海洋公共管理知识体系及其国民学校教育的实施策略

马仁锋 孙静怡 朱闽儿 姜露露 王江

摘 要：海洋公共管理对权衡海洋资源可持续利用、海洋经济发展以及海洋环境保护等具有重要意义。本文梳理了海洋公共管理体系的实践演进历史，在解析概念与构成、概述研究动向及热点、构建学科树的基础上，明确中小学教育阶段习得海洋公共管理知识的要求，提出海洋公共管理教育应涉及国内与国际尺度、理解海洋公共管理知识对于国民日常生活的重要性，进而形成适应不同阶段的分层海洋公共管理知识与教育实践体系，以真实案件进行教学设计解析海洋公共管理知识传授的阶段性差异，以期为引导中小学实施海洋公共管理知识教育，为海洋“善治”大环境做出学校海洋教育贡献。

关键词：海洋权益；海洋教育；海洋公共管理；案例教学设计

中图分类号：G633.55       文献标识码：A       文章编号：1005-5207（2024）02-0003-07

中国是海陆兼备的发展中國家，海洋问题事关国家根本利益，科学、有序的海洋公共管理事关国家海洋强国战略的推进。党的二十大报告明确提出海洋强国的宏伟目标，即“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”［1］，在海洋意识觉醒的背景下，在迈向海洋强国的过程中，理应与之匹配的中国海洋公共管理行政机构和对外统一的规则体系并不足够完善。现有研究大多停留在学术层面对海洋公共管理组织体系进行阐述［2-4］，或立足于管理学视角对海洋活动进行规范化调控［5-6］，较少为海洋公共管理人才的现实培养模式提供支持，与海洋教育之间的知识获取途径存在隔阂。长期以来，学校教育在海洋公共管理知识方面较为欠缺，社会教育尚未形成系统的海洋教育体系，海洋公共管理人才的培养远不能满足海洋事业发展的需要［7］。自2010年来，中国周边海洋主权争端愈演愈烈，开始制约周边各地区的和平稳定。为了从教育视角树立全社会“海洋共同体”理念，发动全社会共同维护海洋权益、保护海洋资源环境、加强海洋生态安全建设［8］，海洋公共管理的知识体系以及学校教育实现途径亟需阐明。

一、海洋公共管理的实践演进

广义上讲，海洋管理是统称，海洋管理体制的变革是在国际博弈、海上污染和海洋交通事故等公共性问题的催化下产生的。中国海洋管理体制从中华人民共和国成立时期到如今经历了六次历史变革，围绕综合管理与行业管理的相互关系，基本实现了由分散型海洋管理到综合协调型海洋管理体制的转变［9］，公共性逐渐增强。根据不同时期海洋管理体制的特点，表1将其分为四个阶段。2018年，《深化党和国家机构改革方案》出台，使改革开放以来强化海洋综合管理的改革思路被弱化，中央政府机构的改革解决了以往多头管理、陆海分割等弊端，但也存在改革理论脱离沿海地方实际的问题。沿海县市区按照中央政府的政策大方向对海洋管理机构进行精简整合，而辽宁、山东等地的政府机构在近两轮海洋管理体制改革中出现了编制的分配失衡、政府内部海洋管理专业人员缺失，进而导致底层单元的海洋公共事务管理陷入了上层机构改革遗存盲区。在“三定”规定范围内，其余部门与自然资源部如何统筹协调构成行之有效的合作机制，以共同维护国家海洋权益，是进一步完善海洋公共管理制度的关键性问题。

二、海洋公共管理的概念内核与学科树

1. 海洋公共管理的渊源与构成

海洋公共管理是指一种结合公共管理理论的，由政府、非政府组织、公众等多元主体，为保持海洋生态平衡、维护海洋权益、解决海洋资源与空间开发利用的各种矛盾和问题对海洋公共事务进行的计划、组织、协调控制活动［12］。海洋公共管理概念构成（图1）更加强调管理过程中的“公共性”，其中管理主体多元化，以政府机关为主体，更多非政府组织、公众共同参与；客体公共化，直接面向涉海活动的参与者并最终指向海洋，在参与者行为产生公共性负向外部效应时进行干预，对于资源保护与可持续利用、经济发展和海洋产业升级、海洋安全和防灾减灾以及海洋地缘战略和国际合作等多个方面具有重要意义。在陆海统筹大背景下，非政府组织与公众群体自身存在涉海行为，但又因其公共属性能够影响涉海行为的管制，导致海洋公共管理主体与客体出现重合。因此，构建科学的海洋公共管理体系有其必要性，合理有序的体系必然联合管理机构、监管监测以及政策法规三体系共同构建。

