湘西州政府购买公共体育服务的绩效评价和优化策略研究

摘要：随着国家大力推广政府购买服务改革计划，如何提升政府购买公共体育服务的效率已成为当前各级政府部门面临的重要挑战。文章通过理论分析，探讨政府购买公共体育服务绩效评价的问题和原因，并提出相应的解决方案。研究发现湘西州政府在购买公共体育服务绩效评价方面存在三个显著的问题：对绩效评价工作重视不够、评价体系不够完善、监督力度松懈。为解决这些问题，需要从多个方面入手，如明确政府责任、优化体系制度、加强质量监督、重视人才引进和培养。这将有助于推动政府购买公共体育服务绩效评价体系完善，并使其达到更高的质量标准。

关键词：公共体育服务；政府购买；绩效评价；民族地区

综合利用企业的发展优点和社区贴近群众的优点，政府结合企业与社区，共同提供公益体育服务，即政府购买公共体育服务0。政府购买公共服务作为一项民生政策，中央及省级政府是购买政策的统筹者和协调者，地方政府是购买政策的执行者和推进者。在国家大力推行全民健身计划、促进体育产业发展以及加强公共体育设施建设投入等背景下，各级政府积极响应并出台了一系列相关文件来指导和推动本区域内政府购买公共体育服务工作的开展。2011年，国务院办公厅明确提出了“政府购买服务概念”，2013年，国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，但湖南省却没有及时采取行动，没有发布任何有关政策的文件。直至2014年7月，湖南省政府发布了《关于推进政府购买服务工作的实施意见》，引导社会用资源创造高效和优质的服务，以适应民众需求的个性化和多样化。2017年湖南省财政厅和体育局发布了《湖南省体育局政府购买服务指导性目录》，将公共体育下分为6项内容。在这些政策推动下，湘西州政府购买公共体育服务建立了基本管理制度，对湘西州政府购买公共体育服务的发展、人民生活水平提升起到了一定的促进作用。

公共体育服务绩效评价是指评定和估价政府购买公共体育服务绩效的过程和方法，是加强政府问责、提升政府绩效的重要管理举措，是建设“服务型”高性能政府的重要手段0。绩效评价也是政府绩效管理中的一个环节，政府公共体育服务工作绩效评价是指由各评价单位根据政府目标任务和业绩目标，按照“科学规范、公正公开、分类管理、绩效相关”的原则，采用相对科学、合理客观的绩效评价方法、考核尺度和评估手段，并遵循相应的标准操作流程，对政府部门的公共体育服务实现状况作出整体评估。作为公共体育服务提供的主要手段，政府购买公共体育服务提高了政府公共体育服务项目的供给效率和服务质量，而绩效评价也是反映政府购买公共体育服务的供给效率水平和指导政府购买公共体育服务的必要措施0。本文基于张学研初步构建的公共体育服务绩效评估指标体系，以湘西州政府购买公共体育服务绩效评估实践为案例进行研究，为完善我国政府购买公共体育服务绩效评估工作提供参考。

1 湘西州政府购买公共体育服务绩效评价

1.1 湘西州政府购买公共体育服务绩效评价的内容

通过查阅各级各地管理文件及考察调研发现，湘西州在政府购买公共体育服务绩效评价指标体系中，主要涉及到政府购买公共体育服务的投入、过程、产出及结果等方面；在具体内容上，专家通过绩效指标的可衡量性、准确性、可操作性、对比性、可控性等方面，对绩效评价的预选指标进行筛选，最终确定的指标内容。主要指标有以下几项：①对政府购买公共体育服务的投入评价。湘西州政府对于购买公共体育服务投入大量的财力和人力，财力投入方面主要是对专项经费、到位资金、人均政府财政拨款专项资金、购买活动的费用等指标进行评价；人力投入方面主要是对工作人员总数、专业人员总数、兼职人员总数、工作人员的专业培训等指标进行评价。②对政府购买公共体育服务的过程评价。过程指标体系一般按项目计划、项目组织、项目控制三个维度进行评价，首先是对项目目标的明确性、项目立项的可靠性、实施方案的健全性等进行评价；其次是对信息发布情况、管理制度的完善性、项目资源整合能力等进行评价；最后是对监督运行机制的健全性、资金使用的规范性、风险控制能力等进行评价。③对政府购买公共体育服务的产出评价。由服务效果、服务质量两个维度进行评价，服务效果的关键指标是服务覆盖率、项目服务成效达标率等内容；而服务质量的关键指标是服务提供的频次、服务被投诉率等内容。④对政府购买公共体育服务的结果评价。由民族地区的效益、政府与群众的满意度、民族地区群众参与度这三个维度对服务的结果进行评价。关于民族地区效益的关键指标，可以归结为健康水平的提升率、现代体育与民族传统体育的拓展效果以及民族地区经济增长率；而政府与群众满意度的关键指标则归结为群众对项目服务方式及服务效果的满意度；民族地区群众参与度的关键指标归结为体育人口增幅以及居民参与率等。

