监事制度构建的价值与技术——以江西民办高校为例

宋丽娟，俞钦耀，杨晓培，谢沙沙

（1.华东交通大学，江西南昌 3 300031；2.南昌职业大学，江西南昌 330500）

党的二十大报告首次提出了“引导与规范民办教育发展”。与党的十九大提出的“支持和规范社会力量兴办教育”相比较，“引导”和“规范”成为当下民办高校发展的重要保障。民主、有效、独立的监事制度则是民办高校法人治理结构得以科学实现的重要前提。然而，《民办教育促进法》第20 条虽规定了应当设立监督机构，但缺乏系统性和可操作性，《民办教育促进法实施条例》第27 条也仅仅规定了监督机构人员设置比例、监督对象和回避情形。为此，在民办高校法人治理实践中，监事制度往往被说在嘴上、写在纸上、挂在墙上的现象突出，监事会成员结构不合理、职责分工不清晰、监事会工作难独立等旧疴依然严重，阻滞或滞缓了民办高校现代化的法人治理结构的实现，甚至象征意义胜于实际价值。

一、监事制度的问题析出：基于江西省民办高校的分析

近年来，根据我国高等教育实际与民办高校之现状，国家政策已从支持、鼓励转向引导与规范。根据我国民办教育相关政策法规规定，民办高校必须建立监督机构——通常为监事会，以此来保障民办高校规范办学[1]。为此，民办高校应从制度层面进一步规范自身办学行为，以确保良性发展、有序运转。截止到2022年，全国已有773 所民办高校[2]，其中，江西省占33 所（含独立学院），尽管监事会工作、相关监事制度已有质量提升，但也仅有11 所民办高校的学校章程对监事制度有明确规定，占比仅为三分之一。

表1 江西省民办高校章程中涉及监事制度情况

通过对江西省11 所民办高校办学章程的梳理，诸多学校章程中监事制度的规定多属近似。首先，强调监事会是学校的监督机构，授予其监督的权力。其次，对监事会的人员组成和任期有了基础性规定，如监事会不同代表和人数，以及监事被连选连任的权力。再者，对监事会的监督对象和职权进行明确规定，监事的职权行使有规可找，有例可循。最后，则是监事会会议的议事规则，监事原则上一人一票，每年定期召开一次会议，并且最终向理（董）事会负责和报告相关工作[3]。经初步统计、调研，在江西33 所民办高校监事工作中，拥有监事会章程和工作办法或实施办法的寥寥无几。

另一方面，从江西省教育厅依法开展年检公布的相关资料发现，现有民办高校在根据相关法律法规设置监事制度的过程中仍然存在诸多问题，主要集中在以下几方面：第一，监事会的“监督权”无法保障。大部分学校的章程中对监事会的成立和职责没有明确。第二，监事会和其他权力机构混同。如一些学校的监事会由董事会组成，并负责监督和管理学校的运营情况。还有一些学校其监事会由理（董）事会、党委会共同派员组成，或者由教职工代表大会直接选举成立等。第三，监事制度内容失当。如监事会负责人称呼不一、监事长没有独立于学校管理层、仅仅设立1 名监事（无监事会），甚至监事长的基本职责都未有规定，更无法言说到职能问题。

二、民办高校监事制度规范之价值遵循

从江西省民办高校监事会运转效果可悉，监事制度规范、完备者，其法人治理结构、学校发展相对稳定、良性。从民办高校现有规范监督机制看，整体应分为内部监督和外部监督两类。内部监督结构构成主要包括党团、教代会、工会等，它们共同负责办学活动、师生权益保障等，而外部监督则更多是政府的严格执法、公众舆论监督等。从内部监督的效果来看，首先，民办学校的办学方向、政治、组织纪律等方面受到党组织监督，但鉴于民办高校之特殊，党委所能发挥监督作用仍显薄弱；其次，我国民办高校工会多是保障形式的存在，监督成效一般。基于上述，民办高校实施内部监督受制于各主体发挥的“独立”作用有限，无法达到相应监督效果。为此，民办高校法规制度保障下的法定监督机构——监事会显得必要，而规范的监督制度保障则更为迫切。

