承德市自然资源管理现状及其对策研究

戴文静 张晓春 张海旺 戴楠楠 赵亚静 赵长香

摘   要：自然资源是人类生存和发展的基础，自然资源管理关系到经济社会的长远发展。习近平总书记强调，生态环境状况与文明程度息息相关。生态良好则文明繁荣，倘若生态遭到破坏，则社会文明将会受到极大影响。生态文明建设是中华民族伟大复兴的必由之路。历史和现实都证明，过度开发与破坏性的资源利用，是导致生态环境恶化的主要因素。目前我国环境承载能力已经超出了所能承受的范围，高耗能以及粗放式发展模式亟待改变。因此，为实现可持续发展，承德市需加强资源环境保护，保持生态系统良好运转，有效解决资源约束趋近以及生态环境恶化等问题，并积极发挥生态安全屏障的基础性作用。

关键词：承德市；自然资源管理；统计调查；现状分析

中图分类号：F207       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）24-0035-05

引言

自然资源作为基本生产要素之一，是一个国家或地区经济发展的关键。自然资源管理是一系列为优化资源配置的管理，主要包括社会文明建设、人类健康以及生态环境等。对自然资源利用合理规划，兼顾眼前和长远利益是可持续发展的先决条件。党的十六大以来，生态文明建设一直受到国家层面的重视。“十四五”时期，深入贯彻落实习近平生态文明思想，不断优化资源配置及合理利用资源，仍然是自然资源管理工作的重点任务。然而，由于自然资源存在外部性特点、管理体制有效性差等原因，出现了资源浪费、生态环境遭到破坏等现象，严重阻碍了经济可持续发展。因此，全面加强自然资源管理、认清自然资源“家底”、深化生态文明体制改革、夯实工作基础、优化开发保护格局、提高利用效率处置资源是进一步推进生态文明建设、促进人与自然和谐共生的关键重要举措。本研究以自然资源价值理论和国家管理理论为基础，立足承德市自然资源管理现状，采用文献研究法、实地调研法、深度访谈法、分析归纳法等，深入剖析承德市自然資源管理存在的困境及其产生的原因，结合承德市自然资源管理体制机制，为相关政府部门提高自然资源管理水平提供借鉴。

一、承德市自然资源管理现状

（一）承德市自然资源概况

一是土地资源概况。承德市第三次全国国土调查结果显示，承德市有耕地413 734.38公顷，其中围场满族蒙古族自治县和丰宁满族自治县耕地面积较大，占全市耕地的51.16%；有种植园用地144 688.02公顷，园地主要分布在兴隆县和宽城满族自治县，占全市园地的66.46%；有林地2 678 890.79公顷，其中围场满族蒙古族自治县和丰宁满族自治县林地面积较大，占全市林地的45.29%；有草地455314.9公顷，丰宁满族自治县和围场满族蒙古族自治县草地面积较大，占全市草地的54.37%；有湿地20 590.69公顷，主要分布在围场满族蒙古族自治县和丰宁满族自治县，占全市总湿地的76.59%。全市城镇村及工矿用地面积达到110 184.91公顷，其中，大部分为村庄用地和采矿用地，总面积占全市城镇村及工矿用地的82.48%；交通运输用地面积为33 325.11公顷，主要为公路用地和农村道路，总面积占全市交通运输用地的89.11%。全市水域及水利设施用地面积为44 351.74公顷，其中围场满族蒙古族自治县、宽城满族自治县、丰宁满族自治县水域面积较大，占全市水域及水利设施用地的50.28%。

二是森林资源概况。全市林地面积3 556万亩，占全省的35.7%，占京津冀地区的32%。其中，活立木蓄积1.02亿立方米，森林覆盖率达到60.03%，高出全国36个百分点、全省25个百分点。为高效开放森林资源，承德市以河北省有关生态产品价值实现试点为契机，分三个批次实现森林固碳产品交易额达4 150.1万元，占河北省交易总92.38%。与此同时，承德市注重林下经济开发，借助已有“承德山水”和“和合承德”的品牌效应，积极推行“一县一品”“一县多品”的发展模式。把培育无公害果品、有机农产品以及绿色食品作为发展宗旨，全面提升农产品品质和营养价值，助力打造绿色优质农产品，助推怡达、露露、神栗、华净、亚欧等龙头企业达产扩能，不断提高现有品牌知名度，扩大其市场影响力。充分利用疏林地资源，不断扩大围场林粮、滦平林药林花、丰宁林禽、隆化林蔬等区域特色产业规模，不断提高林区居民收入。