2. 海洋公共管理的学术研究与动向

现代海洋战略地位日益突出，对海洋公共管理的理论与方法研究提出了更高要求。以“marine public management”为主题词进行检索，发现全面涉及海洋公共管理的文献偏少，不足以支撑该领域研究动向分析。因此，为扩大文献搜索范围，以“海洋管理（marine management）”为主题词分别搜索中国知网（CNKI）、Web of Science（WOS）数据库刊发的海洋管理文献，利用CiteSpace软件聚类海洋管理研究关键词得到图2与图3。

对CNKI数据库收录的文章进行分析（图2），可将海洋管理研究涉及热点划分为对谁进行管理、怎样进行管理以及由谁进行管理三个维度。①以海洋管理面向的生命形态可将管理对象划分为物和人。物主要涉及海洋自然属性，探讨的是海洋本身基底性质话题，如由生物群落与环境等海洋自然要素为对象的海洋生态系统管理［13-14］，探讨了物质范畴上的海洋自我调控机制；也有较多研究以海洋上人和人的活动为话题，展开了海洋主权等政治权益和海洋产业等经济权益的管理讨论［15-16］。②怎样进行管理的话题主要涉及海洋管理的政策及举措，如厘清顶层海洋空间规划、区域协调和可持续发展机制、应急管理等现代陆海统筹视角下海洋管理要求及举措［17-18］。③由谁进行管理是以海洋管理主体为话题，包括从总体上阐明海洋管理机制及管理机构的历史演进特点［4，19］，也有以高等教育阶段的海洋管理人才WOS数据库论文分析结果（图3）显示，国外海洋管理的相关研究热点已经围绕海洋生态形成了较强的内在逻辑。研究大多以生物多样性为起点，探讨包括大西洋鳕鱼、浮游植物、珊瑚礁等海洋生物群落属性及其栖息地存在的生境问题［20-21］，针对有关问题在政策层面进行休禁渔、海洋保护区等生态管理政策的探讨，以维护海洋生态系统的平衡，在此基础上进一步讨论海洋治理及其产业问题［22］。

综上，国内外海洋管理的研究话题有所区别。国内目前有关海洋管理的研究热点涉及范围较广，围绕海洋管理的核心问题，即对谁进行管理、怎样进行管理以及由谁进行管理对海洋管理模式创新进行探索；西方学界相关研究具有更强的针对性和逻辑性，将海洋生态作为海洋管理的出发点和落脚点，在探讨其内在机制的基础上进行海洋可持续的政策研究。

3. 海洋公共管理知识体系的学科树

在上述研究热点导向下构建海洋公共管理的学科树，为连接基础教育与高等教育培养海洋公共管理人才提供导向。海洋公共管理是公共管理学的组成部分，隶属于管理学学科门类，但由于海洋的特殊性，海洋公共管理知识构建在遵循传统公共管理学的学科逻辑基础上，更加突出海洋特色，与海洋科学、大气科学等自然学科关系更加紧密。综合海洋公共管理教育涉及学科，结合教育部《学位授予和人才培养学科目录》，梳理海洋公共管理的学科渊源，提出由法学、经济学、理学、工学和农学五个学科门类的八个一级核心学科组成的海洋公共管理知识学科树，涉及海洋资源、海洋环境、海洋科技以及海洋经济四个领域（图4），涉及学科范围广、综合性强。以典型学科为例探究其与海洋公共管理的内在逻辑关系：理学学科分支下的海洋科学研究海洋自然现象、基本性质和规律等知识内容，为构建以知识为基础的海洋公共管理整体思维做好铺垫；法学下设的环境与资源保护法学为海洋环境与海洋资源的管理提供法律依据，是实现海洋可持续发展的重要保障。

三、中小学教育中的海洋公共管理教育

1. 不同学段相关科目学习海洋公共管理知识的要求

结合现阶段教育实况，构建中国中小学教育的海洋公共管理知识学习基本要求（表2）。义务教育阶段，依据中国教育部2022年颁布的《义务教育课程方案和课程标准（2022年版）》，综合道德与法治、科学、地理及历史等多门科目［23］，初步形成了适应海洋强国战略的海洋公共管理教育知识体系；高中阶段参照中国教育部颁布的《普通高中课程方案及课程标准（2017年版2020年修订）》，统筹地理、思想政治及历史科目，并与人教版、湘教版、沪教版、鲁教版相关必修、选择性必修以及选修教材结合，指出高中阶段的海洋公共管理教育内容源自地理学的自然地理、人文地理以及地理信息科学，政治學的海洋权益和外交政策，历史学的中国史和世界史等方面。现阶段而言，中国国家海洋权益由相关行政部门按非连续或一致性边界管辖，尚未形成连续权责面直至海疆，基础教育阶段各科目涉及的海洋公共管理知识理应考虑如何与国家权力空间的覆盖范围相对应。

