惠州市灵活就业人员参加企业职工养老保险问题检视及政策优化

申 滢

（惠州学院 马克思主义学院， 广东 惠州 516007）

随着我国社会主义市场经济的不断深入，产业结构的不断调整，劳动力市场灵活性逐渐增强，特别是在互联网和数字化技术迅猛发展的背景下，灵活就业成为当前最主要的就业形式。在2021 年国民经济运行情况新闻发布会上，国家统计局局长宁吉喆表示，新就业形态蓬勃发展，各种灵活的就业模式吸纳了许多劳动力，目前灵活就业人员已达到约2 亿人，其中，外卖骑手高达400多万人，平台主播及相关从业人员有160多万人［1］。作为就业市场中的主要群体之一，他们的养老保险问题一直是学术界所关注的热点话题。

一、文献综述

国内学者对灵活就业人员参加养老保险的问题主要研究集中在四个方面：1.灵活就业人员参加养老保险的作用和意义。张国英等认为灵活就业人员参保率低使养老保险的收入与结余均减少，这样不利于养老保险制度的可持续性发展［2］。匡亚林等认为新业态灵活就业人员抵御社会风险能力脆弱，需积极构筑基于多层次社会保障体系的新业态灵活就业人员社会保障制度安全网［3］。2.灵活就业人员参加养老保险影响因素。韩枫基于京津冀流动人口动态检测数据为基础，发现年龄、教育程度、户口性质、婚姻状况、居留身份和居留时长等个体因素，所属行业、单位性质、就业身份和上月收入等职业因素，所在地区经济发展程度、体制机制健全程度等地区因素都是影响城镇流动人口参保的因素［4］。胡芳肖等认为年龄、文化程度、打工年龄与参保意愿存在正相关关系，政策认可度、市民化倾向、养老认知水平对农民工参保有直接正向影响［5］。3.灵活就业人员参加养老保险的问题及原因分析。游姣等认为灵活就业人员社会保险参保中存在参保覆盖率低、参保积极性不强、社会保险经办服务和政策落实不到位等问题［6］。孙小琳认为现行灵活就业人员纳入城镇职工基本养老保险过程中存在参保比例低、缴费负担重、参保年龄大等诸多困境［7］。4.灵活就业人员参加养老保险的对策分析。李春根等认为企业职工基本养老保险缴费高对灵活就业人员形成了挤出效应，应加强宣传，制定更加灵活公平的参保机制，加强部门间协作，积极推动实现全国统筹来加快实现全民参保的目标［8］。万磊通过对灵活就业人员最高缴费和最低缴费的测算，提出“双低”缴费制度，以适当减轻其经济负担［9］；孙涛基于对川、浙调研的政策建议包括放开户籍限制、调整缴费基数、改革补缴政策、修订缴费补贴等方面入手［10］；崔靖文提出应完善现有养老保险制度、合理设置缴费基数、加大政府宣传力度以及优化业务流程办理四方面来提高灵活就业人员的参保率［11］。综上所述，学者们均认为灵活就业人员参保人数少、参保率低、保险覆盖范围窄是研究灵活就业的重点，探究灵活就业人员参保过程中存在的各种问题，对于完善灵活就业人员养老保险制度，扩大养老保险范围有着十分重要的作用。但多呈现出理论定性多、定量实证少的总体趋势；多是农民工、下岗城镇职工和小商贩为研究对象，缺乏对新业态、新经济形势下的其他灵活就业群体的探讨。

目前，随着灵活就业人员规模越来越大，大量灵活就业者由于未购买企业职工养老保险，或者仅仅购买城乡居民养老保险在其退休后不能领取或者只能领取较少的基础养老金，导致他们老年生活没法得到充分保障；同时在老龄化日益严重的情况下，全国各地的养老保险金收支平衡将面临较大压力，如果数量众多的灵活就业人员一直不缴纳养老保险，养老金“收不抵支”的现象将会越来越严重。因此，将灵活就业人员纳入城镇职工养老保险体系中非常必要。课题组聚焦惠州市灵活就业人员参加职工养老保险问题的探讨和研究，一方面对现有研究形成有益的补充和完善，另一方面对惠州市灵活就业人员养老保险体系发展有一定的借鉴意义。本文中灵活就业人员是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利和劳动关系等方面与传统就业方式存在显著差别，且就业状态呈现高度弹性和非正规性特征的劳动群体。

