基于多源流理论的我国教育治理政策变迁分析*

尤玉钿 胡中锋

(1.广东轻工职业技术学院 广东 广州 510300; 2.华南师范大学 广东 广州 510631)

在全球治理成了国际范围内、国家内部不同领域事务间开展积极的变革行动的时代命题下,为顺应国际治理变革趋势,我国在十八届三中全会正式提出推进国家治理体系和治理能力现代化,随后教育领域也积极响应对治理的时代需求,提出深化教育领域综合改革,加快推进教育治理体系和治理能力现代化。教育治理的相关政策与法规陆续出台,致力于建设新时代高质量的教育治理体系与教育治理制度。显然,治理的出现以及所主张的核心要义在于管理主体的变革和管理范式的转变,由过去的单一、封闭的主体行为转向开放、多元的主体行为。由过去的命令、强制的运作方式转向协调、合作的运作机制[1],其实质是多元主体的协同治理,从而实现教育领域公共利益最大化的“善治”追求。从社会治理的角度,教育治理可以理解为在一定的目标和规则导向下,政府、学校、市场和社会组织等多方利益主体通过协调与对话等多种方式,联合参与教育事务的行动和过程。

政策变迁指的是用一项或多项政策代替现有政策,包括新政策的采纳和实施、已有政策的改动或终结[2]。作为教育管理的现代形态,教育治理以破解单一主体论为其逻辑起点[3],以强调多元共治为实践主张[1],以区别于教育管理范式为重构坐标,以实现“善治”为终极目标,是对传统教育管理方式的延伸和超越。那么,从教育管理向教育治理的政策变迁及其现实演变,其政策生成和发展的基本逻辑是什么?政策变迁过程又如何彰显我国教育事业发展的脉络和意图?很少学者从宏观上对教育治理政策演变的系统性和实然性进行基本的感知和准确的把握,从而限制了对“教育治理”政策的深度解读,以及对推进政策体系的完善与落实。教育政策通常代表一定时期政府对某一教育现象的意图浓缩和权威控制,其演变反映着与之关联的社会结构和组织的变迁[4]。因此,通过窥探教育治理政策演变的脉络和过程,展现由教育管理到教育治理的政策发展进化轨迹,全面系统地解读教育治理政策的变迁,对于理解、分析、解释政策所赋予的意义、目的和意图,具有重要的现实意义。鉴于此,本文尝试运用多源流理论宏观上系统考察教育治理政策的变迁过程,进一步深化对中国教育治理路径的认识,以期为新时代教育治理政策制定和有效实施提供借鉴和参考。

一、多源流理论及其应用概述

政策科学的提出者哈罗德·拉斯韦尔(Harold Lasswell)最先提出政策制定过程的“政策过程阶段论”,即把复杂的政策过程划分为七个分散的阶段或环节：收集信息、提出方案、制定政策、政策生效、政策执行、政策终止和政策评估[5]7,并在特定的阶段呈现了政策是如何制定的前后相继过程,简化政策决策的复杂性,使政策过程更加直观清晰。此后,尽管有学者在拉斯韦尔的分析框架基础上进行继承与发展,提出对不同阶段的划分和看法,但都没有超出拉斯韦尔的七阶段论。目前国内运用较为熟知的是安德森的五阶段论,即政策议程、政策制定、政策选择、政策执行与政策评估[6]。

随着政策研究的深入和实践经验的丰富,阶段论在实践中受到质疑的声音越来越多。比较集中的观点是对政策过程阶段论的因果关系的质疑,认为政策过程阶段论不是“一种真正意义上的因果理论”[7]：阶段论将注意力集中于政策过程或整个政策过程需要经历的时间或阶段的程序性,但没有确定一套控制各个阶段内容及其各个进程之间的系列因果关系因素,不考虑阶段的关系,或者指示一个阶段如何导致下一个阶段,不具有预测性。也就是说,阶段论所建构的一系列的阶段顺序在现实中的演绎是不严谨和不准确的。阶段论将政策过程强调为单一的分析单元,忽视了政府、政策及政策建议等因素的互动影响。后现代政策理论认为,政策的产生是根本无法预测的,很多偶然性的事件都可能导致政策的变迁,政策过程的内容显然要比一种简单的阶段划分要复杂和客观得多[6]。在后现代政策理论中,从各个角度考察和分析政策过程的复杂性的代表性理论之一就是多源流理论。在对拉斯韦尔及安德森等人的政策过程阶段论的调查与反思的基础上,约翰·W.金登(John W.Kingdon)在其著作《议程、备选方案与公共政策》中,提出了著名的“多源流理论"[5]8。

