我国海洋法立法现状研究

摘 要 我国海洋法的立法过程可大致分为三个阶段，从内容上看，有对海洋权益、资源、环境的保护和航运的管理。而我国海洋法体系在与时代接轨、内容和体系结构等方面均存在缺陷，论文对这些缺陷进行了分析。

关键词 海洋权益 航运管理 海洋法体系

作者简介：南海燕，河南工业大学法学院副教授，法学博士，研究方向：海商法。

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.150

相对于无穷的宇宙，浩瀚的地球只不过是沧海一粟，而茫茫的海洋却占据了整个地球表面的71%。 在当代世界，海洋在大多数国家都有重要地位，除为一国提供经济多元化及财富增长的机会外，对于国家安全及环境保护都有着重要意义。我国大陆海岸线长达1.8万公里，岛屿有6500多个。属于我国管辖的海域，按照《联合国国际海洋法公约》的规定，约有三百万平方公里。我国作为海洋大国，对于海洋的保护和管理，除了需要不断发展海洋高科技能力，科学完备的法律制度也是必不可少的。

一、我国海洋法立法阶段梳理

新中国建立以来， 我国对海洋立法的态度经历了从忽视到重视这样一个发展过程。目前，仅中央级别的海洋法律、法规和规章就有一百部之多，加上地方性法规、地方性政府（ 部门） 规章外，海洋立法数量庞大。我国海洋立法主要经历了三个发展阶段。

（一）立法起步阶段

自新中国成立之初到文革之前，这一阶段为我国海洋立法起步阶段。新中国成立伊始，百废待兴，法制建设一片空白，就海洋法立法来看，当时国家对海洋的重要性缺乏认识。在 1954 年宪法，1975 年宪法中对海洋权利的保护几乎只字未提。在当时，迫于政治及外交的需要，急需对一些领海、船舶等问题进行规定。1958 年，人大常委会通过了《中华人民共和国政府关于领海的声明》，首次对领海宽度进行了规定，另外，也谈到了台澎主权问题。 1953 年，政务院发布了中央法规《海港管理暂行条例》，对港区划定、港务区职责进行了规定，该法令于1988年失效。1964 年，国务院根据《中华人民共和国政府关于领海的声明》，为了界定琼州海峡的法律属性，颁布了《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》，认定琼州海峡为我国内海，由我国行使一切主权。这一阶段，我国海洋立法主要基于政治及外交的需要，涉及的问题多与此相关。

（二）立法停滞阶段

文革十年我国的法制环境和法制建设遭到严重摧残，海洋立法也几乎停滞不前。立法仅一部，是1971 年，交通部颁布的《海损事故调查和处理规则》。在加入国际公约方面，1973年加入 1966 年国际海事组织通过的《国际船舶载重线公约》，其他再无建树。

（三）改革开放以来

1978年以来，我国法制建设进入加速发展时期，海洋立法也是如此。海洋权益、海洋环境、海洋资源保护，海洋的开发利用，航运管理等方面的立法如雨后春笋般涌现。这一阶段为我国海洋立法快速发展时期，逐步构建起我国的海洋法律体系。

二、我国海洋法立法内容梳理

（一）海洋权益保护

在海洋综合权益保护方面，我国加入《联合国国际海洋法公约》可谓我国海洋法事业进程中的一件大事。1996 年 5月，我国政府批准加入《联合国国际海洋法公约》，《公约》对领海、毗连区等专属概念进行了界定，对海洋科学研究进行了规制，对海洋环境保护、海洋技术的开发转让等内容进行了专门规定，内容全面、被缔约国誉为誉为“海洋宪法”，加入公约也是我国海洋法规范化、国际化的重要表现。《公约》在我国的适用，宣布了我国和平利用海洋、全面管理海洋时代的到来。同时，我国根据1992年的《中华人民共和国领海及毗连区法》，确立了国家拥有领海、管理和使用领海及毗连区的基本法律制度及一些原则性规定，于1996年5月公布了《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》，公布了我国49个大陆领海的部分基线，28个西沙群岛的领海基线。1998 年 6 月，我国颁布了《专属经济区和大陆架法》，对专属经济区和大陆架的概念和范围进行了规定，并对专属经济区和大陆架自然资源的开发、利用、管理进行了规定，对涉外或境外经济组织在我国专属经济区和大陆架的权利进行了明确。我国维护海洋权益的重要法规还有《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》、《铺设海底电缆管道管理规定》等。

（二）海洋资源保护

海洋资源的保护主要体现为对海洋生物、矿产资源的立法保护和管理。主要立法工作有：

2001年修订的《中华人民共和国渔业法》，制定了捕捞许可证制度，对渔业资源进行保护，对海上作业范围也进行了划定、制定了渔业资源保护措施和海上渔业行政管理制度。

除此之外，1988年的《渔业资源增殖保护费征收保护办法》，1993年的《水生野生动物保护实施条例》，1998年的《渔业行政处罚规定》均对渔业水产资源进行了法律保护。在海洋矿产资源方面，1996年的《中华人民共和国矿产资源法》，保护海洋资源的法律制度还有1982年的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》。