（一）规范的监事制度有益于完善民办高校法人治理结构

民办高校的运营与普通公司相似，多是由社会资本投资，雇佣具有丰富经验的管理人员负责运营。并且民政部之前发布的《民办非企业单位（法人）章程样本试行》①参见《民办非企业单位（法人）章程样本》第18 条。中规定的监事制度与《中华人民共和国公司法》②参见《中华人民共和国公司法》第53 条。中监事制度的规定大体相符。尽管民办高校与公司法人在实质性内容上可能存在差异，比如面对的社会环境、利益需求以及价值观念，但它们仍然拥有共同的基本要素：财产权，决策、执行、监督权，激励与监督机制以及其他相关职责。同时，民办高校和公司法人在监督方面仍然有共性，它们拥有“独立监督”的使命职责，保障资源妥当配置。公司法中监事会的设置和规定，以一种契约的形式监管所有权、经营权分离，使得股东大会、董事会、经理执行层均能积极履职，成为公司治理的一种标准化模型。民办高校基于其市场化、资本性特征，“因而可借鉴公司法人内部治理结构，对监事会制度的完善更加有路可循”[4]。这也是监事会的必要和正当。

（二）规范的监事制度有益于民办高校的安全与成长

若将民办高校比作生命系统，理（董）事会作为决策机构应为“大脑”，执行层应为“神经系统”，那么监事会则是学校的“免疫系统”。鉴于民办高校举办者之特殊，权力逻辑和资本逻辑相互交织，一旦“免疫系统”破防，各种风险就会接踵而至。首先，民办高校的理（董）事会作为决策机构，对管理层的职务行为进行监督。无论民办高校内部如何进行管理，都可能会出现由出资者直接控制或者间接影响执行层面的情况，一旦权力不加约束，具有公益属性的民办高校可能演化为“私人企业”。理（董）事会集决策权、监督权于一身，也极易生成腐败。其次，权力通常由管理和监督构成，基于岗位职责和治理立场，有效的民办高校治理结构，不仅是稳定的三角权力架构，可以相互制约、规制，还应该成为主体间互构的治理架构，以此可以获得相互促进、相辅相成。

（三）规范的监事制度有益于从根本上保障利益相关者权益

民办高校法人治理是诸多利益相关者的协同、平衡关系。民办高校的决策、执行、监督三项权力决定着学校的发展方向和根本利益。其个体利益和集体利益、短期利益和长期利益应得到平衡、考量。为此，应保障民办高校监事制度最大的规范、保障效用，因为完善的监事制度体系保障下，由民办高校中利益相关者联合起来成立的监督组织，可能会真正关心、关注自身的利益或权益。通过该组织的监督，创办者当初成立高校的办学理念能够实现，学生的人格自由和受教育权等权利能够保障，教职工正常福利待遇能够保障，学术科研能够自由发展，高等教育的公益性能够保证[5]。简言之，民办高校的监事会不应当沦为举办者的“手套”，而应独立监督、规范运转，如此，才能更好保障利益相关者的权益。

三、域外民办高校监事制度之借鉴

（一）域外民办高校近似监事制度的典型模式

1.美国私立大学教授委员会的监督制度

美国私立大学的教师与我国民办高校教师的身份、需求不一致，多是一种终身编制且难以被解聘，也没有教学和科研任务的限制。因此，由教师代表组成的监督机构更为客观公正，按照其功能又可以分为审议型和评议型教师组织机构。当然在美国很多大学两种类型的组织结构并存，翻译过来为教师委员会和教师评议会，只有少数大学没有教师委员会，如耶鲁和埃默里等等。其中教师委员会享有监督权限，对学校重大事项进行监督。教师委员会作为教师集体利益的代表机构，可以通过监督来制衡学校相关权力机构的运行，通过协商的方式来表达教师利益诉求。教师们通过这样的方式获取与学校高层管理人员如校长、教务长等对话沟通的权力。同时，教师委员会拥有一项重要权力，即可以弹劾校长，对校长的不合规不合法行为进行监督，事实明确、证据充分的前提下可以提议董事会解雇校长。为此，从教师委员会的组成、职能架构、性质定位看，其更多是学校行政权利的延伸和扩展。

2.日本私立大学的监事监督

日本私立大学的监督工作主要是由监事会负责执行。如日本《私立学校法》对监事就有明确的规定，由于权力影响重大，对其任职条件比较详细[6]。第一，监事作为单独的一项职务，不得兼任其他重要职务，尤其是学校理事、行政事务。第二，赋予监事信赖权力，因而对其年龄条件和专业知识条件做了要求，由四十周岁以上、对学校法人事务了解、品格优秀的人担任。这是因为不熟悉学校事务的人很难上手操作，品格瑕疵的人负责此项事务其他人会有异议。第三，热爱且忠诚于监事岗位，并且有足够时间全神贯注参与该项工作。第四，监事需有坚强毅力，能够严守机密。若涉及到商业机密泄密情形，监事主体则会承担相应的法律责任。日本私立学校的监事会权力重大，对治理结构主体的履职情况都可以察看，是典型的内部权力相互制衡。监事会主要有以下具体职责：对于学校的经营进行核查；理事但凡存在不合规行为都会上报至主管部门（文部科学省）或评议员会；可以向理事会请求聚集其他评议委员做不合规行为报告；对于学校的经营和发展情况，包括理事执行任务情况可以发表意见[7]。

