现代化背景下公安业务档案数据治理能力提升研究

摘 要：十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题。现代化背景下公安业务档案数据由之前的管理朝向治理转变，这也是国家治理现代化的应有之意和重要组成部分。本文首先分析公安业务档案数据化的主要特征，从微观、中观和宏观三个层面剖析公安业务档案数据治理的逻辑内容，深入探讨档案数据治理能力的演进过程，并就现代化背景下公安业务档案数据治理能力提升提出具体对策建议，对进一步提升新时代公安业务档案管理水平具有一定积极的现实意义。

关键词：公安业务；档案管理；大数据；治理现代化

概述

警务辅助服务中心（以下简称“中心”）承担着为公安机关各项警务工作提供服务，涉及公安警务活动中通信保障、信息管理、文化宣传、信息查询、材料编写、财会、装备、被装、车辆、档案等后勤辅助性事务。按业务职能划分，全国公安有20余类警种部门，且公安工作还涉及民航、海关、银行、税务等对外业务，这些业务与交流产生大量业务档案[1]。近年来，随着公安事业发展，中心保管的公安业务档案数量和规模也呈现出大幅增长态势。云计算、大数据、区块链、人工智能等新兴信息技术蓬勃发展，抢占数字时代战略先机，加快推动数字化转型，实现跨越式发展，成为大国间战略博弈重要内容和必然选择[2]。

2021年1月1日正式实施的《档案法》第五章“档案信息化建设”章节中明确提出“各级人民政府应将档案信息化纳入信息化发展规划”“保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用”。中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》也明确提出要“加快档案资源数字转型”，要求大力推进“增量电子化”、继续做好“存量数字化”“提升档案数字资源安全管理能力”。档案数据治理是指以档案部门为主导、社会参与为协同，遵照一定法规标准，利用现代化信息技术，对档案数据生成、采集、管理、存储、利用全生命周期进行管理，挖掘档案数据价值，满足社会利用需求，实现档案数据善治的活动和过程[3]。十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，是继工业、农业、国防、科学技术四个现代化之后的第五现代化。这些都为公安档案数据治理能力的提升提供了强有力的支撑。

1  公安业务档案数据化

公安业务档案是公安机关在依法对犯罪、犯罪嫌疑对象实施侦查、调查、拘留、逮捕、审讯和处罚，以及进行治安行政管理工作中形成的具有保存价值的专用文件材料。公安业务档案数据化就是将这些档案以数字形式重新组织，形成有结构的、标准性的、开放化的、能够用的数据对象，并根据数据对象不同样态、类别展开对应机器操控行为[4]。

大数据时代，公安业务档案数据化有着独特的特点。

1.1 数量大

随着公安部在全国实施金盾工程以来，刑事、户籍、出入境、机动车、交通等业务办理均实现信息化，由此也产生海量的公安档案业务数据。数量庞大的公安业务档案数据资源成为公安“信息高速公路”中重要组成部分[5]。

1.2 类型多

公安业务档案数据包括刑事侦查类、预审案类、治安处罚类、监所在押人员管理类、调查类、法律救助类、出入境类、交通管理类、户籍类等。数据存储及呈现形式看也呈现多样化特点。

1.3 涉密强

由于工作性质特殊，公安业务档案数据涉及大量党、国家和当事人的核心秘密，涉密性强，保密要求高[6]。大数据、云计算、物联网、局域网和互联网先进技术应用，要求承载着的公安业务档案数据载体与互联网要进行物理隔离，非涉密计算机不得与涉密互联网相连，严格把好存储公安业务档案数据涉密载体保密关、安全关。

2 公安业务档案数据治理逻辑解析

我国“数据治理”蕴于国家治理体系和治理能力现代化进程中，驱动数据业态升级与研究领域扩展[7]。公安业务档案是公安机关履行其职责过程中直接产生的具有保存价值的历史记录。海量、低密度而保密性又很强的公安业务档案数据中，要实现对其数据价值进行有效、全生命周期管理，涉及数据治理主体、客体、目标、手段、过程及内容等诸要素（见表1）。需要公安业务档案管理部门协同合作，根据法律法规、标准体系要求，综合运用大数据、信息技术、网络技术、云计算技术等，保障公安业务档案数据真实、完整、可靠，实现档案数据治理的增值，达到业务档案数据善治效果。（1）微观上，公安业务档案数据治理就是对档案数据的管理。以公安业务档案数据全生命周期为管理手段，综合运用各种信息技术做好业务档案数据的收集、加工、开发、利用等。（2）中观上，公安业务档案数据治理就是对档案数据的治理。从治理的规则分析，公安业务档案数据管理与档案数据治理都离不开完备的数据治理体系，如公安业务档案数据标准、数据模型、数据质量和数据安全等，中观上的治理是微观治理的重要保证。（3）宏观上，公安业务档案数据治理是对档案数据生态治理。既包括业务档案数据治理，也包括组织内部产生、保管档案数据利用评估，涉及顶层规划、具体实施、监督优化等综合治理体系。

3  公安业务档案数据治理能力演进

档案数据治理能力是治理主体通过充分利用各种治理要素和资源，优化治理过程，从而达到治理目标的能力[8]。现代化背景下公安业务档案数据治理经历了从传统的信息化到数字化转型，数据治理能力呈现出进阶性和演变性特征（见图1[9]）。

3.1 治理主体

从公安业务档案数据治理主体的演进来看，由单独治理向着协同众治演进。经历了由业务科室治理到部門治理，再到网络化治理的发展阶段。由最初的档案部门为主治理，发展到多个部门的扁平化治理，最终借助信息网络技术实现多头主体共同参与治理，打破传统公安业务档案数据“信息孤岛”。其中公安业务档案数据存储于公安部门，文书档案移交至所在地档案馆，实现内部纵向与外部横向的网络化治理合力——众治，极大地提升新时代公安业务档案数据治理效能。