表1  承德市森林资源开发情况

三是矿产资源概况。承德市是河北省矿业开发大市，矿产资源分布广泛，区域特色明显。据报道，承德市已发现90种矿产资源，并探明了59种矿种的储量，其中49种已被列入《2020年河北省矿产资源储量表》。该市共有363处矿产地点，拥有丰富的优质矿产资源，如铁、钒、钛、金、银、铜、铅、锌、钼、萤石、石灰岩等。2020年承德市采矿业增加值达296.43亿元，占全市生产总值的19.89%；规模以上黑色金属矿采选业、冶炼及压延业占规模以上工业的53.8%。承德市矿产种类多，资源总量及潜在价值大，但优质矿产和大中型矿产少。该市的矿业主要集中于传统的优势矿产，如铁、金等，并未充分开发利用新兴产业矿产和清洁能源。总体来看，矿山的技术装备与产品结构均存在落后现象，产业链条延伸程度较低，缺乏高附加值和深加工的矿产品，矿业开发利用方式粗放，资源节约集约利用水平不高，特别是具有鲜明特色的钒钛磁铁矿的综合利用与国内先进水平相比还存在较大差距，特色矿业发展优势尚未显现。

四是水资源概况。承德市是京津重要水源地，其中潘家口水库93.4%、密云水库56.7%的水来自承德市。2021年承德市水资源总量68.79亿立方米，比上年增加52.81亿立方米，比多年平均值增加29.3亿立方米。其中，兴隆县水资源总量最多，丰宁县次之，营子区最少，分别占水资源总量的27.6%、15%、1.5%。承德市水资源总量分布不均，南高北低、西高东低。全市平均产水系数为0.24，产水模数为17.42万立方米/平方公里，水资源利用效率较低。随着科学技术的进步，人民生活水平不断提高，对水的需求和质量要求也持续增加，2021年承德市总供水量7.31亿立方米，较2020年减少0.32亿立方米。其中，隆化县总供水量最多，为1.31亿立方米，占全市总供水量的17.9%；其次丰宁县总供水量0.1亿立方米，占全市总供水量的13.6%；营子区总供水量最少，仅为0.09亿立方米。

（二）承德市自然资源管理内容

承德市自然资源和规划局履行政府职能，对承德市自然资源进行管理。其管理内容有以下几方面：第一，担当全民自然资源所有者的责任，履行国土空间用途限制职责，涉及土地、矿产、森林、草原、湿地、水等资源。第二，合理规划承德市自然资源开发，做好自然资源开发资产负债表编制工作，合理配置资源。第三，针对承德市的自然资源现状，开展调查监测以及确权登记，并实施自然资源的基础和专项调查，协助监督全市自然资源和不动产确权登记等工作。第四，承担土地空间利用控制责任和生态保护恢复责任，将自然资源保护与整个过程的恢复和治理结合起来。第五，制定全市自然资源规划领域科技创新发展及人才培养的战略、规划和计划，并推进相关信息化建设，以促进重大科技工程及创新能力建设的实施。

二、承德市自然资源管理困境及成因

（一）承德市自然资源管理困境

1.自然资源开发利用效率较低。承德市自然资源种类繁多，大致可分为土地资源、森林资源、水资源、矿产资源等。同时，相关的地方行政机构也很多，主要涉及国土、矿产、林草等政府部门。有关各种自然资源的信息不仅存在于政府有关部门，而且还可能存储在科研单位、社会团体和其他组织中。因此，承德市地方政府及各单位在自然资源资产信息存储和使用方式上也存在不一致，无法形成单一、规范的数据库。同时，由于政府部门统一协调各种资源利用的共享平台建立不完善，导致各种自然资源的低效利用，对自然资源管理产生一定的负面影响。此外，承德市在自然资源开发利用管理过程中重视自然资源开发而忽视生态维护和管理，导致部分自然资源可持续开发利用效率低下，自然资源优势转为经济效益优势较为困难。