3.韩国私立学校监事制度的规范

韩国的《私立学校法》中规定了学校必须设置两人以上的监事。监事不得缺员，监事中出现缺员时须在2个月之内补充。监事职权包括：有权出席理事会会议，具有发言权；对学校法人资产、会计相关事宜进行监督；对理事会的运营与业务情况进行监察；如果发现前两项的监察结果欠缺或者有不当之处应向理事会和监督厅报告相关事项；在必要之时要求召开理事会，理事会在要求之日起二十日之内召开；就学校法人的资产情况，理事会运营的业务情况向理事长或者理事陈述意见。监事的任期为两年，不能越职任期，可以连任，并且监事与监事之间、监事与理事之间不能是亲族关系或者妻方三代以内的亲血关系。监事不得兼任理事长、理事或者学校法人。在专业要求上，监事中必须有一人取得会计师资格证。

（二）域外民办高校监事制度的本土启示

从域外私立高校的监督权设置和运行情况看，有效的监督制度是学校法人治理结构完善、规范性办学、师生权益有效保障的重要机制。我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确提出要建立民主监督的现代大学制度。民办高校的监事制度应成为“三权架构”模式的重要机理与保障。当然，监事制度指导、规范监事会工作使之独立、有效是关键，与党的监督、法律监督以及其它民主监督协同、联动则是基础[5]。

1.监事制度应科学

民办高校的监事会制度应结合法律法规要求和学校需求设置制定，力求有效和稳定。科学的监事制度应当符合下列特征：首先，具有实际意义和便捷操作。监事会的设立应当考虑学校法人治理结构和法人实际情况，应当充分考虑其独特的优势，以确保其能够有效地应对监督工作中的挑战。其次，科学讲究详略得当。监事制度既需要详尽，让人能够直接参照使用，也需要笼统的原则规定让学校能随机应变。再次，要具有稳定性和可预期。制度只有相对稳定和可预期，才能发挥指导、规范效用，但也不意味着其不能改动。最后，科学的监事制度还应与其他相关制度协同联动、相互支撑，最终达致制度效用最大化。

2.监事制度要民主

民主化是当今大学制度的重要特征，这种特征通过改善学校的管理架构来得到充分展示。通过建立民主化的监事制度，可以使“民主、公平、公开”的思想成为我们学校治理的指导原则，促进各部门间的沟通协作，实现共同治理目标。民办高校的监事会是现代大学治理体系的重要构成，它必须保障利益相关方也能够参与到学校的管理和监督。当今大学系统已经深刻融入了民主、公平价值思想，“以人为本”的价值得到了认同，为此，积极鼓励各方参与学校的管理和监督，以集体智慧和力量助力学校可持续发展。

3.监事制度需有效

有效的监督机制可以保障民办高校实现可持续的良性发展。民办高校监事制度的设计，以实现预期的目标和效果为有效导向，更为注重其实施的有效性和可行性。监事制度的有效不仅是国家法律政策的基本遵循，还应与学校发展保持基本同向。一是监事制度的制定应符合学校办学实际，不能简单地照搬照抄域外经验或者对兄弟院校简单模仿。二是监事制度设计方向应契合学校的发展目标，围绕学校的发展规划、战略定位而展开，而不是简单以监管效果为先[8]。三是监事制度制定应符合学校精神文化，而不是其它学校的翻版复制，否则难以因地制宜。

4.监事制度须独立

“独立”监督意味着监管机构应该在组织和意图上完全脱离被监管对象，并且能够独立地开展监管工作。民办高校监事制度中的“独立”意味着没有理（董）事会、校领导等外部监管者的干预，包括但不限于管理与相关人员、工作环境、资金、财务状况等，监事会与工作人员有权自主决定。即：第一，监督机构具备的第一要素就是独立，只有独立才能对其他机构进行监督。如果监管机构无法独立地实施监管，那么监督、检查、建议、纠正等一系列活动的意义将大打折扣，甚至可以说是毫无意义。第二，监督机构的独立监督，可以有效平衡相关利益主体的权利义务关系。第三，即使监督机构拥有相对独立的办公场所、人员配置、资金支持，但限于专业知识或技术以及人际关系使然，实质上的独立仍难以达致理想效果。