基于此可以看出，要想湘西州政府购买公共体育服务工作顺利开展，就必须不断完善基础设施建设，加强人才队伍培养力度，这样才能够增强人民群众参与体育锻炼的积极性，提高全民身体素质，高效地推动湘西州政府采购公共体育服务工作的开展，有效促进当地经济社会健康可持续发展。

1.2 湘西州政府购买公共体育服务绩效评价的方式

湘西州政府购买公共体育服务绩效评价方式主要根据《湖南省人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见》（湘政发〔2012〕33号）及湘西自治州州财政局州财绩〔2019〕5号文件《湘西州财政局关于开展2018年度州本级财政资金绩效自评工作的通知》的相关规定，由评估委员会对活动的投入、过程、产出、结果，采用自我评价、第三方评价、政府直接评价等方式进行综合评估。自我评价一般由自身对照工作目标或绩效标准，采用一定的考评方法，对工作任务完成情况进行总结、整理、呈现，回顾这一阶段的目标和自身之前设定的计划，根据计划的完成情况整理过去所有的工作，最后进行展望、反思和再计划，找到做得突出的地方或者需要改善的地方。第三方评估是现阶段体育服务绩效评价的一种主要方式，在第三方评价领域中，第三方的独立性被认为是保证评估结果公正的起点，而第三方的专业性与权威性也被看作是确保评价结论的公正性的重要依据。以第三方自身的组织成份作为分类依据，现在湘西州已经创新出的“第三方评估”方法大致分为：政府专家评估方式、社会专家机构评估方式、社区代表评价方式和公民组织评价方式四类。政府直接评价是由不少于7名委员、体育行业或全民健身领域具备副高以上职称的专家组成评估委员会，以定量评价和定性评价相结合的方式进行绩效评价，并对其进行进一步的总结，以期对公共体育服务机构进行客观、公正、准确的综合评价，进而为公众提供更好的公共体育服务0。

1.3 湘西州政府购买公共体育服务绩效评价的结果及运用

从湘西州政府对购买公共体育服务的绩效评价来看，湘西州政府对第三方购买公共体育绩效评价分为优秀、良好、合格、不合格四个等级：总体来看满意率超过90%，评价等级为优；满意率在70%—90%之间，评价等级为良好；满意率在60%—70%之间，评价等级为合格；满意率低于60%，评价等级为不合格。在运用过程中，将评估结果与履约能力使用挂钩，并成为今后年度确定承担单位的依据。具体来说就是对于绩效评价为优的第三方承接单位在下一次的政府购买公共体育服务过程中可优先或直接进行委托，而对于绩效评价为及格以上的则需要通过公开招标、竞争性磋商等方式进行委托。严重的是，对于绩效评价连续三次不及格的第三方承接单位将被纳入委托黑名单，没有参加下一次的政府购买公共体育服务的机会。这些过程均是经过精心策划并组织实施的，充分体现出了自治州政府高度重视体育事业发展，将其作为一项重要民生工程来抓，积极推进全民健身计划的落实工作。

2 湘西州政府购买公共体育服务绩效评价存在的不足

2.1 相关管理部门对绩效评价工作重视不够

在湘西州公共体育服务体系中，主要是由政府部门主导进行公共体育服务的提供与管理。但是从当前的实际情况来看，这种方式并不能很好地发挥出公共体育服务所具有的价值。首先，政府购买公共体育绩效评价面临着严格意义上的体制建设保障落后、缺少绩效评价全过程管理等困难。具体体现在政府对绩效评价工作存在认识偏差，没有相关职能部门主管该项工作，协调能力和工作效率有待提高等，仅依靠一些《意见》和《办法》推动地方政府的购买公共体育服务绩效评价工作。这就致使其考核标准缺乏科学性，导致购买公共体育服务绩效评价的随意性加大、效率低下，无法全面反映出政府购买公共体育服务项目中存在的问题，更不能获得一个较高水平、优质度量公共服务绩效的评价结果。在近期对非遗钢火烧龙文化活动的评价时，政府相关管理部门并没有对活动内容、过程等进行强有力的绩效评价，只是在活动后对服务结果做大量解释性说明，事后承接主体直接上报绩效评估报告即可，没有完全承担起全程监督的职责，对绩效评价工作重视程度不够，因此可以看出政府的监管形式多于实际。此外，在政府购买公共体育服务绩效评价时，往往会以其他同类项目的绩效评价作为参考依据，这样不仅不能够保证评价的质量，还会增加购买成本，降低购买效率。