2.自然资源监督管理机制不畅。目前自然资源管理体制是我国生态文明体系的重要组成部分，目前自然资源管理存在职能交叉、管理体制不完善等问题。首先，自然资源管理体系有效运行的一个基本前提条件是权责清晰、量化准确。自然资源资产负债表是自然资源管理中绩效任务有效分解的基础，目前自然资源资产负债表缺乏统一的量化标准和公认的量化尺度。而且对于自然资源资产和负债由谁负责、由谁承担责任、承担何种责任，实践中尚不明确，导致责任界定缺乏科学准确。其次是承德市地方党委与政府之间、上下级政府之间、体制内领导之间在自然资源管理重大决策过程中存在职责重叠交叉等现象，并且没有专家和公众参与重要自然资源管理决策过程，所以无法客观、公正和准确地进行责任界定，也缺乏区分决策者与参与者责任的制度结构和运作模式。最后，自然资源管理在资源开发利用、保护规划、标准制定、监督实施等方面缺乏有效的统筹协调机制，各部门过于强调自身利益，所以分散时间与精力；特别是在自然资源的专业跨学科领域没有明确的决策机制，造成部门多、政策多的现象，资源管理的整体效益难以充分发挥。

3.自然资源管理模式尚未转变。一是承德市政府面临的经济发展任务重，地方政府缺乏自然资源监管的动力和能力，公众难以获取参与影响自然资源开发利用企业的信息。政府自然资源管理部门受地方政府制约，对敏感的自然资源信息向公众披露较少，如本地区重点排污企业排污的数量、种类和水平等信息，公开的自然资源管理法律法规、新闻动态等，难以满足公众参与自然资源管理的信息需求。二是公众参与自然资源管理的理念尚未完全建立。我国自然资源管理相关工作起步较晚，发展水平所处的阶段和层次还不高，作为发展中国家，发展经济仍然是重中之重。承德市虽仍然在努力平衡发展经济和保护环境，但有时可能会引进一些污染较重的工业项目来发展经济。这种做法不可避免地对自然资源产生负面影响。从公众参与自然资源管理的理念来看，“无职不当政”反映了传统观念对公众参与意识的影响。近年来，随着自然资源保护意识宣传的加强，公众参与自然资源管理的积极性有所提高，但公众参与自然资源管理的观念与现实需求还有一定差距。

4.自然资源行政执法力度不足。如今基层自然资源监督管理工作在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用，但也面临案件移交不到位、调查取证困难、配合保障机制不完善等矛盾和问题。比如，在处理违法用地问题方面，基层自然资源部门常常无能为力。虽然可以利用土地动态巡查等手段来预防和减少违法用地行为，但由于违法行为点多面广，少数土地违法行为难以消除。其中，有些违法用地行为在一夜间就会形成，而主要原因是自然资源管理部门缺乏针对违法行为的强制性规定。目前，承德市行政执法体制改革已经实施，所有土地违法案件均由行政综合执法局负责查处。但自然资源管理部门仅有发通告制止的权限，无权进行行政处罚，不能及时将违法用地行为扼杀在萌芽狀态。此外，县级执法机构人员编制普遍不足，人员在编不在岗、混编混岗等现象较为严重，劳务派遣人员较多，车辆、装备、经费等基础保障严重不足，基层动态巡查主要依赖租车或私车公用，远远不能满足自然资源行政执法工作的需要。

（二）承德市自然资源管理困境的成因

1.生态文明建设意识不强。由于自然资产的变动相对缓慢，且具有长期型、滞后性特征，政府部门的自然环境与资源的整治工程与建设项目存在时间长、起效慢等问题。而且由于承德市部分自然资源具有跨区域现象，如水资源流动性较强，同一水域会流经许多不同的地区，这些区域所在的地方政府存在职责和界限无法明确界定的困扰，从而导致地方行政职能部门对承德市自然资源管理缺乏积极性和主动性。长期以来，地方政府凭借GDP的“英雄业绩观”，一味追求经济增长而忽视自然生态的破坏的现象普遍存在。此外，高投资、高消耗、高污染的传统生产方式没有得到根本改变。虽然承德市在自然资源开发利用的基础上经济发展取得了不错的成果，但是也削弱了自然资源的价值，造成了资源粗放利用和紧密约束协同并存、环境污染与生态退化相互作用、淡水危机、气候异常、物种灭绝等环境安全问题时常发生，已成为生态文明建设的重要障碍。