四、民办高校监事制度的路径实践

民办高校法人治理包含了规则、制度与程序。监事会科学、规范、妥当的制度可以有效避免监事会“形而上”“空转”的困窘和工作的被动。近年来，随着民办高校的不断规范和发展，从省教育行政部门组织的年检依法治校、民主监督模块的数据获悉，江西省民办高校愈发重视监事会在法人治理中的作用和价值，借鉴域外监事制度科学、民主、有效、独立之经验，本文认为，我国民办高校应该在强化党组织领导、政治保障的基础上，进一步明晰现有监事制度的规范、规定，建构内容正当、程序规范、监督“独立”的技术路径。

（一）明确党组织的领导

监事会应在党委领导下开展监督工作。监事制度的制定不仅应遵循相关的法律法规，还要与党内法规、制度条例保持衔接、呼应，达致监督效用最大化，当然，监事会的监督工作仍需保持“独立”。

1.明确监督的根本方向

监事会要将坚持为党育人、为国育才要求体现在监督工作中，以树人为核心，以立德为根本，把立德树人内化到监事制度中。基于结构功能主义，监事会作为学会治理的内在构成，结合学校工作实际，应在监督中保障，在保障中服务，助力学校高质量实现现代化治理目标。

2.强化党领导下的政治监督

民办高校法人治理结构中，董事会、监事会、行政校务会应妥当协调、平衡三者权利义务关系，但须在党委领导下实现完成。监事会要始终在监督内容上体现坚持和加强党的全面领导的目标导向，要在方式方法上体现推动落实党中央决策部署、教育部党组工作要求、学会工作安排的成效结果导向，加强与学会各职能部门、各分支机构的沟通协作、上下联动，合力加强政治监督，优化监督流程，注重监督实效，实现全面从严治党、提升民办高校治理水平和治理能力现代化。

3.明确监督机构的权限

按照大学治理的分权与制衡原则，党组织（理事会）被赋予了决策的职能，包括筹集资金、制定学校的总体规划、解决重大问题等[9]；而校长（执行机构）则负责完成教育教学任务，并对整个学校的行政管理进行指导；此外，监事会也被赋予了监督的职能，旨在监督理事会和校长是否存在滥用职权的情况。为了保证上述这些机构能够正确履职，监事会的监督权应当规范实施。

（二）建构监事制度体系

民办高校通过社会力量来举办，其发展应当遵循市场规则，监督结构模式一定程度类似于企业内部监督。当然，民办高校的监事会制度与公司监事会制度存在显著差异，即民办高校应守护、遵循其办学的“公益属性”“教育特性”。为此，民办高校的监事会既要在技术层面参酌公司企业的内部监督，又必须在价值层面聚焦教育的价值属性，立足于办人民满意的民办高等教育。

1.制定监事会章程

治理体系是实现治理能力的前提和基础。监事会工作的质量成效建立在监事会章程是否规范、完备。美国私立高等学校通常都有自己的监事会，这些监事会通常会有一个章程，其中应该包含一些基本信息，如：成立这个监事会的原因、宗旨、规模、人数、职能、候选人、任期、成员产生、权限、下属组织、会议制度、议事规则等。这些信息与我国《民促法》等法律法规类似，但与学校内部管理体系有所不同。为了保证民办高校的正常运营，我们应该制定并完善监事会章程，加强对其实施的监督，规范监事会的运作，提高监事会的执行力度，促进监事会的长期健康发展。

2.明确监督主体

在确定民办大学监事会的候选人时，必须严格遵循一系列原则，包括：①严格控制自身的独立性，禁止兼任理事和校务会的成员；②严格实行回避制度，禁止其与理事会或校务会的近亲属有关；③严格把握职业操守，勇于担当，秉承正义，行使权力；④精通教育、教学、财务等领域的知识，具备良好的职业操守。另外，《民办非企业单位（法人）章程样本（试行）》规定，为了保证公司的正常运营，民营非企业单位应该建立一个监事会。这个监事会应该通过选举产生并更换，并且应该有一名来自员工的代表参与。这个监事会的任期为3 年，并且可以连续担任。此外，这个监事还应该避免担任公司的董事、经理或财务负责人。该规定可以作为民办大学监事会的设立提供参考依据。