(一)多源流理论的内容

多源流理论针对政策过程的议程设置和备选方案开展分析讨论,试图解释问题是如何引起社会和决策者关注,政策议程是如何建立,什么会引起政策从问题进入政府决策视野并成为政策议程,以及政策如何在多种因素的作用下产生变迁。多源流理论不是遵循时间阶段顺序,它认为政策的产生过程是在一种“模糊性”条件下进行的[8],重视政策过程的未知性,强调政策过程的偶然性和非理性因素的作用[9]。多源流理论能较客观地反映相关现实,进一步解释了政策过程的复杂性,对于问题如何识别,议程如何建立,政策如何制定,以及这些过程为什么会发挥作用具有较强的解释力[5]9。多源流理论指出,任何一项政策变迁或被提上议程是由于在特定的时机下多种源流交汇一起合力作用的结果,这就是多源流理论中指的问题流、政策流和政治流。其中,问题流是指在众多社会问题中脱颖而出引起决策者关注但尚未解决的具体问题,如广泛受到高度关注的指标、焦点事件以及对现有政策的不满和反馈等。需要指出的是,并不是所有问题都能引起社会的高度注意和决策部门的关注。政策流是指政府官员、利益相关者、研究人员等专家人士围绕受关注的问题提出各种各样的政策意见、主张和方案。当然,与问题流一样,不是所有的政策建议都能够受到重视。政治流是指影响问题发展进入政策议程或政策变迁的政治过程的关键事件或政治行动,包括公众舆论、国民情绪、利益集团实力对比、执政党更迭或执政党的执政理念与执政态度的变化等内容。

在政策出台前,这三条源流是彼此独立、分头行事的。但当某个源流(如社会事件或政治事件)发生改变时,三大源流在特定的时间汇集在一起,成了推动政策形成或变迁的“政策之窗”。可见,一项政策的诞生或变迁,是多方力量在达到一定成熟条件下共同作用的结果。通过多源流理论,可以对影响政策形成或变迁的过程和因素有比较清楚的了解,从而为教育治理政策的科学解释和有效实施提供借鉴和参考。

(二)多源流理论的应用意义

多源流理论被认为是20世纪80年代以来公共政策中最具影响力的理论之一。首先,多源流理论能更客观地分析政策产生的未知性与复杂性。多源流理论认为,政策的产生并不是简单地遵循时间阶段顺序,更多的政策是在一种“不确定”的未知环境下的偶然性事件推动政策变迁的结果。也就是说,政策的产生并不是政府能主导的,是无法预测的。这种理解客观地反映了相关现实,进一步解释了政策产生的不可预测性和政策过程的复杂性。其次,多源流理论解释了政策发生变迁的契机。在现实中存在各种受政府或公众关注的问题或现象,但并不是所有问题都能走上政策议程或推动政策的变迁。多源流理论认为,政策变迁的发生需要借助某些机会或关键事件,这就是多源流理论强调的“政策之窗”。政策之窗是推动政策变迁甚至进入政策议程的关键动力。最后,多源流理论诠释了政策变迁中多种因素的相互作用和影响。多源流理论认为,政策变迁的过程是问题达到一定条件时,问题流、政策流与政治流三者共同作用、耦合的结果。三个源流在政策变迁进程中缺一不可,举足轻重。多源流理论强调了舆情及国民情绪[10]、执政党的执政理念与执政态度等因素对政策变迁的重要影响,这更符合我国的政治实际。我国公共政策变迁与公众舆论、公众情绪、执政党的执政理念密切相关。