2.传统体制机制局限性大。承德市自然资源行政管理长期以来较为分散。从横向看，各类自然资源按照资源要素类型由不同部门进行管理。然而，自然资源之间可能具有天然的交叠性和可转换性，同一自然资源有时可能会处于不同部门的管理职责范围下，从而导致职能交叉、权责不明等问题的发生；从纵向看，中央政府一直以来对土地、矿产、水等重要自然资源实行统一管理，而其他自然资源的管理权大多被移交至地方政府。一方面，地方政府一味追求区域经济增长带来的短期成果，忽视长期可持续发展的重要性，加之部分地方政府管理部门的管理意识薄弱、管理理念落后、人才技术欠缺等原因对自然资源造成的极大浪费，对生态环境产生了不可逆的破坏性影响；另一方面，地方政府在自然资源管理工作过程中容易混淆所有权和管理权的身份，导致一系列寻租腐败行为，严重影响全民所有自然资源的价值和国家利益。此外，自然资源行政管理还存在社会实践的结合力度不够、综合协调管理能力不足等现实问题。

3.资源产权有效权属不明。自然资源管理体制的实质问题是自然资源资产的产权制度问题，这是首先需要面对的问题。然而，承德市自然资源资产权属制度仍然存在如下主要问题：一是产权归属不明确。在自然资源的使用中，产权赋予了行为主体应有的权利，并规定了相应的义务和责任。在产权的基础上，所有者可以获得相应权益，也要承担应承担的成本和代价。没有明晰的产权，就没有持续的创新，市场经济就难以接续存在和不断发展。二是产权收益流失严重。虽然一些自然资源的所得权益有相关的法律限定分配关系，但是多数情况下地方政府拥有资源的处置权和收益权。由于权属不清、监管缺失等问题，大量自然资源仍以低廉甚至免费的成本被使用，资源有偿使用制度尚未全面落实，全民所有或集体所有的自然资源收益得不到必要保障；三是产权交易偏离市场。产权交易受到一定的政策限制，如果产权脱离真正的自由市场，容易形成设租、寻租行为，产权对行为主体的激励作用也会显著下降，资源价值将无法得到有效发挥。

4.相关法律保障体系缺失。法律制度是有效开发、利用、保护和修复各类自然资源的基础和保障。不同自然资源之间存在一定联系。当前，承德市在统一的自然资源法律法规制定方面仍有不足，现有的各类资源法一般是根据资源属性和使用目的进行具体条文的制定，相互之间的关联性较弱，在一定程度上阻碍了承德市自然资源的全面开发利用以及生态环境的整体保护和修复。此外，现有的自然资源法律法规制度也存在一些问题。首先，立法过于强调公法对管理关系的规制，忽视了私法在产权领域和交易关系上的调节作用，降低了政府以外主体资源综合利用对象的积极性。其次，许多单项资源法缺少必要的详细实施办法，执法措施相对欠缺。再次，各类资源法更注重对自然资源开发利用行为的规制，在生态环境保护、可持续发展等方面体现较为薄弱，随着生态文明思想和管理理念的强化，立法体系所围绕的中心应作相应调整。

三、承德市自然资源管理优化策略

（一）创新管理思路，树立自然资源管理系统理念

一方面，将自然资源管理上升至国家顶层设计层面。自然资源管理过程应着重注意改革的系统性、整体性、重构性，而不是简单地将多个自然资源管理方式叠加在一起。承德市各级政府必须摒弃传统的单一分散资源管理方式，确立自然资源生态效益和经济效益相统一的可持续发展理念。另一方面，通过宣传教育，增强企业和公民对自然资源可持续发展的认识。通过鼓励企业编制自然资源资产负债表，建立企业自然资源负债信用等措施，规制企业无序开发利用自然资源行为。同时，联动当地媒体资源，通过公益宣传片、专家讲座、培训课堂等多种媒体活动，引导企业及公众树立自然资源可持续发展理念。

