农村基层治理现代化的主体性基础探析*

● 李 哲

（河南广播电视台 总编室，河南 郑州 450002）

一、序言

改革开放以来，我国农村基层治理实践与理论研究始终面临的一个重大难题是治理的主体性缺失困境，即农民参与治理的主体能动性问题。在村委会产生之初，由于正处于新旧体制转轨关键节点，农民的参与热情还是普遍较高的，村庄仍然是一个利益共同体意识较强的封闭或半封闭的社会。在社会层面，90 年代中后期，伴随着市场经济的发展以及由此带来人口流动性的增强，村庄内部的利益分化、人口流动、收入差距等使得农村社会发生质的变化，农民参与村庄治理的机会成本不断提高。另外，受家庭消费支出不断增加的影响，农民的货币理性与家庭理性之间实现了巧妙融合，呈现出以追求家庭收入最大化为特征的新家庭伦理观，它支配着农民这一时期的日常行为动机。农民离开村庄进入城市，开始了中国现代化进程中最大规模的城乡人口流动，而其造成的影响便是农村基层治理丧失了得以有效运行的主体性基础——生活在村庄里的农民——治理的主要参与者。在建制层面，自上而下县乡（镇）管理体制所形成的压力传导，以及由此产生的对村民委员会的渗透，致使自治性质的村委会也逐渐行政化。农村基层治理逐渐演变成为政府对基层社会的治理，逐渐失去了社会自我治理的向度。农民的不参与、无法参与以及被动参与，导致基层治理实践中出现了一系列问题，这也就构成了当代中国农村基层治理的主体性缺失困境。事实上，就权力结构而言，乡村治理共同体致力于理顺主体间的竞合关系，即竞争与合作的共生关系[1]，农村基层治理或者说农村基层政权建设诸多问题的产生，同治理的主体性基础是密切相关的。农村基层治理的主体包括政府、自治组织、民间组织、社会团体以及相应的市场主体，但基础性主体还是农民。农民的参与与否以及参与的质量直接决定了政府、市场与社会三者在基层治理实践中发挥作用的效度与形态。因此，本文中的主体性基础，主要是指农民参与治理的意愿、平台与能力，以及由此所型构的农村基层治理的基本形态。

治理的主体性是农村基层治理现代化的一个基本性问题，并由此延伸出农村基层治理一系列问题。如村委会行政化、自治的空壳化、村庄公共事务治理失败、集体行动的困境等构成的单向度治理问题，这些都是在农村基层治理现代化中难以跨越难题。所以，在中共中央关于农村基层治理的文件中多次重复提出，要充分发挥人民群众的积极性、主动性和创造性，充分尊重人民群众的主体性地位。但至今还是没有真正解决农村基层治理的主体性问题。这也从另一个侧面说明，在大流动与大开放的时代背景之下，农民的主体性参与并不完全受体制与制度的单方面规约，它受制度实践与社会实践的双重规约，受特定历史条件的限制，而特定“历史条件”又表现为经济与社会的发展水平。

这种“历史条件”具体变革是指党的十九大报告中明确提出的基于经济与社会发展水平的历史性变革。党的十九大报告明确提出新时代我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，尤其是全面建成小康社会的实现，标志着我国社会形态的全面转型，农村基层治理实践的社会基础与结构已发生深刻的变革。在此基础上农民参与基层治理的主体性意愿与能力已悄然发生了变化，农村基层治理的视域也从单纯的村落空间向县域空间以及国家整体性治理转移。在大流动与大变革时代背景之下，农民已经从生活在村落中的独立个体转变成为生活在政治生活中的关联个体；成为整个国家政治生活甚至世界政治生活的一部分，基本完成了自我主体性能力的蜕变；成为地方政治生活与国家政治生活必须回应的基本诉求主体之一。2021 年4 月中共中央、国务院发布的《关于加强基层治理体制体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出：“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”。党的二十大报告，更是提出健全共建共治共享的社会治理制度。可以发现，新中国成立以来，农村基层治理实践经历了政治统制——行政管理——政府治理——社会共治的转变，这一转变的过程也揭示着农民主体性能力的变化，农村基层治理的主体性基础已经发生深刻变革。具体表现为农民参与意愿、参与平台以及参与能力的变革，并在具体的经济社会变迁中实现主体性能力的提升。