(三)多源流理论应用的适切性

多源流理论的出现,很快引起西方学者对政策分析的新的关注。美国学者杜兰特(Durant)和迪尔(Diehl)运用多源流理论分析本国外交政策的政策议程设置过程[11];克雷格(Craig)等通过多源流理论分析因儿童肥胖问题而推动相关政策产生过程[12];阿尔坎特拉(Alcantara)和罗伊(Roy)则针对加拿大的传统固定选举日期立法过程的演变展开了基于多源流理论的分析[13];布兰克诺(Blankenau)应用多源流理论对加拿大政府在20世纪60年代的健康保险政策进行了分析[14];卡特(Carter)和雅各布(Jacobs)将金登的多源流理论用于分析问题流、政治流和政策流如何在政策企业家的推动下耦合而导致政策的产生[15]。随着社会公众对舆情和社会事件的日益关注以及我国学者对政策议程研究兴趣不断上升,我国学者运用多源流理论探讨解释公共政策产生或变迁的研究日益丰富。比较典型的是学者周超和颜学勇运用多源流理论分析“孙志刚事件"引发社会和政府对城市流浪乞讨人员问题的关注,从而推动了强制收容到无偿救助的政策转变,解释了传统政策过程阶段论无法解释的政策变迁的过程[6]。毕亮亮和王世靓着眼于城镇污水问题,运用多源流理论分析公共政策的政策演变过程[16-17];潘海生等运用多源流理论探寻职业教育纵向贯通政策变迁机理[18];祁占勇等分析了职业教育法修订的政策过程,从而有助于厘清职业教育法修订过程的动态机制[19];尹雅丽、龙洋等运用多源流理论框架对儿童教育、“双减”的教育政策议程设置进行系统探究,得出该理论对政策的建立过程及内在机制的分析有更强的指导性[20-21]。可见,多源流理论广泛应用于教育领域等诸多方向的政策议程设置的政策分析。应用多源流理论研究我国教育治理政策演变具有较强的适切性,为推动新时期我国教育治理政策的科学制定和有效实施提供借鉴和参考。

二、我国教育治理政策变迁的多源流理论分析

由教育管理向教育治理的历史演进,其中的政策变迁必然反映着我国教育事业发展的趋向和政府意图的教育主张。基于对多源流理论的了解,运用多源流理论分析政策变迁有较为合理的解释。下面就多源流理论的问题流、政策流与政治流对教育治理政策变迁过程作进一步的分析。

(一)问题流：多元主体共同参与教育事务的现实困境

长期以来传统计划经济体制下的教育管理服务体制,政府作为唯一的管理与供给主体,实行统一管理控制模式,包揽了所有教育产品的生产与服务[22],是一种“全能政府”形象。体现在教育管理领域的特征是：自上而下的统一命令,倾向于命令与服从。这种过度依赖政府主体单一方面的努力与资源供给的教育发展模式,容易陷入集权垄断、单打独斗、心有余而力不足、官僚色彩浓厚等困境。市场经济的发展和教育需求的不断增长,对政府集“管办评”一体的传统教育管理范式带来了强烈的冲击和严重的质疑。西方发达国家教育治理的发展轨迹,经历了从政府垄断,市场参与、社会参与到多元主体合作共治的路径演变[23]。在顺应经济转型的世界发展潮流中,随着经济社会发展对教育多样化需求的日益增长,民办教育的兴起、社会组织的出场,我国多元化办学的格局也逐渐形成。

从教育市场上看,培训市场高额经济利益的驱使以及家长对教育的愈加重视,大量资本开始涌入教育培训市场。以K12课后辅导市场规模为例,2002年市场规模为2 281亿元,之后保持着每年300多亿元以上的增长,呈稳定高速发展的态势[24]。市场经济转型和教育需求的日益增长,也为社会组织提供了生存发展空间。以民间社会力量为主导,“非政府”与“非营利”为标识的社会组织,加入了共同参与教育事务的浪潮。民政事业发展统计公报显示,2001年,全国社会组织21.1万家;截至2021年底,全国共有社会组织90.2万家,其中社会团体37.4万个,民办非企业单位51.9万个,基金会8 733家[25],呈持续增长态势。然而,不可避免的是,市场存在盲目性、逐利性、目的性和自发性等弊端;学校在政府的长期管控下也难以全面改变依赖性和封闭性以及自主性发展不足的状态;社会组织存在成熟度和行动力的有限性等问题。以教育市场为例,由于缺乏严格合法的审批制度和法治法规[26],教育市场出现各种培训机构过多过滥的现象,特别集中在中小学生培训市场。有的不惜高薪挖抢学校教师,造成学校优质资源流失;有的以高价高课时培训费借机敛财,开展上市融资,进行资本化运作;甚至有以虚假宣传、与学校勾连牟利等严重问题的存在。社会组织作为一种新兴的教育组织形式,在我国还处于初步发展阶段。作为教育公共领域的“补充式参与”[27],社会组织的教育使命、作用力量并没有受到足够的关注和重视,也因为缺乏足够的政策支持和尚未建立健全的制度体系,在参与教育公共事务进程中也存在违规操作,或陷入心有余而力不足的困境。