3.明晰监督内容

监事会的主要任务是确保学校的管理水平，并确保其决策的合法性、有效性、可持续性。它将密切关注学校的重大决策，及时发现并纠正违规行为，同时也将积极参与学校的财务审计工作，以确保学校的资金安全、运营有效、管理规范。

借鉴台湾地区和一些大陆法系国家相关规定，我国民办高校监事会可以行使以下职权：①监督机构的财政状况，并且必须确保理事、校长、院长、主任等人员的日常工作不涉及非法的经营活动。如果有这样的情况，他们必须向监事会提出申请，获得批准。②监督理事、校长、院长和主任在执行职责时是否遵守法律、法规和大学章程，以确保公平、公正的运作。③如果理事、校长、院长和主任的行为对公司的利益造成了损害，要强烈建议这些人进行改正。④为了更有效地监督高级管理人员的工作表现，监事会应当积极参与考核，并对于表现出色、为学校发展做出重大贡献的人员，监事会应当给予适当的奖励，以表彰其在学校工作中的优秀表现。⑤为了保证学校的正常运转，监事们每年都应该定期提交一份报告，详细汇总他们在工作中发现的问题和建议，并将其提交给校委会（理事会）和其他有关部门，例如行政部门和利益相关者。⑥民办学校章程中涉及到的其他有关职权。

4.优化监督程序

为了确保民办高校监事会的监管职能得到有效执行，立法应该明确规定监事会的组织架构和监管流程，包括监事会的性质、地位、结构、任职资格、职责、议事规则、表决程序等，以加强监事会的独立运作能力。

首先，落实好监事会议制度。监事会会议应定期召开，每次开会时间不少于一天，且须提前五天书面通知全体监事出席开会。监事会会议应严格依照法定程序举行，如监事会主席未到场，监事会会议将无法正常开展；监事会会议应采用记名投票的方式，以保证监事会的合法性和有效性。临时会议必要时可随时召开，一般遇到重大紧急事务需要讨论或者出现影响学校发展的突发事件时，监事提议时召开。监事会应当在召开会议之前，充分考虑校委会的议题，并且准备充分的意见，以便在校委会上发表自己的看法，同时，监事会成员也有权参加校委会的讨论和决策。其次，决策程序要规范。在监事会的决议中，应遵循少数服从多数的原则，并采用无记名投票的方式进行表决。在一般情况下，只要超过半数的多数同意就可以通过，但在重大情况下，需要超过2/3 的多数同意才能生效。监事应当对校长、理事和校委会成员的工作表现进行全面而客观的评估，并将其记录在案，由监事本人签字确认。当监事进行审核学校财务工作时，他们可能会查看和复制会计记录和相关资料，并对学校的资金情况进行调查。再者，保障监事工作的严肃性、实效性。在执行监管职责时，监事会还可以要求校长和其他相关人员提供必要的会计报表。如果发现有人干涉或阻挠监管工作，监管机构应该立即采取必要的措施消除干涉，并对违反规定的人员实施适当的惩戒，以确保监管机构的执政能力得到充分的执行。

此外，应妥当协调监事会、党组织、工会以及其它民主监督机构之间的关系，既有协同、联动，又各自保持独立运转，其间的相互关系均在依法依规基础上得以实现。在我国，“依法行政”和“法无明文授权即禁止”都是政府监管部门根据宪法规定制定的重要原则，它们的执行必须严格遵守，并且能够有效地落实到实践中，以确保公共利益的最大化。较之民办高校，法律优位、法律保留等原则的存在，为相关监管措施建立了一套基本的行为准则，并且都为市场主体提供了更大的自律空间和更多的可能性。

结语

监事制度科学与否直接决定着民办高校治理结构是否标准，以及治理体系和治理能力现代化的实现。基于江西省民办高校监事制度分析，可以从中管窥到我国现有民办高校监事会话语权或缺、监事制度疲软之状。监事制度规范与否，不仅显证着一所民办高校的民主监督管理水平，还决定着其法人治理结构科学与否。是故，科学、规范的监事制度是民办高校依法办学、利益平衡、可持续发展的重要支撑，民办高校监事制度的规范是为必要。同时，基于民办高校之特殊，坚持党的领导，进一步协调处理好监事监督与党组织监督以及其它民主监督的关系、明晰监事制度内容、规范监事监督程序、保障监事会的独立等监事制度科学、规范的技术实践，则是引导和规范民办高校实现高质量发展的重要支撑和保障。