二、农村基层治理实践中农民参与意愿的变革

农民参与基层治理实践的意愿，源于其参与动机，而参与动机又受制于个体理性的制约。传统中国社会是一家一户的小农社会，其以强大习俗为支撑的家庭制度和强大行政力量为支撑的户籍制度构成了中国传统社会的基本制度原型——家户制，在家户制的规约下，传统中国农民理性主要集中在家户生产与生活内部，其动机是维持家户的代际生产与生命的延续，并在适当的时机追求家户利益的最大化，形成独特的中国式家庭主义或家族主义[2]。本文将其概括为与小农生产相结合的家户理性。这种理性的产生同农业生产力落后所导致的生存小农形态密切相关，并内嵌到当代中国社会内部[3]。新中国成立后的20 多年，并没有彻底改变中国社会贫困落后的状态。

邓小平强调“贫穷不是社会主义”，提出了改革开放。伴随着农村家庭联产承包责任制以及村民自治制度的推行，农民家户理性逐渐摆脱政治的束缚，农民的家庭生存状态也得以改观。

中国基层社会的活力释放，源于邓小平“南方谈话”之后。当时，我国推行了社会主义市场经济制度，全面开启市场化进程，“民工潮”也应运而生，农民的家户理性也开始从传统的生存理性向货币理性过渡。家庭联产承包责任制保障了农民不会在进城务工的过程中失去土地；市场经济带来的经济快速发展又为农民进入城市务工，获得高额收入提供了充分的机会；传统生存小农孕育下的农民勤劳、勤俭、算计、互惠、人情、好学、求稳、忍耐等家户理性的因素又使得农民可以适应任何工作环境[4]。整个社会都被卷入到家户竞争的大潮之中，人人都有平等机会来改变自己家户的身份与地位，每一个人都不想在家户竞争中落后。在这一市场化进程中，农民家户理性不断扩张，并与我国经济发展融为一体，造就了中国经济的奇迹[5]。中国经济发展的人口红利，其本质是由传统中国人的家户理性同市场的经济理性与政党的公共理性叠加而塑造的。当然，改革开放30余年来，农民理性并没有走出家庭之外，反而更加聚焦，更加追求家庭货币收入的最大化，以至于他们都没有参与公共生活的动机和意愿。这也是为什么村民自治实践在90 年代中后期逐渐呈显发展困境的社会根源。

这种现象的改变是在进入21 世纪的第二个十年。尤其是进入新时代，面对错综复杂的国际环境以及国内产业结构的升级与调整，中国经济发展开始进入新常态。第一代和第二代农民工逐渐退出历史舞台，在市场经济环境下成长起来的第三代农民工以及新一代中国青年，逐渐失去了传统家户理性中关于勤劳、忍耐、勤俭等伦理指向，对就业环境、生活状态、收入水平等提出了更高要求。“啃老族”也随之出现，并成为全社会热议的话题。受全球经济大环境以及新冠疫情的影响，中国经济发展对于再就业人员的吸纳能力开始收缩，双循环的经济发展格局表明未来中国经济发展导向，虽然仍处于重要的战略机遇期；但是面临的风险和挑战依然严峻，过去由经济发展所形成的对于农民参与诉求的吸纳和稀释能力已经大规模减弱。

2020 年全面建成小康社会的实现，农民开始关注个体家户甚至个体在整个国家经济社会与政治发展中的权利、权益与收益，其理性中公共性部分不断增加，甚至在多重发展压力之下实现叠加，这也标志着中国社会的农民理性开始从家户货币理性向家户发展理性转变。与此相伴随的是主体参与意愿的扩展，农民必然在基层治理实践中不断增加自己的公共诉求。