可见,我国教育治理的出现和发展需要经历一个动态的、不断进化的发展历程。单一主体垄断教育的供给与生产,导致教育可能出现低效、浪费、专制,甚至衍生只手遮天、腐败寻租等乱象;市场的逐利性、自由性和竞争性加剧了教育公共性和服务性的丧失,引发前所未有的社会公平公正问题;社会组织的薄弱和不成熟导致未能发挥应有的作用。各种社会问题都可能是政策议程或政策变迁的问题流,或成为政策议程或政策变迁的一个触发机制[28]。在我国教育管理向教育治理的演变历程中,各方主体存在的问题与矛盾是引发政府转变职能、建构教育治理体系的重要问题流。

(二)政策流：多方主体的政策及建议

教育问题始终是关乎国家前途和民族命运的大事,是首当其冲的公共事务。政府在传统教育管理中的越位、缺位和错位,学校自主性和办学活力不足,市场的自由泛滥,各社会组织和利益相关者的不成熟、不规范等突出问题,使问题流在不同的社会阶层中四处“漂浮”,引发政府官员、专家学者等开始研究并试图运用治理理论解决相关教育问题。2001年,国务院印发了《关于基础教育改革与发展的决定》,提出推进办学体制改革,促进社会力量办学健康发展的决议,主张基础教育、义务教育、学前教育和普通高中教育以政府办学为主,积极鼓励社会力量办学。之后,国家陆续出台《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国中外合作办学条例》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》等政策,旨在鼓励民间力量、民间资本参与教育领域的生产与供给。2010年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》进一步指出：“坚持教育公益性原则,健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制,形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。”可见,在教育改革与发展进程中,国家对参与教育领域的多元主体持更坚定、更积极的态度,这为引导和规范多元主体参与教育治理确定了合法的基础。同时,国家在政府职能转变和责权划分上也作出调整和改革,提出“以转变政府职能和简政放权为重点,明确各级政府责任,规范学校办学行为,促进管办评分离,形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。政府对自身职能和责权作出宏观上的规约,对多元主体参与开展教育事务提供更实质性的支持,有利于政府职能的更好发挥。这些针对各治理主体的相关立法,即已发布的法规政策,将会产生政策外溢效应,成为催化教育治理政策优化变迁的政策依据。

在推动教育管理向教育治理转型与升级的发展过程中,各高等院校、研究机构的专家学者、利益相关者等也纷纷关注教育公共事务的问题,尝试用“治理”的理念和方法为解决教育管理中的困境和矛盾出谋划策。有学者利用Citespace等可视化软件,以“教育治理”为关键词,检索2003—2016年中国知网的相关文献,根据已有研究文献的数量态势呈现划分学习期、孕育期、博弈期以及爆发期四个阶段,并指出2013年后,教育治理研究领域的文献呈“爆发式”增长,这与其他学者的研究结论一致[29-30]。在有关教育治理的研究内容方面,研究成果呈由浅到深、由抽象到具体、由理论到实践的不断深化过程。从最初对教育管理与教育治理的比较,“教育治理”的概念引进,教育治理的内涵、模式的解构,国内外教育治理经验对比,发展到立足中国教育实际,提出以治理理论引导和促进教育治理领域的变革与创新等。尽管教育领域的治理事务已经受到专家学者的广泛关注和热烈讨论,但从发文总量和内容看还是处于教育治理领域的初级阶段,在研究对象、研究主体、研究方法上尚未有较大的突破和进展。

多源流理论认为,错综复杂的问题流四处“漂浮”,引发政府官员、专家学者、直接利益相关者的关注和讨论。他们试图提出各种可行性的建议和对策,以期推动问题的进展甚至上升为政府的政策议程,或者促进政策的变迁。尽管他们代表不同的立场和利益,分布在不同的领域,但都会围绕共同的政策主题四处散发自己的主张,从而无形中推动了政策的变迁或政策议程的进展。

