我国拓展极地海洋权益的对策建议

薛桂芳

【摘要】中国的北极权益存在于科学研究、生态环境保护、资源的合理开发利用以及地区的和平与稳定之中，其中的核心关切是北极气候与环境变化对中国的影响。作为南极条约协商国，中国具有南极事务的参与权，以及科考、考察其他国家科考站和信息交流、开发使用南极特定资源等权利。中国应在北极外大陆架划界和南极海域主权纷争问题上，采取以下对策来拓展极地海洋权益：以极地作为中国国际合作的新疆域，依照自身极地方略参与全球治理，维护人类共同继承财产原则，坚持国际海底区域制度等国际法制度在两极地区的实践。中国要以北极理事会为合作平台，扩大与域内外国家的国际合作；积极抓住南极合作的关键领域，加强对南极科考与研究的能力建设，加快推进南极立法或发布立场文件。

【关键词】海洋权益 极地 国际海底区域 外大陆架划界

【中图分类号】D99 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.11.006

近年来，国际社会围绕网络、外空、极地和深海等战略“新疆域”的合作与竞争日益深入，“新疆域”成为各国争夺战略资源、拓展发展空间、谋求竞争优势的重要阵地，也是国际关系博弈的新舞台。①随着中国海外利益的不断拓展，以及国际地位向新兴世界大国的转变，中国外交战略日渐呈现出全球性的视野和布局，逐渐重视海洋、网络、太空、极地等“新疆域”的利益保护，两极地区在整体对外战略中的地位也逐渐得到提升，成为亟待开拓的战略新空间。2015年新《国家安全法》第三十二条特别强调：“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。”②相信相关领域的具体规划与战略不日也将呼之欲出。

2017年5月22日至6月2日，第40届南极条约协商国会议和第20届南极环境保护委员会会议在北京召开，会议的主要议题包括南极条约体系的运行、南极视察、南极旅游、气候变化影响、南极特别保护区和管理区等。各国对中国首次举办此类会议十分重视，《南极条约》全部29个缔约国悉数到场。中国政府也高度重视，张高丽副总理出席会议并发表主旨演讲，外交部副部长张业遂出席会议并在特别会议上发表了题为《共担南极治理责任，再谱保护利用新篇》的主旨演讲，就南极的保护与利用相关问题阐述中方立场。

由于以《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为核心的国际海洋法制度并不完善，南北两极地区的法律秩序仍在形成与发展的过渡期，对于法律权益的界定、维护和拓展等许多问题有待明晰，相關国家的权益归属处于待定状态。因此，在建设海洋强国的时代背景下，极地应是我国未来海洋权益的维护和拓展的重要空间。本文旨在厘清我国参与极地事务的相关权益与法理依据，分析与我国维护极地权益相关的法律问题，进而提出拓展我国极地权益的对策。

拓展北极海洋权益的法律问题

中国的北极权益界定与法理依据。北极地区包括北冰洋及附属岛屿、北美大陆和欧亚大陆的北部边缘地带。与无人居住的南极大陆不同，北极地区的陆地和岛屿及其近岸海域，分别属于俄罗斯、加拿大、美国、丹麦、挪威、冰岛、芬兰和瑞典八个环北极圈的国家。

北极在过去20多年中气候变暖的速度是世界上其他地区的两倍，出现了北极冰川和海冰大面积融化、永冻层解冻、雪季缩短的现象。据预测，北极夏季海冰至少有一半会在本世纪末融化，至2100年该地区的气温将上升4℃～7℃。③正是在气候变化的背景下，能源开发和航道利用等问题被提上议事日程，国际社会围绕北极海洋主权、海域边界、资源开采、航道控制等权益的博弈日趋白热化。

在《公约》的制度框架下，北极地区的法律地位是：北冰洋沿岸国家可以根据《公约》，主张其内水、领海、专属经济区和大陆架。除上述区域外，北冰洋的主体部分应属于公海和“国际海底区域”；而依据《公约》对这两部分法律地位的规定，公海的部分实行“公海自由原则”，“国际海底区域”及其矿产资源则属于“人类共同继承财产”，由国际海底管理局负责管理和开发。北极地区属于公海和“国际海底区域”的部分不能成为北极国家或非北极国家占有的对象。而对于地理位置上属于非北极沿岸国家的中国而言，潜在的北极权益拓展空间也应在北极的公海和“国际海底区域”这两个属于“人类公域”的范围。

