乡村振兴背景下宅基地财产权益实现的困境及策略研究

2024-01-01张少停张诗琪

郑州轻工业学院学报(社会科学版) 2024年2期

摘要：宅基地财产权益的实现对全面推进乡村振兴具有重要意义。城乡人口流动加快了农民群体分化，特别是大量农民进城导致宅基地功能分化，即宅基地财产功能显化。宅基地“三权分置”改革旨在落实集体所有权和保障农户资格权的前提下，适度放活宅基地和农房使用权，激活宅基地财产价值。但在实践中，宅基地所有权不能买卖、资格权不得转让、使用权流转受限让宅基地财产权益实现陷入“到底能不能流转”的两难困境。因此，探索宅基地“三权分置”的有效实现形式，从落实所有权、保障资格权和放活使用权三个方面入手，通过多元化盘活利用闲置宅基地、合作共建经济发达村宅基地、进城落户农民宅基地有偿退出、整村搬迁宅基地“置换”与补偿等差异化策略，能够有效激活宅基地财产价值，赋予农民更加充分的土地财产权益，助力乡村振兴战略目标的实现。

关键词：乡村振兴；宅基地流转；财产权益；三权分置

中图分类号：F321 文献标识码：A DOI：10.12186/2024.02.007

文章编号：2096-9864（2024）02-0059-08

党的二十大报告指出：“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。”［1］作为农民重要的生产生活资料，宅基地是深化农村土地制度改革的重要内容。据自然资源部估算，全国共有宅基地约1.84亿亩，占集体建设用地面积的57.5%，占全国建设用地面积的近1/3［2］。农村宅基地制度改革试点于2015年启动，2018年中央一号文件提出农村宅基地“三权分置”（所有权、资格权和使用权）改革方案。2019年9月，农业农村部印发的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》指出：“积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，对于增加农民收入、促进城乡融合发展和推动乡村振兴具有重要意义。”［3］但是，宅基地“三权分置”改革既要守住农村土地集体所有制的制度底线，又要保障农民基本住房权利，大大限制了农民宅基地财产权益的实现。

当前，学界围绕宅基地财产权益实现的研究主要有两种观点：一是认为宅基地应通过流转实现其财产价值。刘广明等［4］认为，实现宅基地使用权有限流转，在于进行流转收益的合理分配，并配套严格用途管制，赋予农民更多财产权益。郑风田［5］认为，高效盘活利用宅基地既能加快城市化进程，又能增加宅基地财产收益，提高农民财产性收入。二是认为宅基地属于福利政策，不宜进行流转。孟勤国［6］认为，宅基地放开流转会导致农民失去最低的生存保障，真正的受益者仍是强势群体。丁晶［7］认为，我国宅基地使用权登记、监管与评估制度不健全，仍需进一步完善，限制宅基地使用权流转是维护农民利益的最佳选择。综上所述，在农村宅基地财产价值显化的客观事实背景下，实现宅基地财产价值、赋予农民更加充分的财产权益、增加农民财产性收入，对于助力乡村振兴和城乡融合发展，有着十分重要的理论与现实意义。

一、农村宅基地财产价值的显化

农村宅基地制度本质上是一项农民基本住房保障制度，《民法典》第三百六十二条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地行使占有和使用的权利，有权依法利用该土地修建房屋及附属设施等［8］。但随着城乡人口流动加剧，特别是大量农民进城引发农民分化，农民分化又导致宅基地由单一居住保障功能分化为保障与财产双重功能，即宅基地财产价值显化。

1.农民分化：城乡人口流动加剧

城乡人口流动的加剧在客观上推动了城镇化的发展，但与此同时也导致了农民群体的分化现象。农民分化是指农民由一致性向异质性转变的过程，农民之间出现了不同方面的分化，即职业、权利、经济和社会关系等［9］。当前我国农民主要分化为务农农民、非农农民和兼业农民［10］。务农农民是指依靠农田劳动生活的农民，全家留村农户依靠耕地劳作来获得家庭收入［11］；非农农民主要指农民工和进城落户农民，一般家庭经济条件比较好，从事非农业工作；兼业农民是指一些农民具有工人和农民的双重身份，且大多为临时雇员，在农村耕地较少，收入微薄，更享受不到社会保障的待遇。农民不同程度的分化影响着农村和农业的发展。

