跨域治理中的联合党组织：样态、结构与功能分析

2024-01-01姚靖

湖北社会科学 2024年6期

摘要：在党建引领基层社会治理的宏大背景下，以联合党组织为载体的基层党组织之间的跨域联建逐渐成为地方党委政府推进跨域治理的重要工具。基于W市H区、Y市G高新区、N省H市等地的实证调研发现：跨域治理中的联合党组织存在依地域确界的区域型联合党组织与依“问题域”确界的事域型联合党组织两种样态，在组织结构上表现为一个依跨域治理需要而建立的、以成员党组织为组成单位的党建联合体，具备鲜明的跨域性、灵活性与类科层化特征。在推进跨域治理实践中，联合党组织不仅打造了一个任务共同体，同时也塑造了一个情感共同体，使得成员党组织之间形成了一种责任连带关系与情感联结纽带，并成功推动了联合党组织从党建联合体到跨域治理共同体的转变。相较于领导小组、工作专班、指挥部等传统跨域治理工具，联合党组织不仅拓展了跨域范围与跨域精准性，还减少了繁杂的多头汇报、请示、审批工作，大幅提高了跨域治理的效率。

关键词：跨域治理；基层党建；联合党组织；党建联合体；治理共同体

中图分类号：D63" " " " 文献标识码：A" " " " 文章编号：1003-8477（2024）06-0033-08

融合地理域的空间因素与组织域的组织属性，跨域治理是不同治理主体跨越区域、领域、层级和部门（组织）等四维界别限制，在跨界网络中综合运用多种治理方式解决跨域公共问题、实现公共利益的过程。[1]（p95-100）近年来，在党建引领基层社会治理的宏大背景下，以联合党组织为载体的基层党组织之间的跨域联建逐渐成为地方党委政府推进跨域治理的重要工具。联合党组织作为跨部门、跨地域、跨层级、跨领域的跨域性关联组织网络，能够依托以党组织为轴心的跨域关联网络充分汇聚条条、条块与企事业单位资源以形成推动问题解决和治理目标实现的强大合力，在推进跨域治理领域存在天然优势，也因此成为地方党委近年来加快推进基层党建模式创新与基层党组织跨域联建的内在动力。

目前，学术界对基层党组织跨域联建的实践研究成果日趋丰富，且开始将其纳入跨域治理的工具箱进行研究，重点聚焦于某一具体样态的党组织跨域联建的运作机制与创新实践研究。如有学者讨论毗邻党建在处理跨域治理问题上的作用及运作机制，[2]（p106-118）也有学者研究了全域党建与地方中心工作结合的创新实践和工作机制，[3]（p13-19）还有学者关注到支部联建和产业联盟助推乡村振兴的地方探索实践，[4]（p69-78）以及党建联席在推进跨组织协同方面的功能。[5]（p116-135）但对于基层党组织跨域联建这一跨域治理工具所共同依托的载体——联合党组织——却缺乏深入的理论探讨。本研究试图立足在W市H区、Y市G高新区、N省H市等地的实证调研，基于“结构—功能”分析框架分析跨域治理中联合党组织的样态、结构与功能，以强化基层党组织跨域联建这一跨域治理工具的理论基础，并通过将之与传统跨域治理工具如领导小组机制、工作专班机制等进行对比，凸显基于联合党组织的跨域联建在推动跨域治理实践中的独特优势。

本文的经验材料主要来源于笔者2020年7—9月于Y市G高新区党工委管委会挂职锻炼，以及2021年3—4月于W市H区、2022年8月于N省H市学习调研期间的观察与访谈，具体包括两类信息：第一类是笔者挂职和调研期间获取的相关发文资料，共计27份；第二类是笔者挂职和调研期间与基层党组织跨域联建所涉各类群体进行的访谈，具体包括市、区委组织部领导8人、其他区领导及同事12人、镇街党工委领导及一线党务工作者15人、联合党组织书记及副书记5人（一般由市、区一级领导兼任）、社区工作人员7人、普通党员9人，有言论被记录者53人。访谈资料统一按“受访者身份、访谈日期和受访者姓名首字母”格式编码。