2.2 政府购买公共体育服务绩效评价体系不够完善

绩效评价是一项系统性工作，评价指标体系既要在质的规定性上与绩效目标保持同质性联系，又要在量的规定性上覆盖所对应的绩效目标值0。构建体系的基本原则主要是针对性、完整性、可比性、科学性、动态性。评价体系的关键是评价指标体系，核心是评价标准，要获取政府购买公共服务的效果和问题，提高公共服务的质量水平，需要有科学、专业的评估机制和强有力的监督体系0。虽然国家已经出台了规范政府购买绩效评价的相关法律法规，但目前湘西州政府购买公共体育服务绩效评价体系设计仍存在随意性，缺乏执行制度及对公民参与的刚性约束力，尤其是针对政府购买公共体育服务绩效评价的理论指导体系。如在体育领域内针对湘西州政府购买公共体育服务绩效评价体系不够完善，权重分配不合理、评价指标不明确、缺乏科学有效的绩效评价方法；一些基层政府部门对公共体育服务的认识相对浅薄，他们认为自己最了解项目的具体内容和操作流程，所以不愿意花大量时间研究市场需求，也不会积极完善体育服务绩效评价体系。加上各地经济发展水平不同，对于公共体育服务项目的选择也不尽相同，因此很难做到有的放矢地实施，导致政府部门在实际工作中无法根据自身情况制定合理有效的评价标准与方法。以上这些问题都严重阻碍湘西州政府购买公共体育服务的发展，想要湘西州政府购买公共体育服务得到可持续发展，优化和规范绩效评价体系必定是不可或缺的。

2.3 相关管理部门对绩效评价监督力度尚需加强

调研中发现，在公共体育项目供给过程中由于缺乏权威性的评估主体，使得无论是地方政府部门、第三方社会组织或者社会大众，都鲜有人对提供结果进行过绩效评价，这就很易导致政府信息反馈与交流渠道的不通畅，同时也很难找到政府在公共服务提供过程中存在的漏洞，导致效果评估结果流于形式，从而降低了政府购买项目评价结论的准确性0。每到绩效评价的阶段，一般都要重质量评价而轻效益考核，不论是政府还是承接主体都是避之唯恐不及。填不完的表格、算不完的数字、艰涩难懂的评价指标，都是形式化作业，效果并不是很大。再加上政府部门在公益体育业务的实际购买过程中并未能构建起有效的监管框架对合同实施监督，比如政府部门和承接方之间往往采取契约式的管理模式签订合同，尽管该合同模式比较普遍，但政府却难以实现对合同实施过程中的同步监管与合理评估。部分承办单位为图方便，一般考虑使用承接的其他部门工作人员，但这部分“评价人员”通常对购买公共体育产品领域的专业知识较为匮乏，且不具有专业性的评估能力，就会导致“外行领导内行”的现象存在。因为没有制定系统科学的考核标准，加上对绩效评价监督力度松懈，所以考核随意性强，考核方法不够客观，主要是以书面报告和财政验收为主。在公共体育服务政府购买评审监督中，专家学者和公众群体参与度不高，直接影响了评审结果的客观性、公正性和服务提供过程的透明度0。这样的评估现状将会严重扰乱政府购买服务评估结果的真实性。

3 湘西州政府购买公共体育服务绩效评价的优化策略

3.1 明确政府购买公共体育服务绩效评价政府责任

在对湘西自治州进行绩效评价时，政策因素是主要考虑因素，这主要是因为湘西州地处湘鄂西革命根据地中心区域，具有重要的历史文化背景，且当地经济发展水平较高、人民生活富足。所以湘西州政府更愿意通过公共体育服务来提升自身形象，提高民众满意度与幸福感。在对民族自治地方政府进行绩效评价时，应该将政府作为评价对象之一。通过对湘西州政府购买公共体育服务绩效评价的调查分析可以发现，目前湘西州政府并未意识到自身所肩负的社会职责与义务，导致其在开展公共体育服务绩效评价方面存在一定程度上的缺失现象，从而影响了公共服务绩效评价水平的提升。为此，针对政府责任应明确以下两点：①进一步增强优质政务服务意识，明确政府购买公共体育服务的政府责任，加强各级管理部门对购买公共体育服务绩效评价的重视力度，在现有的绩效评价指导下，应当进一步明确各部门之间的职责分工与合作关系，强化对公共体育服务购买绩效评价的监督与管理工作，确保相关部门能够严格遵循国家政策规定以及法律法规来执行相应流程，保证公共体育服务绩效评价质量得到切实有效的改善。②建立健全科学合理的监管机制、奖惩制度等，使得湘西州政府各级相关部门能够更加注重公共体育服务绩效评价过程中各个环节的内容，避免出现不合格的绩效评价或服务，进而有效提高政府购买公共体育服务绩效评价的发展效率及质量。