二、灵活就业人员参加职工养老保险参保现状调查样本

广东省于2021 年4 月发布《广东省灵活就业人员参加企业职工基本养老保险办法》，规定无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员、依托电子商务、网络约车、网络送餐、快递物流等新业态平台实现就业且未与新业态平台企业建立劳动关系的新型就业形态从业人员都可参保，无论户籍在本地还是在外地，这几乎把所有灵活就业人员都囊括在内。因此，本课题组调研思路是通过对惠州市灵活就业人员的养老保险资料收集和实地取证的基础上，在固定的区域对特定的人群进行问卷调查和访谈，获取惠州市灵活就业人员参加城镇职工养老保险的相关数据和信息，分析自新政策发布后灵活就业人员参保现状及影响其参保的内外部因素。本次调查问卷共发450 份，收回并筛查有效问卷409 份，有效问卷率为91%。

（一）个人特征

调研对象中男性占比56.23%，女性占比43.77%，20—30 岁和30—40 岁的年龄段最多，占比分别是29.34%和33.5%。学历方面初中和高中比例占据分别是26.16% 和26.65%，本科及以上的学历仅占到16.38%（见表1）。灵活就业人员男性女性比重基本持平，多以年轻人为主，总体学历水平不高，认知能力较差。

表1 个人特征

（二）职业类型

调研单位涉及的行业范围广，既包括正规的政府企业事业单位，也包含个体经商户，其中政府企业聘用人员占18.58%，个体户占27.38%，平台经济从业人员26.16%，小时工、零工占19.32%（见表2），行业范围覆盖比较完整，囊括了所有灵活就业人员的类型，代表性比较强。

表2 职业类型

（三）收入情况

调研对象中4000—6000 元月收入的占41.08%，200—4000元的占24.94%，6000—8000元的占21.27%，8000元以上和2000元以下的分别占8.8%和3.91%（见表3），整体收入水平不高，收入水平高的灵活就业者参保意愿较强烈。

表3 收入水平

（四）合同签订情况

调研对象中未签订劳动合同占比和口头协议的占比36.67%和27.63%，只有35.7%的灵活就业人员签订了不同形式的劳动合同（见表4），劳动合同签订立比例较低，这就导致用人单位为了降低用工成本，逃避法定义务，规避社会责任，不给劳动者购买企业职工养老保险，致使灵活就业人员参保率持续走低。

表4 合同签订情况

（五）对政策的认知情况

针对惠州市灵活就业人员的参保政策包括缴费基数和缴费比例了解程度，完全不了解的有34.72%，一般了解的占比52.57%，非常了解的只占12.71%（见表5）。由此可见，灵活就业者大部分人对企业养老保险政策并不了解，也就导致了他们参保率不高，同时还影响他们的养老权益意识。

表5 对政策了解程度

三、惠州市灵活就业人员参加企业职工养老保险面临的问题

（一）灵活就业人员参加企业职工养老保险率低

调研对象对是否参加养老保险，有50.61%的人员选择否，在选择参加过养老保险的49.39%中，参加企业职工养老保险的占58.42%，还有很大一部分参保的员工选择参加城镇居民养老保险和农村居民养老保险，参加商业险有6.93%（见表6）。总体而言，惠州市灵活就业人员参加企业职工养老保险率低，形势不容乐观，这不利于这部分人员的养老权益的保障，也不利于国家养老保障政策的健康持续有效执行。