一、区域型与事域型：联合党组织的两种样态

联合党组织是以成员党组织为单元组成的跨域性组织体系，本质是一种以党组织为节点形成的再生性组织网络，能够允许单个的党组织跨越组织边界与其他党组织及其所在单位发生联系，进而突破空间领域限制、打破层级隶属关系、破除部门体制壁垒，这也是联合党组织推进跨域治理的主要凭借与优势来源。不可否认，跨域性是联合党组织的基本属性，但实践中不同联合党组织的跨域范围或组织确界标准却存在明显差异，这种差异主要源自联合党组织承担的组织使命或治理任务的不同。作为一种功能型党组织，联合党组织是围绕特定治理目标或治理任务而成立的临时性党组织，且因治理目标与任务的差异呈现出依据地域确界的区域型联合党组织和依据“问题域”确界的事域型联合党组织两种结构样态。

（一）区域型联合党组织：依地域确界

区域型联合党组织依地域确界，旨在将某一地域范围的基层党组织关联起来，并依托联合党组织搭建的跨域性组织网络推动多元主体的跨域协同和多部门资源的跨域整合以推动区域发展与区域治理问题的解决。某种程度上，区域型联合党组织的地域确界原则是组织的治理任务和治理目标所决定的。实践中，区域型联合党组织重点针对的是区域发展和区域治理中的一些繁多、琐碎、日常化的事务，这些事务的解决往往依赖多元主体的平等协商与互惠合作，而区域型联合党组织恰好能够为社会多元主体提供一个常态化、制度化的组织交往、资源交换与情感交流平台。可见，区域型联合党组织是一种非明确目标导向的跨组织联建共建模式，其组织设立遵循的是“通过凝聚人进而解决事”的思路，即在联合党组织建立之前，地方党委并未赋予其单一、明确的治理任务与目标，而是以期通过执政党与各类社会主体的关系建构发挥联合党组织的资源效应、信息效应、政策效应和情感效应，来强化基层社会治理的资源与情感基础。该组织设置方式下，相对于待解决问题或待推进工作，党组织与特定区域、特殊群体的关系建构具有优先性的地位。实证调研发现，依托区域型联合党组织推进跨域治理主要发生在街道、社区层次。一方面，相对匮乏的财力资源要求地方党委政府必须善于做人的工作，通过强化群体间的信任建构与情感基础以增强社会资本，达到四两拨千斤的效果。另一方面，相对低难度的治理任务也为地方党委政府依托区域型联合党组织解决大量琐碎、日常化的跨域治理事务提供了可能。

（二）事域型联合党组织：依问题域确界

事域型联合党组织依问题域确界，本质是一种基于“问题域”的联建共建，旨在依据问题解决所涉单位确定联合党组织覆盖边界，并依托以党组织为轴心的跨域组织网络和高位阶组织权力结构全方位汇聚各成员单位的资源与力量合力攻坚克难。实证调研了解到，依托事域型联合党组织的基层党建实践主要包括毗邻党建、产业链党建、全域党建等模式。不同于主要依地域确界、旨在常态化解决特定区域综合性治理问题建立的区域型联合党组织，事域型联合党组织的设立是为了处理事关地方稳定和发展的重大事务而开展的联建共建，其要解决的问题兼具明确性、重要性和艰巨性特征。因此，与区域型联合党组织这一非明确目标导向的跨组织联建共建模式不同，事域型联合党组织的核心议题非常聚焦，其组织设置遵循的是“围绕解决事而选择人，并通过调动人来解决事”的原则。该设置原则下，相对于党组织与特定区域、特殊群体的关系建构，待解决问题或待推进工作具有优先性的地位，联合党组织全面覆盖且仅仅覆盖与问题解决有直接关联的单位。也正因如此，事域型联合党组织跨域联建模式能够有效精准地汇聚地方中心工作和重大难点问题解决所需的资源与力量，组织开放性、组织灵活性、资源汇聚精准性都要强于区域型联合党组织。现实中，依托事域型联合党组织推进跨域治理的实践主要发生在市、区县层次，因为事域型联合党组织本就旨在解决地方党委政府最关心、最重视、最棘手的问题，而这些问题的解决需要较高位阶的权力结构以形成跨域治理的强大助推力量，这也是事域型联合党组织书记往往由地方主要党政领导干部担任的重要原因。整体来说，跨域治理中区域型联合党组织与事域型联合党组织在治理任务、组织设置、组织特征、资源整合以及对应的基层党建模式等方面都表现出明显的差异（见表1），是两种不同的联合党组织设置样态。

二、党建联合体：联合党组织的结构特征

“结构-功能”主义认为，组织结构决定组织功能，并为组织的既定功能目标所形塑。分析联合党组织推进跨域治理的功能机制与独特优势，必然离不开对联合党组织结构的一般性探讨。实践中，尽管联合党组织存在事域型与区域型两种样态，二者在组织设置和架构方面呈现出一定差异，但却具备共同作为联合党组织的一般性结构特征。主要表现在以下几个方面：