在城镇化进程中，随着城乡一体化和城市化进程的加快，作为农村劳动力身份象征的农民工，遍及各类城市和各种行业，并且无论规模还是频率，其流动日益普遍和频繁[6]，农民因习而得的参与公共生活的理念与方式得以整体提升，同时沉浸式参与市场经济活动的经验，使他们逐渐学会了如何同政府、市场等主体沟通，逐渐学会如何利用国家政策、文件以及法律制度来保护和伸张自己的利益诉求。新一代的农民以及农民工更具有主体性诉求，且更会主动表达这种诉求。当然，这种表达方式包括正式和非正式的。因此，当下农民对于基层治理，甚至地方治理的参与意识与意愿已经发生了根本性变化，这也是十八大以来中共中央提出推进基层治理体系与治理能力现代化的现实依据。一旦基层治理体制与机制无法有效回应基层群众的利益诉求与表达，在国内外各种风险的交织叠加下，中国经济社会发展一直仰赖的社会稳定的大局也将发生变化。所以，在党的二十大报告中社会治理的重心偏向于国家安全与社会稳定。

三、农村基层治理实践中农民参与平台的变革

农民有了参与意愿，还必须能够参与其中，即有参与的平台与机制。既往对于农村基层治理实践的研究表明，农民参与现状主要集中于三个层面：一是我愿意参与，但没时间参与；二是我愿意参与，但参与没有用；三是我愿意参与，但不知道如何参与。

第一、我愿意参与，但没时间参与。问题出现的原因在于农民往往将劳动时间的利用最大化以获取最大化的货币收入来量化，在参与治理中要面临“是工作，还是要参与治理”的两难困境。以村民自治实践为例，在需要农民参与的环节，农民往往面临或可能外出务工，或要到附近工地务工，或要帮工，或要照看子女等难题。在农民看来，参与治理付出的时间可以用来获得更实惠的货币收入，因此他们宁愿放弃参与治理。为避免“我愿意参与，但没时间参与”这种现象出现，有些地方甚至通过发放补贴或者给与物质奖励的方式来拉动农民参与治理。

第二、我愿意参与，但参与没有用。这一现象主要反映出农民对于既往参与机制的回应性质疑，主要是基层治理中农民参与经常性的沦为形式主义，往往会出现“只听取意见、不解决问题、年年如此”的现象，进而造成农民参与的疲劳感，乃至他们对参与基层治理产生排斥。

第三、我愿意参与，但不知道如何参与。这一现象的产生有两个方面的原因，即农民参与机制的缺失和农民缺少对于参与机制的了解。前者导致了90 年代后期以来，中国社会内部不断出现的抗争事件，造成激进的利益表达方式。而实际上，伴随着中国民主化进程的不断推进以及国家在治理领域的不断革新，参与机制缺失或者匮乏的现象已得到较大改观。后者更多的原因在于农民对于表达自己利益诉求的机制与渠道缺少了解。

习近平总书记指出：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来，具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来。”[7]经过改革开放40 多年的发展，我国在落实公民参与行动方面做了大量的工作，形成了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等闭环式民主参与过程；创新出村民自治、社区自治、行政民主、单位民主、政治民主、基层党内民主等不同单元与层级的民主形态；创造性地提出了以人民利益根本一致为最大政治基础——团结尊重和谐为出发点和落脚点的协商民主，包括政党协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商等协商形式；进一步改进和完善了人民当家作主的制度体系，包括根本政治制度、基本政治制度和具体政治制度。同时，座谈、听证、电视问政、民主热线、自媒体、公开征求意见、问卷调查、民意调查、咨询、评估、公示等渠道，都为群众参与治理提供了多元化的选择。这些民主参与机制、形式与制度的创新为群众参与治理提供了充分的支持，保障了群众参与行动的实现。具体到农村基层治理层面，村民委员会、村民理事会、乡贤理事会、乡约理事会、红白理事会、老人协会、志愿者协会等不同类型的自治组织以及社会组织被大量建立起来。尤其是乡贤能人逐渐参与到乡村治理实践中，成为组织农民参与公共事务治理的重要机制之一，并由此带来传统治理资源的现代性转化，并积极服务于基层治理现代化。在县乡村三级关系中，国家鼓励治理重心的下移，这也表示着治理资源、服务与平台的下沉。在全面脱贫攻坚与乡村振兴实践中，形成的驻村工作队、驻村干部以及党员联系群众的制度，将县乡政府与农民连接起来，逐渐走出了政府与农民互相脱节现象，重新将农民以及农村社会组织了起来。同时，在基层治理全过程人民民主的实践中，“两代表一委员”制度向乡村社会的延伸及其地方制度化的探索，也逐渐发挥了其应有的作用。很多地方的农村基层治理也在积极探索干部与群众、政府与社会双向良性互动的体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，以提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。这些积极变化，不仅体现在具体的农村治理实践中，同样也是国家治理现代化精神的具体体现。因此，农民参与基层治理的平台，尤其体制机制方面的创新，已经呈现出新的景象：农民既具有了参与意愿，也有了参与的平台，同政府的联结和沟通机制被重新建立起来，形成了新的农民参与基层治理的体制机制。