(三)政治流：执政党的执政理念和公众诉求

教育作为关系无数家庭的重大民生工程,公众对教育的熟知和参与度远远高于其他任何领域。直接相关利益者的家长、教育工作者、教育专家、媒体或非直接利益相关者等,对各种教育现象和问题都难以做到熟视无睹。随着社会的发展与进步,公民的权利意识和民主观念也日益增长,公众参与教育治理的意愿、内容和能力在强度、广度和深度上都发生了变化[30]。据统计,全国纪检监察机关2012年立案调查的案件中,线索来源于群众举报的占到41.8%,这个比例在各种来源中占比最高[31]。国家预防腐败局在《2011年工作要点》中首次提出要“引导社会力量有序参与预防腐败”。2012年9月,教育部正式启动统一监督举报电话(邮件)受理工作,截至2023年8月15日,共接举报电话1万多个,其中教育乱收费问题占举报一半[32]。仅2013年上半年,全国就发现教育乱收费问题2 566个,清理、取消违规项目累计361个,1 095人受到党纪处分[30]。2004年7月25日有报道称,据一些教育专家保守测算,十年来教育乱收费总额超过2 000亿元[33]。此外,公众向全国人大代表揭露教育不端问题,维护自身权益,表达意愿态度,生成全国“两会”议案、提案,是每年全国“两会”代表、委员关注的焦点领域。2008—2013年,教育部办理了全国人大建议2 922件,在全国人大代表建议总数当中占10%;办理了全国政协委员提案2 665件,在全国政协提案总数中约占12%[34]。由此可见,社会舆论舆情、民生意愿间接推动教育治理政策变迁的实质性发展。

执政党、中央政府执政理念或行政理念的转变,对推动教育领域的变革和政策议程安排的影响是非同寻常的。尽管“教育治理”是近年在国内兴起的概念,但有关治理及教育治理的理念在我国早期的政策文本中就已出现。早在1997年发布的《社会力量办学条例》提出社会力量办学的思路和规范,后面陆续颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国中外合作办学条例》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》等法律、政策就体现了政府鼓励民间力量、民间资本参与教育生产与供给的“教育治理”理念。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《规划纲要》)提到的“促进管办评分离”和“转变政府教育管理职能”更是体现了政府厘清其与学校、社会之间的权责关系,明确和界定政府、教育机构、学校的权责边界,落实各治理主体的责任和规约的治理主张。值得注意的是,政府在《规划纲要》中首次提出了“教育公共治理”这一概念,这标志着在我国教育改革与发展进程中,传统教育管理向教育治理的演进踏出了实质性的一步,具有里程碑的意义[23]。2012年,教育部发布了《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》,提出“充分发挥民间资金推动教育事业发展的作用”,“鼓励和引导民间资金以多种方式进入教育领域”,彰显了政府对多方主体共同参与教育公共事务的积极态度和坚定决心。

2013年,党和国家提出了重要的创新社会“治理”的新理念和新思想。2013年9月,《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》出台,体现了新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署,明确要求在公共服务领域利用更多社会力量,加大政府购买服务力度的举措。2013年11月,党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,将国家治理提升到了战略性的高度,“治理”及“教育治理”遂成为公共政策话语[35],引发学界对“教育治理”的研究热潮。同年,党的十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出“深入推进管办评分离”等治理理念,从《决定》的内容深度可视为“治理”及“治理现代化”由理念萌芽转为政策文本的重要转折点[30]。

《决定》这一标志性政策顺理成章地出台并短时间内成为教育领域学者的政策依据,被高频次引用。不难发现在中国语境下党和国家的执政导向为政策转变提供了有利的契机和铺垫,极大地影响了政策的变迁。作为三大源流之一,政治流虽独立于问题流和政策流,但在政策议程设置过程中发挥着极大的推动作用,是三大源流能够汇合并最终在特定时间节点上打开政策之窗的关键力量。

(四)政策之窗的开启

根据多源流理论,问题流、政策流和政治流之间是相对独立的,它们的发生、发展和变迁都不依赖于其他的源流。在三大源流汇合之前,它们在各自的领域内对政策制定或变迁施加不同程度的影响。随着三大源流各自的发展和成熟,在某一特殊时机或关键事件上,三大源流顺理成章地汇合在一起,从而推动问题生成政策议程或政策变迁的进程。这个特殊时机或关键事件被称为“政策之窗”。政策之窗的打开,是政策建议的倡导者所研究的问题获得政策制定者关注重视的机会[5]7,是三大源流共同作用从而形成或变迁一项政策的关键。

根据多源流理论和借鉴我国学者对有关教育政策问题的已有研究,开启教育治理政策变迁的政策之窗主要有两点。一是政策制定者的顶层设计和大力推动。从教育管理到教育治理的变迁和演进历程看,由最初政府为顺应经济转型的世界发展潮流而对教育改革与发展的回应,紧跟着对多元主体的共同治理教育事务的政策引导、机制设计以及对各治理主体责任与规约的确立与限定,最后以政府“元治理”主导多元主体共同实现教育领域公共利益最大化的“善治”目标和价值引领,其发展轨迹无不体现了顶层的时代布局与政策支持。中共中央、国务院、教育部等陆续出台有关学校、政府、教育市场以及社会组织等一系列政策、措施,直接推动了教育治理政策的有效变迁。二是执政党执政理念的转变。如前所述,2013年11月,党的十八届三中全会正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,将国家治理提升到了战略性的高度。党的十八届三中全会发布《决定》,提出了“深入推进管办评分离”等治理理念,被视为“治理”及“治理现代化”由理念萌芽转为政策文本的重要转折点,成为打开教育治理政策变迁的政策之窗。