表6 是否购买养老保险及其类型

在访谈过程中，很多灵活就业人员特别是年轻人参保意愿低，一方面他们缺乏长期的生活规划，认为推迟几年仍然可以满足缴费满15年的参保要求，另一方面年轻人生活压力大，赡养老人、教育子女都需要大量的人力财力，而且灵活就业人员工作收入不稳定，并没有多余的资金来支付养老保障，还有一部分年轻人虽然有可观的收入水平，但他们对国家的养老保险的收益情况存有质疑，更愿意花钱购买商业养老保险，企业职工养老保险对其吸引力不够。

（二）缴费比例过高，没有考虑灵活就业人员的特殊情况

惠州市养老保险缴费基数是根据上年度城镇非私营在岗职工月平均工资确定的，据惠州市人社局通知显示，2022年度全省城镇非私营在岗职工月平均工资为10 577 元，惠州市月平均工资为8 449 元，缴费上限和下限一般为月平均工资的60%到300%［12］。灵活就业人员没有稳定的就业环境，经济收入普遍较低，他们需要按照缴费基数的20%缴纳养老保险费，这笔费用8%划入个人账户，另外12%用作社会统筹，而企业职工只需要缴纳缴费基数的8%即可，用人单位缴纳的费用会计入社会统筹账户，从缴费比例看，灵活就业人员的缴费比例是企业职工的2.5倍，而领取养老金是统一的计算方法，并无特殊的补贴政策。根据调查结果，认为缴费合理的仅占12.71%，基本合理和无所谓的分别占到35.45%和23.96%，不合理和非常不合理占到了21.52%和6.36%（见表7），从数据说明，灵活就业人员的缴费比例比较高，导致大家参保积极性不高。在调研中，你认为城镇职工养老保险存在何种问题，其中缴费水平高，负担大占比最高，有69.68%都选择了此项（见表8），因此也可以说明，针对灵活就业人员的特殊情况，应该有针对性地采用特殊的缴费机制，适当采用补贴和降低缴费比例来提升参保积极性。

表7 养老保险缴费比例合理性

表8 城镇职工养老保险凸显的问题（多选）

（三）对养老保险政策预期不高

在调研过程中，认为现今城镇职工养老保险存在的问题中有57.7%的员工选择了对养老保险不如预期的选项（见表8）。随着国家老龄化程度加大，政府的养老压力可想而知，很多灵活就业人员不愿意购买养老保险，愿意把钱存在银行，或者用作其他项目投资，主要基于对国家政策的不了解和不信任。有一部分灵活就业人员选择购买了养老保险，他们认为缴纳新农保和城居保压力会小很多，每年按照个人选择100—1 000 元左右也可以享受养老待遇，殊不知不同的养老模式在其不同的缴费年限和缴费基数上会有较大的差异。按照现行的政策核算养老金的话，如果每年缴纳的养老费用相同，企业职工养老保险的退休待遇要远远高于城乡居民养老保险待遇的，所以对于是否缴纳以及缴纳哪种养老保险，应给予灵活就业人员一种明确的政策提示，这样才能更好地将养老政策持续有效的推行下去。

《社会保险法》第十四条规定：个人死亡的，个人账户可以继承。这就意味着如果参保者在退休前意外死亡，包括缴费期间死亡或者个人账户基金尚未领取完毕之前死亡，其法定继承人只能继承个人账户余额，社会统筹部分是不能继承的，这种政策规定导致灵活就业人员参保时犹豫不决，降低其参保的主动性。

（四）对社保经办机构的满意度不高

调研结果显示，灵活就业人员对社保经办机构的满意度并不高，满意占比12.96%，不满意16.38%，一般和无所谓占比32.76%和37.9%（见表9）。由此可见，社保经办机构工作人员由于缺乏一定的服务意识和技术能力，过去长时间关注正规单位的缴费和办理机制，对于新业态岗位群体的参保没有足够的耐心和信心，在访谈过程中，一些灵活就业者去社保部门咨询养老事宜，工作人员敷衍了事，未能有针对性地对新的参保政策进行详细说明和讲解，从而导致灵活就业者对政策和流程知晓的程度不高，影响了参保的积极性。