由于农村长期致力于农业的发展，缺少第二、三产业的就业机会，且部分地区耕地有限，存在人多地少的尴尬局面，农户家庭身陷“靠天吃饭”的窘境，多数农民仅依靠微薄的土地收入难以维持体面生活，所以青壮年等具备劳动能力的农民选择通过进城务工、经商来增加家庭收入。久而久之，农村劳动力外出务工数量不断增加，城乡人口流动加剧。通过对比2020年和2010年两次全国人口普查数据可以发现，截至2020年底，乡村居住人口约为5.1亿人，比2010年减少约1.64亿人；全国流动人口约为3.76亿人，比2010年增加约1.54亿人，增幅达到69.73%［12］。城乡人口流动日益加剧，流动人口规模也在逐步扩大。以河南省郸城县双楼乡徐花楼村为例，该村人口历史峰值为300多人，约90户人家，从20世纪80年代开始，多数村民去城市寻找务工机会，有的甚至举家搬迁。据村民回忆，到2017年底，徐花楼村仅剩下3户在村里留守［13］。

2.宅基地功能分化：从居住到财产

农民分化引发了宅基地功能分化，进城务工农民的闲置宅基地、经济发达村宅基地经济价值激增，财产价值显化。

宅基地财产价值显化是在新时代市场驱动下，宅基地居住功能和财产功能动态博弈的再平衡结果［14］。随着城乡融合发展、农村社会结构和农民生活需求的变化，在乡村振兴政策的扶持下，越来越多的农民开始盘活开发利用闲置宅基地以获取更多的经济效益，如民宿、农耕体验游、农家乐、农业景观游等。这些现象充分体现了农村宅基地功能由单一化到多元化的转变。宅基地的功能分化不是偶然现象，而是经济社会发展的必然结果，财产功能作为重要的非居住保障功能也逐步得到显现。宅基地财产价值显化，是指在市场经济体制改革不断深入的背景下，农户通过一系列产权交易行为实现宅基地财产价值的过程，是农户宅基地从“沉睡”资产向“流动”资产的转化过程。随着市场经济的繁荣发展，城市和农村的二元社会结构逐渐被打破，农村以乡村振兴为政策引领，加快农业转型升级，农村集体土地价值激增，许多农户逐渐意识到宅基地的财产功能，并希望将闲置宅基地作为私人财产在市场上进行流转，获得现金后用于购置城市房产。尤其是近年来城郊和农村经济发展迅速，宅基地价值不断提升，其需求量急剧增加。宅基地使用权人也紧跟时代潮流，急于实现宅基地的财产功能，这也促进了农村宅基地的物权价值的显现。此外，原本的使用权因“三权分置”改革而被划分为使用权和资格权，这使得宅基地的财产价值更加突显，全国各试点地区针对宅基地使用权流转、宅基地抵押贷款等方面也展开了探索实践。例如，山东省兰陵县大仲村镇围绕实施乡村振兴战略，激活宅基地财产收益功能，积极探索宅基地使用权的用益物权权能释放，通过自营、流转、出租、入股、合作等多种途径，激活121宗农村闲置土地和房屋的财产收益功能，实现农民年增收840余万元［15］。

二、农村宅基地财产权益实现的困境

宅基地“三权分置”改革的重点是放活宅基地和农房使用权，激活宅基地财产价值，赋予农民更加充分的财产权益。但在“三权分置”改革实践中，农村宅基地财产权益实现面临着如下困境。

1.宅基地所有权不能买卖

土地所有权是其他权能的前提和基础。农村宅基地属于农村集体所有，按照法律规定无偿分配给本村集体经济组织成员、以户为单位占有使用，不得买卖［16］。所有权是物主拥有归属于自己、排斥他人的所有财产权利，是内涵丰富、效力全面和衍生力强的基本权利，在各项产权权能中起着决定性作用［17］。在农村宅基地集体所有制下，农村宅基地归属于村集体所有，农民并非土地所有权的主体。村集体的权利是有限的，仅有部分占有权和处置权，没有使用权和收益权。农村宅基地虽然分配给所在村集体经济组织的成员使用，但是所有权并没有分发出去，仍归集体所有。村民只拥有宅基地的使用权和收益权，而无所有权，因此村民无法将宅基地作为商品进行买卖。作为农村建设用地的宅基地，无法直接进入土地市场，只能通过国家征收转变为城市国有土地后，其才能进入土地市场。