三、教育治理政策实践的优化路向

基于多源流理论对教育治理政策变迁的分析可知,我国教育治理经历了一个循序渐进、动态演变的发展历程,实现从理论到实践、从初级到高级、从单一主体统一命令管制到多元主体协同共治的进化轨迹。多元主体共治是教育治理的起点逻辑,然而,善治,即“好治理”、成功的治理,才是教育治理的终极目标,是实现教育领域公共利益最大化的价值追求,也是教育治理的价值逻辑所在。实现教育公共利益最大化的“善治”目标,形成多元主体的集体行动,在今后的教育治理实践中还需遵循以下方面。

(一)确立教育治理的目标价值取向,达成善治的集体行动

当前,以政府、学校、市场、社会组织等多元主体协同治理教育的格局基本形成。然而,各治理主体由于不同的价值取向和利益诉求,在治理实践中可能存在分歧和冲突,甚至为追求自身的利益目标而偏离了教育的使命和方向。无论何时何地,何种教育主体,都必须立足国家教育事业发展全局与大局,体现教育发展的方向、目标、价值取向。形成各治理主体的集体行动,必须重视对治理过程中多元主体治理实践的价值引领,使其将正确的价值观转化为治理行为[36],从而上升为顶层设计的价值导向。作为政府,需要引导治理主体意识到教育治理的根本利益是什么,并明确整体治理责任所在。各治理主体在共同的目标价值取向下行动,一方面有利于缓解不同主体间的立场分歧和利益冲突,另一方面有利于促使各治理主体在教育治理实践中实现价值的融合,从而形成集体行动,实现教育领域公共利益最大化的“善治”目标。

(二)发挥政府“元治理”效应,运用法治规范治理行动

在教育治理实践中,政府的角色和地位至关重要。在多方治理中政府应发挥主导作用,充当“元治理”的角色[37],产出公共政策和重要制度,运用法治规范各治理主体的准入门槛和运营管理,维护公共利益,确保教育治理的合法性和有效性,实现“共治”与“自治”的统一。所谓共治,是指政府需引导主体从利益获取向责任承担的转变,使各治理主体充分发挥主观能动性,通过互动与沟通、协调与合作,达成彼此之间共生共荣的教育治理共识,形成实现善治目标的集体行动。所谓自治,是为保障治理主体的多元利益,需要厘清各治理主体的权力边界和责任清单。在整体的宏观规约下,确立各主体在整体目标走向下各自的限度和自由[38],践行职责边界内的行为准则,行使主体权益下的治理权力,才能在自主、合作与共生之间形成一种动态平衡,实现各治理主体的可持续合作和发展,以达成“善治”的最终目标。

(三)发挥各治理主体的治理优势,真正落实治理能力

多元主体协同共治是教育治理的逻辑起点与实践选择,各主体的治理能力对推动教育治理事业的完善和发展都举足轻重,缺一不可。对学校而言,培养学校各级管理者、全体教师和党务工作者的治理意识与治理能力,通过放权与分权创造教师及行政人员参与治理的机会,调动其参与家校、社区等区域治理的积极性和主动性,从而提高自主办学、依法办学的治理能力。加强对市场教育主体的法治规范和机制引导,从法制上引导市场治理主体的价值取向和行动边界,为其参与教育治理提供明确的行动目标和行为准则。给予社会组织足够的重视和支持,从当前政策梳理发现,我国对社会组织的关注和支持是不够的。社会组织作为一种新兴的教育组织形式,其教育使命、作用力量尚未受到足够的关注和重视,也因为缺乏足够的政策支持和尚未建立健全的制度体系,未能发挥应有的作用。提高社会组织及其成员协同治理的参与意识和治理能力,加强引导社会组织在多领域的“补充式参与”,如深化开展社区教育、参与地方教育的创新与实施、与学校合作办学、参与学校的治理与监督评价,以及以社会救济、社会补偿的方式对社会或学校的特殊群体提供帮扶和支持等,充分发挥社会组织的参与服务精神。