中国政府目前尚未发布任何北极立场文件或北极政策白皮书，但从近期一系列高级别官员的言论可以看出，④中国的北极政策已逐渐成型，即以尊重、合作、可持续三大政策理念参与北极事务。中国的北极权益存在于科学研究、生态环境保护、资源的合理开发利用、地区和平稳定之中，其中最核心的关切是北极气候与环境变化对中国的影响。实际上，北极的很多问题与纷争都源起于气候变化：气候变化引起的海冰融化使航道利用与管辖问题凸显出来；海冰融化和减少使北极地区自然资源更容易获得，由此引发了对大陆架和海域的争夺；气候变化也使北极生态、生物品种损失，进而引发了生态保护和渔业资源养护问题。北极气候变化是一个影响全球的议题，不只局限于北极域内国家，也同中国紧密相关。

中国北极权益的法理依据主要包括：作为《公约》缔约国，中国有权依据《公约》第十三部分，进入北极公海地区进行科研等活动，并享有对北极公海地区和“国际海底区域”的航行权等相关权利。作为《斯瓦尔巴德条约》缔约国，中国有权在尊重挪威主权和法律的前提下，进出斯瓦尔巴德岛及附近海域从事科研及条约允许的其他活动。

近年来，“人类共同关注事项”已成为专门调整以往属于国家主权范围内但国际社会对其具有共同利益的活动或资源的国际法概念；虽然尚未成为习惯国际法，但已被国际社会绝大多数成员国所接受，并应用于气候变化和生物多样性两大领域。北极气候变化也应属于“人类共同关注事项”，这一概念可以成为我国参与北极事务的国际法依据和基础。在气候变化的议题下，我国参与北极事务既不触及北极域内国家的核心权益，又可以深化与北极国家的联合与合作。⑤

拓展我国北极海洋权益的相关法律问题：北极外大陆架划界。根据《公约》的规定，沿海国对200海里以内大陆架上的资源具有专属权，对200海里以外的大陆架之上的资源具有优先权，而不属于大陆架范围的国际海底区域的资源则归全人类共同所有，因此，北极海域的大陆架面积大小，与北极国际海底区域的面积大小是此消彼长的关系，北极海域的大陆架划界问题将直接决定北极海底区域丰富的资源矿藏的权属。在北冰洋的公海和国际海底区域，中国才有拓展自身权益的空间，因此，北极外大陆架划界问题直接涉及中国的权益拓展。

目前，已提交给联合国大陆架界限委员会（以下简称“委员会”）审议的200海里外大陆架划界申请案主要包括：

（1）2001年俄罗斯外大陆架划界案。俄罗斯率先于2001年向委员会提交了涵盖120万平方公里面积的北极海域外大陆架划界申请，认为罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫隆起从地质角度看是东西伯利亚大陆板块的延伸。这也是大陆架界限委员会受理的第一起外大陆架划界申请案。大陆架界限委员会指出，俄罗斯提交的资料不足以证明罗蒙诺索夫海岭属俄罗斯陆地的自然延伸。俄罗斯为证明北冰洋的罗蒙诺索夫海岭是其大陆架的组成部分，多次派出科学考察队对北冰洋洋底进行科学考察。

（2）2006年的挪威外大陆架划界案。挪威于2006年12月向委员会提交了大陆架外侧界线划定的相关文件，并于2009年成功获批。

（3）2009年冰岛“部分”大陆架外侧界线划定请求。冰岛于2009年4月29日提交了“部分”大陆架外侧界线划定请求，其中划界主张中有一小块区域位于北极圈内。不过，由于冰岛是一个位于大西洋中脊上的国家，因此在申请划定外大陆架界限时，会受到《公约》第76条下有关“深洋洋脊”规则的限制。

（4）2013年加拿大大西洋沿岸大陆架外部界限申请案。加拿大2013年向委员会提交了关于确定加拿大大西洋沿岸大陆架外部界限的报告，同时还附带提交了关于加拿大北冰洋沿岸大陆架外部界限的调查报告。加拿大提供的报告称，罗蒙诺索夫海底山脉从加拿大努纳武特地区的埃斯米尔斯岛绵延北上，延伸至北极点。加拿大报告中要求的北极区域大陆架与俄罗斯等国的要求存在冲突。

（5）2014年丹麦（格陵兰）划界案。丹麦主张格陵兰岛下的大陆架和海脊的自然延伸部分一直到达北冰洋的中心，并于2011年8月公布了《2011～2020丹麦王国北极战略》，正式对北极海海床宣示主权。