2.资格权不能转让

资格权的概念源于村集体经济组织的成员权，不但具有社会保障功能，而且是集体经济组织成员请求分配、使用宅基地的前提条件。资格权是基于“两权分离”的创新和发展，在宅基地所有权、使用权的基础上衍生的一种新权利，使用权从绝对的村集体成员资格束缚中被释放出来［18］。所以，宅基地资格权强调农民作为村集体一分子所拥有的权利，严格来讲，它属于一种身份、一种资格。只有满足相关条件的农民才能获得宅基地的资格权，且不能将此权利转让。农民宅基地的资格权与其农村集体成员的身份具有直接的联系，若退出农村集体经济组织，则相应地失去宅基地资格权，其申请宅基地的权利也会一同丧失。宅基地的资格权与农民的切身利益息息相关，与农村土地管理制度紧密相连。当前法律禁止宅基地资格权的买卖和各种形式的变相转让。资格权不能转让是农民实现财产权益中的难题，不利于农民获得财产性收入。当前农民的宅基地流转意愿日渐增强，但由于法律的严格限制，宅基地无法进入市场流转，农民资产陷入僵化与沉睡。

3.宅基地使用权流转范围的限制

宅基地使用权是一种用益物权，包括占有权、使用权、处分权、收益权。一直以来，只有农村集体成员才有资格获得宅基地的使用权，其他人不得参与宅基地的转让、抵押和担保。农民对土地只有使用权、占有权和部分收益权，却没有处分权。在初期，农村宅基地的流转形式只有买卖和租赁两种，但由于交易形式的多元化发展和融资需求的增长，相关法律也开始对农村土地流转的形式进行了规定，即融资担保。无论是《担保法》《物权法》，还是《民法典》，都是以宅基地不得作为抵押对象为基础，阻碍了农户利用宅基地进行融资的途径。自从1998年《土地管理法》“城镇非农户口经法定程序可获得宅基地使用权”这一规定被取消后，农村宅基地使用权的流转受到了进一步的限制。除在改革开放之初一些非农户口可以回乡建房、获得宅基地使用权外，国家对农村土地流转的管制也越来越严格，农村宅基地的财产权趋向封闭。当出租、买卖农房后无法再次申请宅基地的规定颁布后，农房与宅基地流入市场也变得愈发困难。

三、宅基地“三权分置”改革的多重逻辑及其冲突

从理论层面来看，宅基地“三权分置”改革的基本要求是落实集体所有权、保障农户资格权、适度放活使用权，其潜在的逻辑是：在制度逻辑上坚持农村土地集体所有制，在社会逻辑上保障农民基本住房权利，在市场逻辑上激活宅基地经济价值。但在实践中，这三重逻辑之间存在冲突，即坚持集体所有制、保障农民基本住房权与激活宅基地经济价值之间存在冲突。正是这三个逻辑冲突，导致实践中所有权不能买卖、资格权不得转让、使用权流转受限，宅基地财产权益实现陷入“宅基地到底能不能流转”的两难困境。

1.制度逻辑：坚持农村土地集体所有制

2022年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中强调指出：“对涉及土地、耕地等农民基本权益特别是改变千百年来生产生活方式的事情，一定要慎之又慎，牢牢守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。”［19］社会主义的本质从根本上决定了我们要实行社会主义生产资料公有制，“三权分置”的制度逻辑就是坚持土地集体所有制，这是我国宅基地制度改革的重要内容［20］。宅基地集体所有权的制度源泉是农村土地集体所有制，宅基地资格权和使用权又是以宅基地集体所有权为基础的。所以，宅基地“三权分置”的制度逻辑在于不改变宅基地集体所有的属性，并进一步落实集体经济组织对宅基地的占有、使用、收益、处分等权利，加强集体经济组织在宅基地配给、流转、退出等方面的监督管理职责，明确农村集体经济组织在农村土地流转、征收过程中的利益分配，保障集体和个人的权益［21］。宅基地集体所有是社会主义公有制的基本要求，在确保宅基地能够发挥稳定性、公平性和可持续性的基础上，必须坚持“三权分置”，坚持农村土地集体所有制不改变、不动摇。