3.2 治理客体

从公安业务档案数据治理客体演进来看，由分散治理向着数据慧治演进。在信息网络技术的支持下，经历了由传统的分散式发展到现在的价值治理。传统公安业务档案数据治理主要是分散于刑侦、交警、治安、户政等若干部门，部门之间的数据无法共享，造成若干“数据孤岛”，产生“数据壁垒”。随着信息技术，尤其是数字技术的应用和发展，通过信息、网络技术应用，多源、异构、海量的公安业务档案数据实现了有机汇集，并利用信息技术应用实现业务档案数据资源结构的优化。神经网络、关联分析、数据挖掘、知识图谱、机器学习等，深度开发和挖掘公安业务档案数据潜在价值。

3.3 治理手段

公安业务档案数据治理由人工治理向着技术智治演进。所谓档案数据治理手段，就是在档案数据治理过程中运用现代化信息技术的技术、方法，处理档案数据的手段。从治理方式演进来看，公安业务档案数据治理经历了由最初的人工手段治理为主，逐渐迈向以技术智治手段为主的演进过程。人工开展收集、整理、分类、编目、鉴定和利用公安业务档案效率低下、手段单一，耗时耗力。随着计算机信息技术，尤其是数据库技术、数字化技术、区块链技术和现代信息检索技术的应用，治理手段由之前的人工手段实体处理迈向自动化信息管理。公安业务档案数字化处理能力显著加快，身份认证、数据备份、数据签名等数据治理技术应用，提升了治理手段的现代化，也实现了公安业务档案数据治理的智能化。尤其是信息技术应用，公安业务档案数据产生量呈现出大幅增长态势，治理的手段由数字化向数据化转变，由人工著录朝着数据自动著录、智能编研和智慧服务转变。

3.4 治理过程

公安业务档案数据治理的最终目的是走向善治，实现共建、共治、共享（见图2[10]），由单一治理向着整体治理演进。1987年颁布的《档案法》历经1996、2016、2020年三次修订，在此期间为适应档案数字化发展的现实需要，陆续出台一系列国家标准、档案行业标准。如《电子文件归档与电子档案管理规范》《电子档案移交接收操作规程》《电子档案移交接收操作规程》，用以指导和解决包括公安业务档案数据在内的档案数据治理过程中的安全保障问题、权利归属问题、标准统一问题。不断完善的规章制度和标准规范的颁布实施，使公安业务档案数据治理由单一治理逐渐朝着系统化、整体化的共治善治目标迈进。

4 现代化视角下公安业务档案数据治理能力提升对策

4.1 树牢档案数据治理思维模式

公安机关领导及普通档案管理人员，都要牢固树立大数据治理思维。在智慧警务推进下，办公办案信息化系统的应用，网上便民服务大厅的建立，等等。在此时代变革背景下，要树牢公安业务档案数据治理思维，这是提升档案数据治理能力的内在驱动力。要把档案数据治理纳入局工作规划，与公安业务同部署、同落实、同考核。

4.2 完善档案数据治理制度体系

要积极构建符合大数据时代公安业务档案数据治理制度体系。既要立足数字政府建设、数字公安建设，有宏观的档案数据治理远景规划和顶层方案设计，也要有中观的档案数据治理的制度安排，还要有微观的当前档案数据治理制度的具体制定。根据公安业务档案数据治理全生命周期，建立健全完备的制度体系。要确保治理制度的完备、公平和可执行性。

4.3 确立档案数据治理组织体系

公安业务档案数据来源于内设不同部门、不同科室，因此，业务档案数据治理涉及到每一个部门。为此，要成立档案数据治理领导小组，统筹推进全局公安业务档案数据治理工作。小组组成人员有局领导、档案管理人员、信息技术人员，以及其他兼职资料员。小组组成部门以档案部门为中心，信息中心和其他业务部门为辅的工作格局，构建档案数据治理“大格局”。

4.4 创新档案数据治理参与机制

大数据时代，数字信息技术的应用，推动了公安业务档案数据流、信息流，打破了传统“信息壁垒”弊端和不足，档案数据信息不再是“孤岛”。为此，要积极创新多方参与治理机制，搭建参与平台，如在局域网开通需要身份认证的档案查询系统，在办事大厅建立可对外公开的档案数据查询。将档案数据资源库嵌入办案系统，让办案人员在专业资源库中方便查询，发挥档案数据聚合效应，助力办公办案。

参考文献

[1]徐晓丹.数据元标准在公安档案工作中的實践[J].兰台世界，2017（1）：91-92.

[2]张晓.数字化转型与数字治理[M].北京：电子工业出版社，2021：46.

[3][8]金波，杨鹏.大数据时代档案数据治理研究[J].档案学研究，2020（4）：29-37.

[4]姜浩.数据化由内而外的智能[M].北京：中国传媒大学，2017.

[5]胡建刚.论信息化时代的公安档案管理[J].河北公安警察职业学院学报，2009（2）：51-53.

[6]陈妃.新修订《中华人民共和国档案法》背景下加强公安档案工作的若干举措[J].办公室业务，2023（9）：136-138.

[7]李宗富，董晨雪.档案数据治理：概念解析、三重逻辑与行动路向[J].档案管理，2022（5）：36-39.

[9]杨智勇，桑梦瑶.数字化转型背景下档案数据治理能力的演进与展望[J]档案与建设，2023（5）：31-34.

[10]杨智勇，谢雨欣.面向善治的档案数据治理能力体系构建[J].档案与建设，2022（2）：9-13.

作者简介：何颖（1975— ），大学学历，明溪县警务辅助服务中心馆员，主要从事公安业务档案管理。