第一，跨域性。基层党建实践中的联合党组织下辖有若干成员党组织，且成员党组织涉及党委、政府部门、社区、企业、社会组织等各个领域，本质是一种组织再造。跨域治理实践中，联合党组织下辖的成员党组织既可以是单个的实体型党组织（建制性党组织），也可以是由实体型党组织派出的党员代表组成的非建制性党组织。社会网络理论的鼻祖齐美尔（Georg Simmel）曾经指出，当一个人加入一个群体，便建立了个人和群体的基本关系，而且每个在该群体中的个人不仅仅是该网络的一个节点，而是也带入了各自的关系网络，并与其他带入各自网络关系的个人重新组成了新的关系网络，新的群体因为个人的网络带来了其他群体的关联。[6]（p114-115）联合党组织正是一种以单个的成员党组织为节点形成的新的社会组织网络，并成功实现了党政社企组织之间跨部门、跨地域、跨层级和跨领域的组织性关联。在联合党组织搭建的组织间网络中，单个的党组织及其所属单位能够跨越组织边界与其他组织发生联系。[7]（p39）而传统党建模式下，镶嵌于不同单位、不同组织形态，乃至不同社会空间中的实体性基层党组织，具备较强的横向闭合性，各领域甚至同一领域的实体性基层党组织之间都缺乏横向的交流和资源的整合。[8]（p47-54）

实证调研发现，联合党组织形成的跨域性组织关联突出表现在四个方面：1.跨地域组织关联，即联合党组织下辖的成员单位可能横跨多个社区、街道、区县，甚至横跨多个省市。如W市H区ZJC商圈综合党委下辖党组织横跨JQ街道下辖的6个社区，实现了隶属不同社区的23家单位在组织结构上的制度化关联，也间接实现了XDJ社区、QT社区、BH社区、ZJC社区、QS社区和GL社区等6个社区综合党委之间的组织化关联（见图1）①，为跨地域组织之间的共商共治与合作互惠提供了制度化的交往互动平台。近年来，基层党建实践中的跨地域联合党组织也逐渐从跨社区、跨街道拓展到跨区县、跨市域、跨省域。如2021年6月，长三角生态绿色一体化发展示范区在庆祝建党100周年会议上宣告成立“青吴嘉”（青浦区、吴江区、嘉善县）和苏州、嘉兴“3+2”党建联盟，[9]是跨区县、跨市域联建党组织的典型案例。2.跨领域组织关联，即联合党组织下辖的成员单位可能横跨党、政、社、企等多个领域。如W市H区SX总部集聚区综合党委下辖的13个成员党组织中包含社区党组织2个、事业单位党组织2个、国企党组织5个、社会组织党组织2个、非公企业党组织2个②，横跨社区、事业单位、国有企业、社会组织和非公企业五大领域，为跨领域组织之间的互动交流提供了组织化平台。3.跨部门组织关联，即联合党组织下辖的成员党组织横跨多个党政部门。如Y市G高新区ZS工业园园区综合党委为更好地协调、整合资源服务园区企业发展，将驻区单位和服务部门党组织全部纳入成员单位，具体涉及党建办、群团办、统战办、人才局、人社局、科技局、经发局、政务服务中心、综合执法局、市场监管局、行政审批局等多个部门，从物理上破除了部门之间的体制壁垒，为跨部门协商和跨部门合作搭建了常态化的互动平台。4.跨层级组织关联，即联合党组织下辖的成员单位可能横跨多个行政层级。如为推动河道治理，H市成立了R河治理联合党委，R河流经的N县、D市、X县也根据治理需要分别成立了R河治理联合党总支，流域内乡镇分别成立了R河治理联合党支部，流域内各村分别成立了R河治理联合党小组③，如此形成上下贯通的党建联合体，成功实现了众多单位之间跨地域、跨层级的组织性关联。

第二，灵活性。联合党组织的设立旨在依托党的组织网络与组织优势为解决特定跨域治理问题汇聚人力、信息、情感、权威、物质等各方面的资源与力量，这种实用主义的特征决定了联合党组织结构的灵活性与机动性。实践中，这种灵活的组织结构设置主要体现在组织确界、组织立撤、组织关联三个方面。1.组织确界的灵活性。联合党组织是以成员党组织为节点形成的再生性组织网络。在这一组织网络中，联合党组织的跨域边界和跨域范围主要依据治理任务与治理目标灵活设置，即联合党组织关联的组织网络中的组织节点是一种机动的组织节点，作为节点的成员党组织能否纳入联合党组织取决于跨域治理过程中资源整合的需要。2.组织立撤的灵活性。联合党组织是一种临时性的党组织，因完成特定的使命或任务而建立，没有固定的办公场所与人员配置，一旦任务完成或治理目标实现，联合党组织也将因失去存在的理由而立即撤销。