表9 对社保机构的满意度

（五）劳动关系不明确导致参保人数偏低

调研数据显示，灵活就业人员签订正式劳动合同的比例仅占35.7%，未签劳动合同占36.67%，口头协议的占27.63%（见表4）。随着互联网、大数据时代的到来，很多新兴就业模式异军突起，大多数平台机构并没有同员工订立正式劳动合同，目前的法律法规也不完善，平台机构和员工到底是合作关系、劳务关系还是劳动关系众说纷纭，地方法院在审判相关案件也没有统一的判决标准，这样导致大多数的互联网公司和员工并没有订立正式劳动合同，也就没有购买职工养老保险，导致员工养老权益严重受损。

（六）灵活就业人员养老保险关系转移接续不畅

灵活就业人员可选择购买企业职工养老保险，也可选择购买城市居民养老或农村居民养老保险，但由于他们工作的灵活性，工作地点的不确定性，且灵活就业人员养老保险关系转移接续不畅，导致他们购买企业职工养老保险的主动性不足，更多的是选择在户籍地购买城乡居民养老保险或者购买商业保险方式来满足养老的需求。根据调查数据显示，针对目前职工养老保险凸显问题一栏中，45.97%的灵活就业人员选择了不同地区养老保险关系转移接续不方便（见表8），显而易见，这是很多灵活就业者不愿意购买职工养老保险的影响因素。导致这一情况的原因并不是现有政策不明确，而是企业职工养老保险转移接续的手续比较烦琐，费时费力。按照现有政策规定，灵活就业人员需要在原先的参保地开具养老保险缴费证明，接着向转入地提出转入基本养老保险关系的申请并提交相关资料，进而等待转入地的审查核验等，需辗转两地来回奔波办理基本养老保险关系的转接。然而，目前并未实现养老保险全国统筹，全国统一的养老保险公共平台也未建立，各地对于养老保险转移的政策以及管理方式各不相同，社保机构也没有出台统一的管理办法，导致灵活就业人员不知该如何转移，甚至由于转移手续烦琐复杂放弃了转移。

四、灵活就业人员参加企业职工养老保险政策优化

中国共产党二十大报告指出，要健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，要完善基本养老保险统筹制度、扩大社会保险覆盖面，健全基本养老保险筹资和待遇调整机制，加快完善全国统一的社会保险公共服务平台。灵活就业人员应享受同等的养老保障权益，对现有的养老保险政策进行优化，有助于提高灵活就业人员的参保积极性，对稳定社会、化解人口老龄化危机从而实现中国式现代化全面发展具有十分重要的意义。

（一）提升灵活就业人员自身参保能力

文献研究和实地问卷调查均表明，收入微薄，工作不稳定，家庭负担重，经济承受能力弱是灵活就业人员参保率低的一个重要原因。灵活就业人员的养老保险问题不仅仅是社会保险问题，而是一个就业问题。因此地方政府需要加大职业教育经费的投入，健全各类就业服务体制建设，通过各种手段和方式提升他们的职业能力和技术水平，让其在就业市场中具备一定的职业竞争力，从而获得稳定的工资收入和福利水平，提高其潜在的经济承受能力。同时，为了保障每一个公民能获得同等的养老权益，特别针对低收入群体，地方政府可以在财政补贴上适当进行倾斜，缓解他们缴费的压力，增强其参保的主动性；也可以在教育和住房等其他方面给予补助，从而间接增加收入，减轻其参保压力。