（二）创新管理制度，完善自然资源管理体制机制

一是为完善自然资源资产产权制度，保护产权人利益和自然资源交易市场运行，需要明确和细化承德市各级政府的代理权范围，要围绕自然资源的形态、性质和特点，开展基于特征、功能等方面的分类工作，明确自然资源资产分类，加快统一确权登记，确保自然资源权属清晰、权利义务明确、監管有效。同时，涉及国家战略的资源性资产必须依法履行自然资源部和其他自然资源性资产的必要职责。另外，可通过委托、经纪等方式追索相关所有权和权益。二是完善自然资源监督管理体制，明确自然资源为国家所有或集体所有的性质，确立监督管理的范围、标准和目标。承德市各级政府均要加强法制建设，不断提升执法监督力度。此外，要严格落实领导干部相关离任审计，进一步推进国有自然资源统一监管。

（三）创新管理方式，加强自然资源管理信息建设

首先，要将卫星遥感、卫星定位系统、地理信息系统等手段充分加以利用，以此来实现对自然资源进行更好的勘查与监测。确定空间特征、土地的空间位置和空间关系，实现土地空间全面信息化，便于对空间进行充分利用，并且能够更好地对空间使用的行为进行监管。除此之外，一是确定空间特征以助于优化自然资源开发，明确监测范围，提升监测效果；二是实现与新兴技术的全面对接，如大数据、人工智能、物联网、区块链等。通过运用这些技术，将数据运行与信息进行统一管理，以更好管理自然资源，也能做好数据保密工作。同时，推进数据共享和治理，实施管理一体化，确保土地信息安全。其次，不断完善信息化平台建设，主要包括综合监管平台、数据共享平台、审计平台和交易平台等。这些平台的开发可以帮助更好进行自然资源管理，使自然资源的监管和运营更加高效。最后，加强相关人才培养。只有不断提高相关从业人员专业技能，才能从根本上保障自然资源管理工作的高效开展。

（四）创新管理体系，健全自然资源管理法律法规

一是加强自然资源法治建设，综合考虑立法的合理性、执法的公正性、审批和监管的合理性等多方面因素，全面推进自然资源法治建设工作。主要目标是确保自然资源管理符合法治原则，发挥“硬约束”作用以转变依法行政的“软要求”，实现权力的规范运行。此外，还需完善自然资源法治建设考核评价体系，切实加强规范性文件和重大执法决定的法律审查、法制审查和监察，构建人民满意的基层法治服务和治理能力。特别是资源主管部门和城市人民政府必须重视这项工作。二是解决自然资源行政纠纷，确保工作有效高效。要坚持实质性解决矛盾纠纷，主要通过加强行政复议机制实现，充分发挥其作用，以解决矛盾纠纷为主渠道。同时也要推行行政挂失制度，支持检察机关追究自然资源公共利益的行政纠纷，并规范行政复议工作机制，建立有效的关键人员介入复议案件和介入具体案件的备案制度。此外，还应不断优化行政复议程序，以保证公开性和公正性，并主动接受来自社会各界的监督。

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Research on the Current Situation and Countermeasures of Natural Resource Management in Chengde

— Based on Statistical Data Analysis of Chengde from 2015 to 2021

Dai Wenjing1， Zhang Xiaochun2， Zhang Haiwang3， Dai Nannan4， Zhao Yajing5， Zhao Changxiang6

（1. Luanping County Real Estate Registration Center （Luanping County Natural Resources and Planning Bureau）， Luanping 068250， China;

2. Office of the Luanping County Committee of the Communist Party of China， Luanping 068250， China;

3. Luanping County Landscape and Greening Service Center， Luanping 068250， China）

Abstract： Natural resources are the foundation of human survival and development， and natural resource management is related to the long-term development of the economy and society. If the ecology is good， civilization will prosper. If the ecology is damaged， social civilization will be greatly affected. The construction of ecological civilization is a necessary path for the great rejuvenation of the Chinese nation. History and reality have proven that excessive development and destructive resource utilization are the main factors leading to the deterioration of the ecological environment. At present， Chinas environmental carrying capacity has exceeded its capacity， and the high energy consumption and extensive development model urgently need to be changed. Therefore， in order to achieve sustainable development， Chengde needs to strengthen resource and environmental protection， maintain the good operation of the ecosystem， effectively solve problems such as resource constraints approaching and ecological environment deterioration， and actively play the fundamental role of ecological security barriers.

Key words： Chengde; natural resource management; statistical survey; current situation analysis

[責任编辑   兴   华]