四、农村基层治理实践中农民参与能力的变革

农村基层治理的有效实现必然基于农民参与治理的能力，这种参与治理的能力表现为农民之间以及与国家之间理性对话与协商的能力，它的实践目标是做到共建共治共享，价值目标是形成社会治理共同体。

公民的参与能力多元化与西方政治学中公民能力以及公民社会中对于公民理性的界定相关联。但中国社会同西方社会有着本质的区别，西方语境中的公共性是同个人主义以及公民权利至上的理念相一致，背后指向的是国家与社会的二元对立，而在汉语语境中这种情况并不存在。相对于公共性，中国社会公共事务治理中在本质上强调的是共同性，对应的是集体主义或家庭主义，是以家户利益至上为基本特征的[8]，其指向的是国家与社会的二元合一[9]。尤其是在广大农村社会，农民参与治理能力的孕育并不是要求农民走向国家的对立面，是以防止国家权力对个人权利侵害为目标的。正相反，农民参与治理能力的提升主要在于如何培育农民同政府、市场与其他社会组织共同行动的能力，包括对话——沟通——协商——达成一致行动，并最终解决问题的能力。因此，在汉语语境中，农民参与能力主要是指农民积极有序的参与治理过程并解决治理问题的能力，主要包括利用规则与法制的能力、理性的对话与沟通能力、政治认同与共同行动的能力。在以往的农村基层民主与治理研究中，很多研究者往往陷入了西方政治理论的话语陷阱之中，形成从理论来推演现实的现象，而不是以社会实践来回应理论。部分发展中国家的民主政治实践，因为没有跳出西方理论话语体系而被称为劣质民主，而这种劣质民主的形成很可能会导致国内社会动荡、国家分裂。在东亚地区，这种劣质民主现象尤为严重，典型代表如菲律宾、泰国、印度尼西亚等国家。以菲律宾为例，在施行美式民主之后，政治暴力尤其是政治仇杀始终伴随着菲律宾民主选举全过程[10]。因此，在中国农村基层治理现代化实践中，农民参与治理能力建构的基本目标是建立共建共治共享的社会治理制度，实现国家与社会的良性互动，而非彼此分离与对立[11]。

事实上，农民参与治理能力的培育是一个漫长的过程。从20 世纪90 年代一直到当下，我国村民自治都没有取得让人满意的效果，一直呈现出制度“空转”的问题，核心就在于村民自治缺乏农民的主体性参与以及参与治理能力的匮乏；但国家并没有放弃村民自治制度。正相反，国家通过不断创新农村基层治理实践，不断优化体制机制，渐进式的推进农村基层治理体系与治理能力现代化进程，以适应农民参与治理意愿的扩大化；而农民参与治理能力的培育，则通过国家与社会的双轨机制来实现。在国家层面，通过制度化、法治化的体制机制建设，将实现农民合理利益诉求不断转化为体制机制本身的内在要求，以制度化路径来逐渐引导农民有序参与到基层治理中来。在社会层面，通过经济社会发展与城乡一体化的具体历史进程，来逐渐培育农民的自主进行利益表达的能力，以及学习同不同利益主体之间进行沟通、对话与协商的能力，进而形成理性的社会化发育道路。前者是国家自主性的体现，后者是社会自主性的体现，并在中国共产党的领导下实现国家与社会双轨培育农民参与治理能力的有效结合。