我们建联合党组织就是为了解决问题的，问题解决完了，那这个组织自然就没有存在的必要了。基层治理会不断涌现出新问题，我们可能需要不断地建组织，你只建不撤的话，组织管理不就混乱了吗。（区组织科科长；20220812LZ）

相对于固定的党政部门机构，这种因需而建、因跨域治理而联、具有明确任务导向型特征的组织的设立与撤销，通常程序更为简易且方式更为机动灵活，以便能够更好适应多元且快速变化的跨域治理任务。3.组织关联的灵活性。组织关联的灵活性与联合党组织的跨域机动性和确界灵活性紧密相关。一方面，组织跨域的机动性允许联合党组织依据跨域治理任务灵活关联不同地域、部门、层级、领域的建制性党组织，以便更为精准地汇聚跨域治理所需资源。另一方面，组织确界的灵活性允许联合党组织在跨域治理过程中依据客观情势和目标需要灵活机动地调整关联组织，或纳入新的成员党组织以强化联合党组织的资源与力量，或陆续削减既有存在但已与跨域治理目标实现没有关联的成员党组织，以保持联合党组织整体结构的精简性，并有效控制协调成本。正如H市Z区一位基层党务工作干部所言：

治理任务的实现它往往需要有一个比较长的时期，在这个过程中，形势是不断变化的，可能治理任务也是不断变化的，有些单位可能在某个时期它需要新纳进来，而有些单位或因为治理任务的改变，或它承担的事项已经完成，那它就不用继续存在于这个组织，这涉及一个管理成本的问题。（区组织科科长；20220812LZ）

第三，类科层化。跨域治理实践中，联合党组织突破条块关系再造组织体系，强调成员党组织横向联席、平等协商、交往互动的同时，往往也十分依赖科层权威推动跨域治理目标的实现，并通过再设层级关系实现任务细分与权威线性传导，是一种类科层化或超越科层化的组织体系，突出表现为组织架构的层级设置、组织体系的人格关系、组织交往的横向联席，以兼顾联合党组织决策过程的平等协商与执行过程的秩序高效。1.组织架构的层级设置。在推进跨域治理尤其是复杂性跨域治理中，联合党组织完成了一个突破科层体系与再建层级关系的双向过程。一方面，为全面精准汇聚资源，联合党组织依具体的治理任务重组体系结构，突破科层制，将跨域治理所涉单位选择性纳为成员党组织。另一方面，为保证跨域治理过程的秩序与高效，联合党组织往往又通过再建成员党组织之间的层级关系以实现任务层层分解，并通过高配各层级党组织书记，借助科层权威推动任务层层落实。如为推动跨域范围的河道治理工作，H市成立的R河治理联合党组织就设置了包括R河治理联合党委、R河治理联合党总支、R河治理联合党支部、R河治理联合党小组在内的四层级组织体系，并由市委常委任联合党委书记、县委常委任联合党总支书记、乡镇党委书记任联合党支部书记、村（社区）党支部书记任联合党小组组长，以此保证跨域治理的秩序与高效。

我们需要借助联合党组织推进的工作往往都是比较棘手的，涉及部门多、协调难度大、治理任务重、推进阻力大，各单位坐到一起协商很重要，但如果没有一个核心权威去推动是干不成的，大家各有各的本职工作，自己都忙到不可开交，他能听你的吗？（联合党组织副书记；20220810LSW）