2.社会逻辑：保障农民基本住房权利

宅基地“三权分置”的社会逻辑是保障农民基本住房权利，其中的宅基地资格权就是为了保障农民基本住房权利。长期以来，我国农村宅基地被认为是农民的一种专属福利保障制度，在符合政策和法律规定的前提下，村民可以无偿获得、无限利用。目前，我国大部分农村地区宅基地仍然发挥着保障农民基本住房权利的作用。无论农村宅基地如何流转，首先要保障农民的基本住房权利，农民应以在城镇有稳定的工作和生活为前提，自愿放弃宅基地资格权后可申请相应补偿，或者在集体经济组织内部流转宅基地，并且对宅基地的退出作出明确的规定，不能将宅基地资格权与农民进城落户挂钩。农村宅基地制度改革以“三权分置”为政策导向，应始终关注低收入、易失地等特殊群体。应通过加强政府管理，进一步优化政府审批流程，提高办事效率。当老弱病残幼等弱势群体申请宅基地时，可酌情优先审批。当青壮年等群体申请宅基地时，应严格执行相关程序、认真审查。当老年农民、城郊农民等易失地群体退出宅基地时，应该积极支持和保障易失地农民对住房进行修缮，从而让户有所居、老有所养、弱有所依的居住基本权利保障得到充分实现。

3.市场逻辑：激活宅基地经济价值

宅基地“三权分置”政策是在农房财产权单向赋权无法达到改革目标的情况下对宅基地使用权制度的创新，其市场逻辑就是为了激活宅基地经济价值。近年来，人们日益重视对自身财产权利的拥有与行使。宅基地使用权流转的目的是显化农村土地价值，实现农民的土地财产权益。目前宅基地使用权流转主要有租赁、赠与、继承和抵押等方式，流转范围逐渐放宽，已不仅仅局限于集体经济组织内部，但在流转期限和使用方式方面仍有限制，如明令禁止城镇居民利用宅基地谋取私利进行房地产开发、建设别墅大院和私人会馆等。

4.逻辑冲突：宅基地到底能不能流转

宅基地“三权分置”在多种逻辑共同作用下容易产生逻辑冲突，从而引发一个关键问题：宅基地到底能不能流转。宅基地流转问题一直是学界研究的热点。当前，宅基地“三权分置”是宅基地制度改革的方向，在坚持农村土地集体所有制的前提下，它不仅可保证农民的基本住宅权利，而且可激活宅基地经济价值，在改革试点地区也发挥了一定的积极效果。但是从宅基地“三权分置”的制度、社会、市场逻辑角度来看，宅基地流转依然存在一定限制。首先，我国《土地管理法》第六十二条明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准。农民出卖或者出租住房只能在集体经济组织内部转让，农村宅基地的流转仍有制约因素。同时《民法典》规定使用权人在行使宅基地使用权时必须遵守宅基地使用权的用途，不得进行抵押或者用于经营性建设。故在保障农民“居者有其屋”的同时，宅基地的经济价值在一定程度上被法律所限制。其次，从目前“三权分置”政策下宅基地改革试点实际情况来看，部分改革试点地区将宅基地流转的主体范围扩展到跨集体组织，同时部分试点地区也准许宅基地及其地上房屋用于抵押，因此在坚持农村土地集体所有制的同时，宅基地的流转和财产价值的实现也需要逐步完善。

四、宅基地财产权益实现的差异化策略

宅基地“三权分置”改革方案为宅基地制度改革提供了广阔的制度空间，特别是农户资格权和宅基地使用权，可以依据宅基地类型采取差异化的治理策略，激活农村宅基地财产价值，赋予农民更加充分的土地财产权益，增加农民财产性收入，助力乡村振兴战略目标的实现。

1.落实集体所有权：整村搬迁宅基地置换与补偿

落实集体所有权重在提高宅基地治理能力现代化水平。对于偏远地区，如山区、丘陵等地形条件较差的宅基地，应结合具体实际进行宅基地置换与补偿。

其一，由于我国农村地区尚未建立起完善的住房保障体系，可采取整村搬迁宅基地置换与补偿的形式，结合当地房产情况，整村置换成安置小区。而对宅基地的附属生产及其经济价值，应在经第三方评估后给予相应的补偿。针对在宅基地开展生产经营活动的农户，应根据宅基地所具备的保障就业价值，给予适当的补偿。

其二，可以在部分地区开展小范围试点，在试点基础上建立宅基地置换制度，可以选择将宅基地置换给有条件的集体经济组织成员或其他愿意置换宅基地的农户，以盘活农村土地市场，增加农民财产性收益。对已获得政府补偿的农村闲置宅基地可通过合理规划和适度开发在城乡之间调剂使用。