截至2016年，委员会审议通过的划界案仅有2006年挪威划界案一例。这就意味着，除挪威于2009年成功取得的面积约23.5万平方公里外大陆架区域外，目前在北极沿岸国家专属经济区以外的区域是公海，200海里以外的大陆架是国际海底区域。

拓展南极海洋权益的法律问题

中国的南极权益界定与法理依据。南极地区，即南纬60°以南的大洋、冰架、岛屿和大陆，其面积约5200万平方公里。南极洲，即南纬60°以南的岛屿和大陆的总称，总面积约1400万平方公里，相当于地球陆地面积的1/10。南极大陆，即构成南极洲的主体大陆，面积约1200万平方公里。自1840年发现以来，南极大陆经历了直接声索主权，到1959年《南极条约》确立了南极地区非军事化、自由科学考察与国际合作，暂时冻结各国对南极的领土主权要求，即搁置主权争议的法律地位。

自《南极条约》生效后，各种利益争端表面上逐渐冷却，人类的南极活动进入了以环境保护和科学考察为主体的时代。几十年来，各国处理国际南极事务的基本精神是和平、合作。南极条约成员国定期举行会议，为解决南极问题建言献策，制定了一系列的条约、公约、议定书和近200项决议。《南极条约》本身、与南极环境和资源开发相关的多国公约、南极条约本身的决策执行组织和与南极事务相关的非政府组织共同构成了《南极条約》体系。50多年来的实践表明，《南极条约》体系在促进科学考察活动合作与发展、加强生态与环境保护等方面都取得了明显的成就。

1983年6月，中国正式加入南极条约，成为缔约国。由于此时中国尚未开展独立的南极科学考察活动，也没有建立南极科考站，所以根据《南极条约》的规定，尚不具备成为协商国的资格，在国际南极事务中只享有发言权，没有表决权和决策权。随着1984年首次南极科学考察活动的胜利举行和1985年首个南极科考站的建成，中国具备了成为南极条约协商国的资格。1985年10月，第13届南极条约协商会议特别会议同意接纳中国为南极条约协商成员国。1986年6月，中国正式成为南极研究科学委员会成员国。1990年8月，中国成为国家南极局局长理事会成员国。1994年8月，中国批准《关于环境保护的南极条约议定书》。

按照《南极条约》的规定，作为条约协商国，中国的南极权益具体体现在以下几方面：第一，中国具有南极事务的参与权；第二，中国具有南极科考和考察其他国家科考站及信息交流的权利；第三，中国具有开发使用南极特定资源的权利，包括南极海域的捕鱼权、获取南极淡水资源的权利、参与南极的生物勘探等；第四，拥有在南极对本国公民的执法权和保护权；第五，拥有和平使用南极海域及空域的权利。⑥与此同时，作为《公约》的缔约国，中国在南极海域拥有《公约》赋予的海洋生态保护、生物多样性养护、深海资源勘探开发、自由科考与合作、环境保护等合法权益。

拓展我国南极海洋权益的相关法律问题：南极海域主权纷争。国际法意义上的南极指南纬60°以南的地区，这片区域的国际法属性至今尚不明确。南极大陆领土主权的争端因“南极条约体系”的有效运行而暂时得以搁置，但《南极条约》并没有界定附属于南极大陆的诸如大陆架、南极周围海域等方面的权利。1982年《公约》作为调整国际海洋事务的基本法，也可对南极地区相关海域的法律问题进行调整。

20世纪70年代中期以后，世界范围内的人口膨胀与能源危机、资源短缺的问题开始凸显，蕴藏丰富能源和矿产资源的南极地区重新成为多国争夺的焦点；同时，随着气候变暖、南极冰层融化，开发和利用南极大陆及南极海域自然资源的问题已经具有技术层面的可行性。因此，英国、澳大利亚、新西兰、阿根廷、智利、挪威七个主权要求国在巨大经济利益的驱动下，利用《南极条约》对南极海域法律地位的模糊规定以及《公约》赋予沿海国更宽泛海洋主权权利的契机，以国内立法、政府声明等形式，对依据其“南极领土”而延伸的南极海域提出主权要求。⑦