2.组织交往的横向联席。为确保跨域治理的秩序与高效，联合党组织在跨越党政科层体系条块关系的基础上再设了层级关系，但这种层级关系的设置远不同于党政科层体制下的层级隶属关系。在联合党组织的层级体系下，成员党组织名义上是独立平等的主体，而横向的党内联席会议是成员党组织间的常态化交往机制，它允许联席各方主体在党的旗帜下就联合党组织建设与跨域治理推进展开自由理性的商讨。3.组织体系的人格关系。（见图2）科层体系的关系形态依情感化标准可以区分为非人格关系和人格关系，纳入制度化标准则可进一步将人格关系区分为人格化私人关系和人格化工作关系，前者是一种基于私交的非正式关系，后者则是体制构造且带有情感联系的正式关系。[10]（p105-111）不同于党政科层体制常态化的非人格化运作，联合党组织作为地方党委政府推动跨域治理的工具，是情感治理的一场深刻实践。一方面，联合党组织的组织设置、成员构成、议事协商都带有鲜明的政党元素，地方党政部门能够借助党旗下的政治情感和“讲政治”的站位意识推动跨域治理实践的齿轮不断前行；另一方面，联合党组织常态化的党建活动与党内联席的开展，能够增进成员党组织之间的交往互动，进一步强化地方党委政府推进跨域治理的情感基础。

综合联合党组织的跨域性、灵活性和类科层化特征可以发现，联合党组织在组织结构上表现为一个依跨域治理需要而建立的、以成员党组织为组成单位的党建联合体。跨域治理实践中，这一党建联合体在组织设置上主要表现为不同部门、层级、领域、地域党组织之间的跨域联建；在组织形式上表现为以建制性或非建制性的成员党组织为节点形成的再生性组织网络；在组织互动上主要表现为党组织之间的联席会商；在互动主体上主要限于各成员党组织派出的党员代表；在互动的形式和环境上，主要表现为党旗下的议事与党建联席会议的开展；在组织联结上主要依赖党旗下的政治情感、“讲政治”的站位意识和基于党建活动的制度化交往。

三、治理共同体：联合党组织的功能承载

跨域治理中的联合党组织具有明确的目标导向性，被选择性纳入联合党组织的成员单位自成立伊始就被定位为推进特定跨域治理事务的任务共同体，“讲政治”的站位意识和基于党建活动的制度化交往又将联合党组织塑造成了一个跨域治理的情感共同体。任务共同体与情感共同体的打造使得成员党组织之间形成了一种责任连带关系与情感联结纽带，并成功推动了联合党组织从党建联合体到跨域治理共同体的转变。实践中，联合党组织的层级设置与成员党组织的横向联席，保证了这一跨域治理共同体决策阶段的平等协商与执行过程的秩序高效。

第一，跨域联建与组织确界灵活性塑造了跨域治理的任务共同体，推动了跨域治理资源的全面精准汇聚。联合党组织是以实体型党组织为节点形成的再生性组织网络，且具备鲜明的开放性、灵活性特征，能够根据跨域治理需要确定并临时调整跨域边界与范围，选择性纳入与跨域治理目标实现相关联的部门或单位。而中国共产党的基层组织广泛覆盖在党、政、社、企等众多领域，更是拓展了联合党组织的跨域范围与跨域精准性，为跨域治理资源的全面精准汇聚提供了坚实的组织保证。实践中，因跨域治理需要而建的联合党组织具有明确的目标导向性，被选择性纳入联合党组织的成员单位自成立伊始就被定位为推进特定跨域治理事务的任务共同体，彼此之间形成了一种基于任务职责的连带关系。跨域治理实践中尽管每个联合党组织具体的目标任务不尽相同，但都是围绕解决问题而成立，在开展党内活动中也要求把解决问题作为重点，突出与问题解决相关联的思想教育引导、政策理论学习，并将问题解决方案与措施商讨、工作落实与决议执行情况汇报确立为党内联席会议的重要主题环节。

第二，“讲政治”的站位意识和基于党建活动的制度化交往塑造了跨域治理的情感共同体，充当了跨域治理的“润滑剂”。与党政科层体系的非人格化运作不同，联合党组织在推进跨域治理过程中虽然也依赖党政科层权威的推动，但其更多依赖的是成员党组织对执政党的政治情感，以及基于成员党组织之间常态化互动的信任建构和社会情感培育。一方面，由于联合党组织以成员党组织为连接点，组织之间的联席会商以党的名义召开，在党旗下议事，且以党员为主要的议事成员，联合党组织所涉单位之间的联席也因此表现为一种党内联席。此时，跨域治理逐渐开始超出基层治理事务的一般范畴，上升为一种政治任务，这不仅唤起了成员党组织与党员对执政党的政治情感，也从“讲政治”的高度要求成员党组织与党员具备较高的站位意识。另一方面，联合党组织形成的关联组织网络以及成员单位联席的日常实践为组织之间交往行为的产生与交往理性的运作提供了条件。交往理性是多元价值冲突的现代社会达成规范性共识的源头。[11]（p7）在哈贝马斯看来，只有同时满足“言谈的有效性”和“理想言谈的情景”，言谈得出的结论才是交往理性达成的共识或交往行为产生的结果。[12]（p256）联合党组织搭建的制度化组织网络与联席各方的常态化互动为言谈的有效性以及理想言谈情景的创造提供了情感基础，强化了成员党组织及其所属单位之间的信任建构，塑造了跨域治理的情感共同体，而荣辱与共、责任连带的任务共同体正是这种情感联系的重要推动力。