3.2 优化政府购买公共体育服务绩效评价体系制度

政府购买公共体育服务绩效评价已经成为当前湘西州政府改革进程中所面临的一项重大任务。在湘西州政府购买公共体育服务过程中，要注重建立健全科学合理的绩效评价体系制度、强化管理、健全机制。为推动政府购买公共体育服务绩效评价的顺利开展，针对优化绩效评价体系应明确以下几点：①要根据国家相关政策规定、地方经济社会发展实际情况以及市场经济运行规律等制定合理有效的绩效考核评价标准，明确湘西州政府购买工作流程，规范购买行为；同时加强对湘西州政府购买活动中相关政策文件的学习力度，使得其能够充分了解到湘西州政府购买公共体育服务所带来的积极影响，从而更加有效地促进政府购买公共体育服务绩效评价工作的顺利进行。②在确定了绩效考核指标之后，还需要进一步对这些指标进行筛选，确保所选取的指标能够全面反映湘西州政府购买公共体育服务过程中存在的不足之处并且具有较强的可操作性。③将绩效考核结果作为下一步工作开展的重要参考依据之一，使得湘西州政府购买公共体育服务绩效评价更加规范化与制度化，以此来确保整个绩效评价体系具有较强的科学性以及合理性。④在完善绩效考核评价指标体系的同时应当注意到绩效评价指标的选择是一个动态变化的过程而不是固定不变的，因此在绩效考核指标设计时必须考虑到这一点，避免出现绩效评价指标过多或者过少的现象，进而影响到绩效评价效果。

3.3 加强政府购买公共体育服务绩效评价质量监督

政府绩效评估作为政府治理的有效工具，在推动构建决策科学、执行坚决、监督有力的管理运行机制，提升政府治理水平等方面发挥了重要作用。对湘西州政府购买公共体育服务绩效评价中存在的问题进行全面梳理，提出以下几点相应改进措施：①强化绩效评价的质量监督意识教育。通过培训提高基层干部及全体人民群众的绩效评价质量监督意识，让他们认识到绩效评价的质量监督不仅关系着湘西州政府购买项目质量、效率，更是关系着整个行政事业单位的形象，只有每一位公民都积极参与到绩效评价的监督中来才可以保证整个社会的稳定和谐。②健全绩效评价的质量监督机制。绩效评价属于一项系统性工程，涉及到多个职能部门，所以各个职能部门应该结合本单位自身特点来设置专门的负责人或是分管领导，以便于各级各部门及时发现问题并解决问题，提升绩效管理水平。③做好湘西州政府购买公共体育服务项目绩效评价的质量监督，将第三方评估机构的诚信数据引入公共平台，对失信评估人员或机构依法依规禁止其参与项目评估；对考核情况要进行全方位监控，及时受理群众申诉举报，严肃查处暗箱操作、利益输送、弄虚作假等严重违法违规行为，并依法依规对违规评价单位进行惩戒。以保障湘西州政府购买公共体育服务项目的活动正常有序进行，使政府购买公共体育服务项目的绩效考核成果，成为政府购买决策的重要依据。④拓宽宣传渠道，丰富宣传形式，信息公开宣传力度进一步加大。湘西州政府应将体育公共服务绩效评价的投入、过程、产出、结果等具体评价信息及时、准确向社会公开公示，确保公民对地方政府购买体育公共服务绩效评价信息“充分知情”0。加大对政府购买公共体育服务绩效评价质量的监督力度、严格执行政府购买公共体育绩效评价程序，保证提供的公共体育服务绩效评价达到预期目标。

3.4 重视政府购买公共体育服务绩效评价人才引进及培养

新时代所尊重和需要的人才，必须德才兼备。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“培养造就大批德才兼备的高素质人才，是国家和民族长远发展大计”。在对政府购买公共体育服务绩效评价人才培养时，可以从以下三个维度来加强人才培养：①要将政府购买绩效评价与社会组织参与结合起来，通过引入社会认可的第三方机构或具备较强专业素质、一定的组织协调能力及能根据实际情况制定出合理有效的解决方案的专家学者或专业人员来对政府购买公共体育服务进行绩效评价，以保证政府购买公共体育服务绩效评价工作的顺利开展。②加强政府购买公共体育服务绩效评价工作人员培训力度，使其熟练地掌握各项绩效评价流程、方法及其注意事项等，促使业务能力水平有效提升，进而提高政府购买公共体育服务绩效评价工作人员的整体评价水平，避免出现“一刀切”的局面。③定期委托域内相关高校或引进域外专家组织绩效评价的课程学习、培训活动、专题讲座等，邀请企业自我评价人员、第三方评价机构人员、政府直接评价的人员参加，加强业务学习培训，增强优质绩效评价能力，不断提高政府购买公共体育服务绩效评价的专业化程度。

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