回顾改革开放40 年来农村基层治理实践，农民参与能力的变革主要包括以下三个层面：一是运用规则与法治能力的提升。治理得以有效运行的约束机制在于法治，在既往关于农村基层治理的相关研究中，都离不开法治建设。经过多年的基层法治宣传与实践，尤其是农民在城乡流动中基于具体生活实践的法治锻炼，法治思维已经深深根植到农民的思维之中。虽然，很多农民不了解具体的法律条款，但他们仍然具有朴实的法治思维，如“现在不能打人，打人要犯法”。二是理性对话与沟通能力的提高。现在已经很难发现类似于2000 年前后的群体性抗争事件了。首先，由于农业税废除以后，农民家户利益很少同基层政府发生牵涉；其次，国家对于地方政府提供公共服务能力提出了更高的要求，对涉及农民利益的政府行为进行了严格的规范；最后，国家不断打击损害群众财产利益的犯罪集团，如开展扫黑除恶专项整治行动。同时，在全面从严治党的刚性约束下，群众更多起到监督的作用，也拥有了更多渠道和多种方式来表达自己的利益诉求。三是政治认同与行动能力的增强。政治认同是公民参与能力的核心，表明公民对于政府、政党、制度与道路的认同。多年以来，在中国共产党的领导下我国经济与社会快速发展，创造了无数个中国奇迹，其根本在于走出了一条中国特色社会主义的政治发展道路，而中国农民见证了这一过程，并对我国当下的政治制度与道路保持了超高的认同度和信任度。因而，农民政治参与目标是促进治理问题的解决和治理目标的实现，是一种有序的政治参与。

五、结语

农村基层治理现代化的关键在于农民是否有参与意愿、参与平台与参与能力，这涉及到农民愿不愿意参与、能不能参与和参与程度如何的问题，也是农村基层治理现代化的基础性主体逻辑——农民参与治理是否具有主动性、积极性和创造性。既往基于对我国基层治理实践中主体性研究，都指向农民参与的主体性缺失，如主体地位模糊、主体赋权不足、主体参与能力匮乏以及主体被动式参与等问题，主要集中于制度与社会网络分析的层面，并没有基于我国经济社会发展的实际情况，甚者忽视了我国社会的特质对农民参与行为的规制。以村民自治为例，在改革开放40 多年的实践中，除村民自治初期，农民对于村庄公共事务参与热度比较大以外，90 年代中后期，农民的参与意愿持续走低，原因不在于农民没有政治素养，而是农民根本没有参与的动机与意愿，这才是农村治理现代化的“病根”。在全面建成小康社会的大背景之下，新时代新征程，农民参与治理已经逐渐从过去的被动式参与走向能动式参与，参与的意愿、平台与能力都呈现出全新的发展态势，逐渐修正了既往基层治理实践中主体性缺失的基础性困境。

总的来说，我国完成对农民参与能动性的培育用了将近40 年的时间，这表明真正的民众参与治理能力是在经济社会发展过程慢慢养成的，也表明基层治理现代化任重道远。农民参与基层治理，这种参与的能动性的本质在于民众有足够的理性参与到政治或政策落实过程中，而理性建立于民众对既有制度的认同和信任以及从既有参与中能够获得有效制度化反馈。因此，它不是负面的、排斥以及对抗性的力量，而是基于有效解决问题的创造性力量。改革开放以来，农民参与意愿、参与平台与参与能力的渐进式培育与变革，逐渐摆脱了既往农村基层治理实践中的主体性缺失困境，农民个体逐渐走进现代化建设舞台的中心。基层治理现代化以及全过程人民民主的提出更是对这一趋势的回应。同时，农民参与治理的能动性反过来又保障了农村基层治理现代化的质量，保证了治理体系与机制不断转化为治理效能。