目前已经提出“领海”声明的有澳大利亚、新西兰、法国、英国、阿根廷以及智利等国，挪威保留做出声明的权利；提出“毗连区”声明的国家包括澳大利亚、新西兰、法国、阿根廷以及智利；向大陆架划界委员会正式提交200海里外大陆架划界申请的国家包括澳大利亚、阿根廷、英国与挪威，而新西兰、智利、法国则声明保留对南极领土外大陆架划界主张的权利。⑧在七个主权要求国中，澳大利亚、法国、阿根廷以及智利等四国已经声明了其“南极领土”的200海里专属经济区。

南极海域受南极条约体系和以《公约》为基础的国际海洋法体系的规范调整，在两者的影响下，南极海域的法律适用中存在着日益复杂的冲突，具体表现为：南极海域的法律地位、南极周边国家对专属经济区和大陆架的要求、国际海底区域制度在南极海域适用等问题。这些都体现了南极条约体系的法律、法规内容与以《公约》为代表的国际法重叠适用于南极海域时产生的权利义务的碰撞和冲突。在气候变化、科技进步、资源竞争等诸多因素的共同作用下，冲突很可能进一步加剧。

《公约》中以沿海国为基础建立了领海、基线、大陆架、专属经济区等法律制度，也建立了海底区域制度，将国家管辖范围以外的深海海底及其底土和资源视作人类共同继承遗产，交由国际海底管理局管辖。但《公约》中“沿海国”、“区域”等关键概念的内涵、外延并不明晰，这些核心概念的不确定性引致南极海域地位不明确。因而，不经过一定的调整和完善，《公约》中的国际海底区域制度无法直接适用于南极地区的相关海域。⑨

拓展极地海洋權益的对策建议

维护“人类共同继承财产原则”在两极地区“国际海底区域”的实践。国际海底区域在北极地区面临着范围缩小的问题。如果北冰洋沿岸国家主张其外大陆架成功，那么本应该属于国际海底区域的海底部分则成为沿海国大陆架的一部分。外大陆架的扩张极大地影响到国际海底区域的总面积。

我国应对北冰洋沿岸国家所提出的“外大陆架”的权利主张保持高度关注。一方面要站稳立场，积极发声，维护“人类共同继承财产原则”；另一方面要未雨绸缪，完善我国深海法律体系，维护我国在北冰洋的深海利益。中国作为《公约》缔约国，一贯坚持维护深海海底区域“人类共同继承财产原则”，支持国际海底管理局履行管理深海海底区域资源的职能，积极开展国际海底资源勘探开发活动，既享有“人类共同继承财产”的相应份额，也积极履行义务保护国际海底区域的海洋环境和海洋生态系统。

目前，国际海底管理局根据《公约》第154条，开始启动对国际海底区域法律制度的实际实施情况进行全面和系统的审查。作为国际海底实践大国，我国也应当及时跟进审查工作，包括对“人类共同继承财产原则”进行反思。同时，在完善我国深海法律体系时，应当对北冰洋外大陆架划界情况予以充分考虑和前瞻性的预判，坚决支持“人类共同继承财产原则”，由全人类公平分享和利用。在南极海域海底制度上，支持并维护《关于环境保护的南极条约议定书》确立的南极海底矿物资源冻结原则，或在未来将其作为国际海底区域，遵循“人类共同继承财产原则”。

以北极理事会为合作平台，扩大与域内外国家的北极合作。作为北极地区最重要的多边合作论坛，北极理事会为域内外国家和组织参与北极治理，就共同关切议题采取行动搭建了一个国际合作协商平台。近年来，理事会地位不断上升，在北极地区国际合作和地区治理中作用也不断提高。中国已于2013年获得“永久观察员国”的身份，这也为加大参与北极事务的力度打下了基础。

作为永久观察员国，中国在北极理事会中有决策权和表决权，但可以直接参与理事会部分政策的制定过程，这样既不会失去北极多边合作的机会，又不会对八国主导北极事务的既成事实构成直接挑战，从而有利于参与北极的多边合作。

我国在借重正式观察员身份积极参与北极理事会的活动和工作之时，依然需要重视双边外交等渠道参与北极事务。在当前北极地缘政治环境下，占据北极事务主导地位的北冰洋国家，便是中国开展北极外交、参与北极事务所必须倚重的国家。

我国应秉持尊重北极国家在北极享有的主权、主权权利和管辖权，尊重北极地区居民的传统和文化，尊重域外国家在北极地区合法开展活动的权利和自由，尊重国际社会在北极的整体利益的政策理念，⑩积极开展北极国际合作，实现互利共赢，共同为实现北极地区可持续发展做出贡献。