（三）海洋环境保护

我国在1982年出台了《海洋環境保护法》，并于1999年修订实施至今，这部法律在保护和改善海洋环境、防止海洋环境污染等方面发挥了重要作用，是我国保护海洋环境的基本法律，标志着我国海洋环境保护工作已经步入法制轨道。为了实施好《海洋环境保护法》，国务院又陆续发布了一系列单行条例，具体包括：

1983年相继出台了两个环境管理条例，分别是《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》和《防止船舶污染海域管理条例》；分别规制石油开采对海洋的污染，和船舶及其属具本身污染防治及船舶作业造成的海洋污染，维护海域生态环境。

1985年公布了《海洋倾废管理条例》，防止向海洋倾倒废弃物，防止对海洋环境的污染损害，保持生态平衡，条例对禁止倾倒的物质及许可倾倒的物质进行了规定，对倾倒许可证、境外倾倒等具体问题、对监管机构、违法责任均进行了细致规定。

1990年国务院出台了《防止海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》并于2007年进行了修订，对违反环保标准行为的处罚，按照《海洋环境保护法》的相关规定进行，而不再按照过去的处罚方法。

1995年国家海洋局发布了《海洋自然保护区管理办法》，加强海洋自然保护区的建设和管理。

（四）海上航运管理

自上世纪80年代，我国逐步加强对海上航运管理的立法工作。1992年，我国在借鉴三大国际航运公约的基础上颁布了《海商法》。1999年我国同样在借鉴扣船公约等国际公约的基础上颁布了《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》，使我国海事诉讼程序等法律制度处于世界领先水平。

除此之外，同阶段的立法还有：1990年由交通部颁布的《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》；1992年国务院出台的《中华人民共和国海上航行警告和航行通告管理规定》；1993年国务院出台的《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》。1995年，国务院又颁布了三项航运管理法规，分别是：《国防交通条例》、《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》和《中华人民共和国航标条例》。

三、我国现行海洋法体系存在的问题

（一）现行海洋法体系跟不上现代海洋发展的需要

海洋对于大多数国家来讲，除了国家安全的战略意义，其经济意义也愈显重要。虽然我国有数量众多，内容丰富的海洋立法，但是涉及发展海洋经济的立法却寥寥无几。如上文所述，我国现行海洋法体系内容更多涉及海洋权益、海洋资源和海洋环境方面的保护，大多是出于政治和外交需要的考虑，涉及海洋经济开发方面的法律法规较少，如对渔业保护的立法。

对于传统国家来讲，陆上资源如石油、煤炭、天然气已被开发殆尽，甚至枯竭。随着人类科学技术水平的提高和对海洋科技力量的增强，许多国家和地区都把目光投向面积广袤，资源丰富的海洋世界。可持续的开发海洋资源，发展海洋经济，成为时代主旋律和世界经济发展的新动向。世界海洋经济强国如加拿大、美国、日本等，在本国的海洋法体系中除了突出海洋法的战略性之外，在海洋资源的合理规范应用、海洋科技的规范管理方面都有全面的规定，开发利用海洋更好为本国经济服务。

（二）海洋法体系内容不全面

对比海洋强国，我国海洋法还有很多领域处于立法空白状态，大多属于海洋经济的规范性开发利用方面。比如海洋农牧化建设、海洋区域经济建设、海洋科学研究等。纵观世界上海洋经济强国的海洋法律法规，一般分为五类，包括海洋资源开发利用、海岸带使用管理、海域使用管理、海岛、大陆架开发利用和海洋综合开发利用的法律。这其中有些内容，我国也有涉及，比如《专属经济区与大陆架法》，但这部法律是主权性质的，规定是原则性的，而对于如何行使相关部门的权力没有明确，无法操作。而对于专属经济区与大陆架的开发利用的管理规定，也鲜有涉及。目前，在全球发展海洋经济的新态势下，缺失开发利用海洋的法律规定，会严重阻碍我国海洋经济的全面发展。比如，在《海洋环境保护法》中，侧重传统工业污染防治，而在许多新经济形势下出现的新型污染方式均为涉及，如河流入海污染防治、面源污染、养殖污染等。 在海洋生态和生物多样性保护等方面的規定也仅仅是纲领口号性的，没有责任管理机构和违法责任的规定，可操作性差，特别是海洋生态损害和补偿立法目前还是空白。

（三）法律体系结构缺乏完整性和系统性

海洋法体系是由国家现行的各类海洋法律规范所构成的有机统一整体。一个体系完备法律部门，应该是首先由宪法性法律予以权利界定，然后是基本法、全国或地方性的专门法、其他单行法规等。只有层次分明、效力高低有序、基本原则贯穿始终的法律体系才具有科学性，便于理解，实践中也易于操作。而在我国现存的海洋法体系中，首先缺乏《宪法》依据。我国宪法及后来的修订中，对海洋权利及权益几乎未提，因此，我国海洋法在宪法层面是不存在的。而在基本法层次，我国缺乏《海洋法》这样的基本法律。从整个海洋法体系来看，缺乏贯穿整个海洋法始终的基本原则，使海洋法体系凌乱，各海洋法律、法规之间缺乏系统性和协调性。

注释：

联合国新闻部著.高之国译.《联合国海洋法公约》评介.北京：海洋出版社.1986.

蒋平.完善我国海洋法体系的探讨.海洋信息.2006（1）.14.

许维安.我国海洋法体系的缺陷与对策.海洋开发与管理.2008（1）.131.