中小学阶段是学生发展的关键阶段，而小学阶段以认识海洋的自然属性特征为主；初中阶段以海洋的自然属性为主体内容，加入部分社会人文内容，开始引导学生了解人与海洋的协调共生；高中阶段进一步深化海洋认识，树立人海协调以及可持续发展的海洋观念，继而拓展3S技术应用于海洋方面的认知。纵观基础教育阶段可发现，海洋权益以及海洋环境教育贯彻始终，一方面，小学阶段潜移默化带领学生理解海洋主权等海洋政治权益的自然科学基础概念，而中学阶段在树立海洋领土意识的基础上逐步增加有关海洋经济权益的知识内容；另一方面，小学阶段涉及海洋环境保护的基础认知，初步构建学生的海洋意识，中学阶段的海洋环境从人类活动的角度出发，深入探讨海洋环境发生变化的内在机制。中小学教育阶段的海洋公共管理教育的内在逻辑是从海洋的自然属性出发，延伸拓展到海洋的人文社会属性层面，要求逐步提高和细化。

2. 不同学段习得海洋公共管理知识的可能途径

基础教育阶段的海洋公共管理知识主要来源于课堂，主要获取方式为课堂教学。小学阶段以游戏及活动等方式将海洋基础知识寓教于乐，激发学生对海洋的兴趣；初中阶段以教师讲授为主，将海洋知识融入地理、道法、历史以及科学等科目，促进科目融合，选择恰当主题开展海洋研学项目，在实践中深化相关概念认知；高中阶段紧扣课程标准，通过探究学习海水运动等原理知识，以问题为导向将课堂交给学生，重点训练学生的地理核心素养在海洋领域的应用。

分析基础教育对海洋公共管理相关要求以及知识获取方式可知，现阶段的教育内容及形式与大众实际生活需求存在隔阂，未建立系统、便捷的海洋信息获取通道。如海洋行政法规定海域使用证等一系列许可证件的申请对象为普通自然人或组织机构，相关人群需要向政府部门提出行政审批请求，如何提交许可证件申请以及与政府机构交流成为关键问题。因此，就基础教育不同阶段学生的心理特征，结合地理课程标准提出的各阶段基线要求，进而梳理分阶段的海洋公共管理知识获取途径（表3）。

3. 不同学段有关海洋公共管理事件的授课案例

由于各年龄阶段的学生认知水平和思维能力存在差异，且海洋公共管理的授课目标、要求也各有不同（表4）。针对不同特点和需求，海洋公共管理问题的教育采用不同的方法和教学材料。小学阶段，注重通过易于理解和互动的案例引发学生关心和保护海洋的意识，对海洋权益有所认识；初中阶段，学生开始接触较为复杂的海权与领土争端等海洋公共管理问题，涉及相对复杂的国际协定和相关法律、规章制度；高中阶段，学生的认知水平能够理解更多原理性知识，建立批判性思维和理性分析问题的思维方式。以瑞士籍邮轮在尼日利亚专属经济区为另一艘船加油从而引发的船舶登临和扣留为案例，该案件属于典型的国际海洋权益事件，以此案例进行分学段教学设计，其内核同时涉及国际海洋法纠纷、涉海刑事法纠纷、涉海行政法纠纷以及涉海商事法纠纷，与国际海洋公共管理密切相关。以此为授课内容组织教学案例，总结并阐述基础教育学段的海洋公共管理知识传授达成目标的阶段性差异，梳理相关的课标要求，进而指出不足之处。

案件经过［24］：2018年1月，瑞士籍油轮“San Patre Pio”在尼日利亚专属经济区内为其他船舶加油而被扣留并启动刑事程序，涉嫌罪名“未经合法授权或适当许可合谋分派和处理石油产品及船上石油产品”，两国就该罪名是否成立意见相左。在外交层面沟通未果后，瑞士在国际海洋法庭对尼日利亚提起临时措施申请，要求立即释放船只，法庭严格遵循《联合国海洋法公约》《法庭规约》《法庭规则》《法庭案件准备和提交指南》及诸多相关先例等处理瑞士的临时措施申请，但尼日利亚对裁定结果未予执行，直至两国达成《谅解备忘录》后“S轮”才得以离开尼日利亚海域，事件共历时1 418日（图5）。

四、结语

作为国民素养的核心部分，海洋公共管理与国民日常生活高度融合，涉及水产品运输、海洋贸易出口以及邮轮旅游等方面。而现有海洋公共管理大多围绕国际、国内府际间的大事件管理，如国家引领加强领土维权、央地政府统筹协调海洋资源开发策略、政府为主强化海洋执法监管等“法理”类权威和指令性措施，鲜有基于国民视角的日常生活、社会福利等海洋公共管理知识普及。在海洋公共管理由“法理”走向“善治”的过程中，应确保国民实际生活需求的满足。教育是培育海洋公共管理人才的必由之路，也是实现“善治”的重要基石，在现有基础教育体系中融入海洋公共管理相关理念，向青少年普及日常生活中所需要的海洋公共管理知识，宣讲海洋权益等海洋公共管理内核，对创造海洋“善治”大环境进而实现海洋强国具有重要意义。

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