第三，联合党组织的层级设置与成员党组织的横向联席，保证了跨域治理决策阶段的平等协商与执行过程的秩序高效。从组织学意义上，联合党组织表现为一种以成员党组织为节点的再生性组织网络，且作为网络节点的成员党组织名义上是独立平等的组织单元。在联合党组织塑造的任务共同体与情感共同体之下，存在一定程度利益牵涉的联席各方（成员党组织）彼此能够依托常态化的党内联席会议平等、自由、理性地开展商讨，通过摆出各自的事实与道理就跨域治理过程中系列重大问题的解决凝聚基本共识。

党内的横向联席确实是一个很好的协商平台，各单位之间坐到一起，虽然彼此间可能有一定的利益交涉，这不可避免，但还是能够基于共同的任务、目标以及彼此之间的这种情感、信任去平等地商议，通过摆出各自的难处和道理，一起把事情捋清楚，把道理讲通顺，把问题解决掉。（区两新办主任；20210509FY）

决策阶段基础共识的形成能够为政策执行扫除很多的障碍，但并不能够保证执行过程的绝对高效与政令畅通。繁重的治理任务催生了政府官员的选择性执行或差异化达标作为[13]（p28-41），虽然这并不会对具体执行部门的政绩产生太大影响，但被应付的事务的治理绩效将会大打折扣。跨域治理过程中，联合党组织下辖的成员单位都有各自的常态化工作与任务。对于成员党组织所在单位而言，联合党组织要完成的跨域治理任务只是其众多工作任务当中的一项，甚至不必然是最重要的一项。因此，地方党委政府往往高位阶配置联合党组织书记，为跨域治理执行过程的秩序高效提供权威基础。如N省H市各区县层面设立的联合党组织书记一般由县处级以上党员干部兼任。

四、结语

现代社会公共问题的多样化、复杂化趋向催生了大量跨域治理议题和跨域治理实践，以联合党组织为载体的基层党组织之间的跨域联建正是地方党委政府推进跨域治理实践的重要工具创新。跨域治理实践中的联合党组织依地域或“问题域”确界，在组织结构上表现为一个依跨域治理需要而建立的、以成员党组织为组成单位的党建联合体，具备明显的跨域性、灵活性与类科层化特征。在推进跨域治理实践中，联合党组织不仅打造了一个任务共同体，同时也塑造了一个情感共同体。某种意义上，联合党组织是一种由体制构造且带有情感治理色彩的跨域治理手段，是执政党对科层体系进行的一种有意识的适应性改造，进而形成一种超越科层制的治理体系，[14]（p4-24）目的在于充分发挥执政党自身的政治优势、组织优势与动员优势，并将之转化为跨域治理的情感优势与资源优势。对情感治理的重视与“讲政治”的站位意识的重申、对成员党组织社会交往的促进与社会情感的培育等是联合党组织相较于领导小组、工作专班、指挥部等传统跨域治理工具的独特优势。与此同时，相较于传统跨域治理工具，联合党组织组织确界与组织关联的高度灵活性也广泛拓展了跨域范围与跨域精准性，并减少了繁杂的多头汇报、请示、审批工作，大幅提高了跨域治理的效率。

跨域治理实践中，任何跨域治理工具的运用都有其特定的适用条件，且需耗费不同程度的人力、资金与协调成本，依托联合党组织为载体的跨域联建同样如此。在“把抓好党建作为最大的政绩”[15]（p171）这一政治要求下，加快基层党建模式创新成为基层党建工作的主基调，地方党委政府也因此存在扩大联合党组织建设数量与适用范围的内在冲动。然而，联合党组织数量的扩增不仅会带来高昂的管理成本与协调成本，也必然伴随政府职能部门的多头参与，造成大量专项治理工作对部门常规工作的挤对，进而降低基层治理的整体绩效。于地方党委政府而言，如何清晰界定跨域治理中联合党组织适用的边界范围，有效抑制拓展联合党组织数量以提升党建绩效显示度的内在冲动，将直接决定跨域治理中联合党组织的功能发挥与可持续性。

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