2.保障农户资格权：进城落户农民宅基地有偿退出

宅基地之“资格权”的提出是宅基地产权改革的重大创新，保障农户资格权为进城落户农民退出宅基地使用权提供了制度保障，宅基地作为进城落户农民的重要土地资产，可以选择有偿的方式退出，以实现农民宅基地经济价值。

其一，优化进城落户农民宅基地退出补偿机制。政府及村集体应设立多元化的补偿方式，切实保障农民退出权益，制定多种补偿方案并由进城农民结合自身实际自主选择。针对仅在城市落户还未购房的农民，可以在指定区域内选择安置房补偿，针对进城且已落户购房的农民可以选择货币补偿，针对无房且家庭收入来源不稳定的进城落户农民可以选择货币补偿和安置房补偿。宅基地退出补偿标准可以在实施方针不动摇的前提下根据各地区具体情况进行微调。

其二，完善进城落户农民有偿退出宅基地的配套保障政策。应出台教育、医疗、养老等配套政策，让进城落户农民向往城市的生活，愿意在城市扎根，自愿退出宅基地，合力推进农业转移人口的市民化与闲置宅基地的盘活利用。

3.放活宅基地使用权：盘活利用闲置宅基地和合作共建经济发达村宅基地

宅基地“三权分置”改革关键在于放活宅基地使用权。放活宅基地使用权的经济价值，真正赋予农民宅基地财产权益，可采用以下两种方式。

其一，多元化盘活利用闲置宅基地。2017年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，“农村闲置农房放在那里任其破败是一个大问题，利用起来却是一笔大资源”［22］。一是尊重农民意愿，发挥农民主体作用。农民是盘活农村宅基地的最大利益主体，针对闲置宅基地选择哪种产业、如何盘活经营等一系列发展性问题，都应以农民为主体进行集体商讨。二是因地制宜，盘活利用闲置宅基地。一方面，在经济基础较好且有一定的文化底蕴的地区，可以将闲置宅基地转为集体经营性用地，开展民宿、旅游等产业，集体经济组织或农户可通过自营、入股、长租等方式加入其中。另一方面，对于偏远地区，如山区、丘陵等，可将闲置宅基地转化为生态用地或其他用途农业用地。

其二，合作共建经济发达村宅基地。一是优化宅基地布局，合作共建宅基地财产价值。经济发达村经济基础较好，应与有实力的外来企业合作，把新业态的植入、产业的融合和资产的盘活有序地结合起来，共同打造具有差异化、本土化、品牌化的特色经济体，在培养一批领军企业的同时，促进中小企业的蓬勃发展，健全产业链，让农民获得更多的产业增值收益。二是积极探索多样化收益共享方式，以“合作经营、按比分配”“资本入股、利润分红”等方式，让宅基地增值收益、生态补偿收益和产业经营收益真正惠及农民［23］。

五、结语

农村宅基地财产价值显化是城乡融合发展的客观结果，赋予农民宅基地更加充分的财产权益是实现乡村振兴战略和城乡融合发展战略的应有之义。宅基地“三权分置”改革实践中，赋予农民宅基地更加充分的财产权益仍然面临着所有权不能买卖、资格权不得转让、使用权流转受限的现实困境。农民宅基地财产权益实现困境源于宅基地制度本身复杂的多重逻辑：宅基地制度改革既要坚守集体所有制的改革底线，又要尊重宅基地财产价值显化的市场规律，同时还要保障农民“户有所居”的基本权利。这三重逻辑造成宅基地“三权分置”改革实践中“宅基地到底能不能流转”的困境，并成为农民宅基地财产权益实现的主要障碍。基于宅基地“三权分置”改革框架，应从落实宅基地集体所有权、保障农户资格权、放活宅基地使用权入手，采取差异化治理策略以实现农民宅基地财产权益，如多元化盘活利用闲置宅基地、合作共建经济发达村宅基地、进城落户农民宅基地有偿退出、整村搬迁宅基地置换与补偿等。

事实上，农村宅基地财产权益实现还涉及另外一个不可回避的问题，即宅基地的保障性。农村宅基地本质上是一项农民基本住房权利保障制度，随着宅基地财产价值显化，宅基地保障性和财产性之间的矛盾凸显。因此，如何看待和处理宅基地保障性和财产性之间的矛盾还有待进一步深入研究。

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