系，才能完善国家治理体系，提升国家治理能力和治理水平，最终实现中国式现代化的奋斗目标。