加强南极海域科考与研究，加快推进南极立法或发布立场文件。自《南极条约》第二条规定“在国际地球物理年内所实行的南极科学调查自由和为此目的而进行的合作，应按照本条约的规定予以继续”以来，科学考察和研究就是《南极条约》赋予的最合法的活动，也是各缔约国在南极地区从事的主要活动和实质性存在的主要表现形式。“科学考察和研究为南极条约协商会议制定南极政策和法律规范提供重要的科学咨询和智力支持”，?因此南极科学成果越多的国家对其事务的影响力越大，科学是南极政治舞台话语权的依据。

中国在南极海域拥有重要的战略、科考和经济利益，因此在南极海域法律地位问题上，应坚决反对主权要求国对南极大陆附属海域任何形式的主权要求，积极推动条约协商国对其海洋事务的集体决策权与管辖权，努力维护和拓展中国在南极海域的合法权益。

此外，我国南极海域科学考察与研究应从自然科学和社会科学两个层面进一步加强：第一，加强对南大洋科学考察与研究，对南极海域研究和考察的重点逐步从内陆转向海洋，积极推动参与南极研究科学委员会?平台上的联合科学考察。虽然我国已成功开展了33次南极科考，完成了南极周边重点海域和南极大陆考察站周边地区的环境综合考察与评估，获得了大量第一手调查资料和样品，但我国参与南极研究科学委员会国际合作平台的科考项目不多，参与程度不够?，应进一步推动参与联合科考研究，增强我国科考的国际性、影响力和辐射力。

第二，扩大和提升南极海域社会科学研究的力度。我国南极社会科学研究与国际相比依然非常薄弱，多数研究着眼于为我国参与南极活动、解决南极问题和争取合法权益等方面提供法律、政治的依据，或从中国视角出发，讨论国外经验的启示、借鉴或中国的应对之策，涉及南极海域的研究相对较少。国家海洋局极地考察办公室和中国极地研究中心作为专门负责组织研究极地重大问题的职能部门，可以充分发挥导向作用，在极地社会科学类课题的申报、审批和成果评估方面，向南极海洋类课题适当倾斜，吸引更多学者积极参与此领域的研究。

在此基础上，加快推进国内南极立法或发布正式的南极政策立场文件，在充分遵守南极条约体系基本原则的前提下，结合我国南极活动的特点，制定具体的国内法以及立场文件，明晰我国在南极地区的权益，表明我国对南极海域法律地位的态度与立场。

结语

气候变化背景下南北两极的能源、资源争夺已成为极地国际问题日益突出的焦点，并将继续影响极地国际关系和相关国家的权益。中国在南北两极拥有合法的权益和现实的利益关切。温室效应所导致的气候变暖对南北极环境与气候变化产生着巨大的影响，同样也深刻影响着中国的气候、环境和生态。在此背景下，如何更好地运用《公约》等相关国际法，维护和拓展我国的极地海洋权益已成为迫切需要面对的重要课题。在此基础上，积极参与极地治理，在有效维护自身权益的同时，推进人类共同利益，将极地作为彰显新兴大国责任的平台，提供更多的国际公共产品，这也是全面提升我国在极地事务的影响力和话语权、在极地治理演进过程中留下中国印记和贡献的有效路径。

注释

參见杨洁篪：《在纷繁复杂的国际形势中开创中国外交新局面》，《国际问题研究》，2014年第1期，第2页；贾桂德：《关注“新疆域”秩序，服务国际法制建设》，《国际展望》，2014年第6期，第1页。

新华网：《授权发布：中华人民共和国国家安全法》，http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-07/01/c_1115787801_3.htm。访问时间：2017年4月11日。

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2017年3月29日至30日，汪洋副总理出席第四届“北极——对话区域”北极国际论坛并发表了题为《共同开创北极美好新未来》的致辞；2016年8月29日至9月2日，外交部条法司徐宏司长出席由俄联邦举办的北极理事会成员国、观察员国及国际学术代表第六次会议，并阐述了中国对北极经济发展的看法；2016年，中国气候变化谈判特别代表高风在第四届北极圈论坛大会上发言，阐述了中国对北极合作的看法；2015年，外交部副部长张明在冰岛举行的第三届北极圈论坛大会上，发表了题为《中国的北极活动与政策主张》的主旨演讲。

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责 编∕樊保玲