（二）提升缴费积极性，构建多层次多形式缴费机制

2022 年度惠州市灵活就业人员的缴费基数上限24 930 元，下限为3 673 元，缴费比例为20%［13］。如果按照下限进行缴费，一年至少需要支付8 815.2元用作养老保险，这一规定不利于灵活就业人员特别是那些中低收入的参保续保的问题。针对个人缴纳8%的比例可以适当提高，缴费基数可以按照当地平均工资标准设置40%—400%的档次满足不同层次灵活就业者的需求。灵活就业人员12%的统筹比例也可以适当减少一些，建议由有灵活就业者所在单位按照工资收入支付一部分社会统筹比例，这样会极大提升灵活就业人员的缴费积极性，保障社保基金安全平稳运行。针对大部分的灵活就业者特别是40 岁以上的就业者参保高，而20—40 岁区间的灵活就业者参保率低的情况，建议政府多举措进行养老保险政策宣传，多缴多得，实行差额比例递进的方式来进行缴纳。刚开始大部分缴费额可划入统筹账户，少部分划入个人账户，随着缴费年限及缴费基数的增长，慢慢削减统筹账户比例，从而增加个人账户的份额，通过不同的缴费比例和缴费年限来进行典型对比，让灵活就业者明显感受到缴纳职工养老比居民养老要划算得多，让更多的灵活就业者有参保的积极性和主动性，缓解社保基金的压力。

（三）加大社保政策的宣传力度，强调企业职工养老保险的重要性

由于文化知识水平有限，灵活就业人员对养老保险的意义和作用认识不足，还沉浸在“养儿防老”的传统思想中，对养老保险政策的了解不深、不透、不清晰，导致灵活就业者认为养老保险对自身将来养老作用不大，从而影响这部分人参保行为的选择。因此应加大社保机构对养老政策的宣传力度，提高其对政策的了解程度和熟悉程度，从而更好地执行新的政策。社保部门可以利用大众用得多的短视频平台如抖音和快手，迅速发布最新政策包括缴费政策、补贴政策、待遇发放政策、缴纳渠道等等。另外，社保经办机构将其服务向基层延伸，在灵活就业群体比较集中的百货商场、农贸市场、建筑工地、劳务派遣公司等区域做政策宣传讲解，方便灵活就业人员随时随地咨询相关政策，更好地为他们答疑解惑，传递适时信息，政策中对灵活就业人员在创业、参加养老保险补贴政策要着重讲解，提高他们参保的积极性。

（四）提升经办机构的服务水平和技术能力

在过去较长一段时间里，企业职工基本养老保险的主要参保人群是单位职工，在国家强制规定下，单位为其办理参保并分担部分缴费负担，经办机构容易形成难以转变的观念，这种观念导致养老保险经办机构在费用征缴、待遇支付方面业务都是基于对企业正式职工考虑的，明显不适合灵活就业人员。因此，需要定期对经办机构工作人员进行专业知识和服务能力的培训，转变其服务态度和加强其业务办事能力，多措并举提高其经办服务水平，制定较为详细的业务办理流程，将灵活就业人员的身份审核、参保、缴费、待遇领取等程序集中到一个窗口实现一条龙服务。同时，加快建立健全企业职工养老保险信息数据库和信息化网络访问平台，实现相关信息在线查询、支付、转移接续和答疑，并通过微信、支付宝和手机银行小程序搭建线上支付平台，对灵活就业人员提供方便快捷服务。

（五）修改法律，加大灵活就业人员养老保险推行强制力

目前，广东省针对灵活就业人员参加企业职工基本养老保险的政策还是自愿原则为主，一些新业态岗位也未与平台部门订立劳动合同，压根不可能给他们购买企业职工养老保险，依据这一情况，建议从修改《劳动法》和《劳动合同法》入手，要求用人单位同灵活就业者签订劳动合同并在政府备案，对于时效短、金额小的合同可采用线上登记，简化登记流程，并在落实每一份劳动合同后，强制要求灵活就业者购买企业职工养老保险。针对平台部门，由于近些年互联互通、平台经济获得了长足发展，对于平台企业理应承担起一份必要的社会责任，按照灵活就业者的订单或者收入水平，为他们缴纳必要的养老保险，保证其养老待遇。

（六）完善养老保险转移接续政策，加快推进养老金全国统筹步伐

针对灵活就业人员工作地点不稳定的特征，当灵活就业人员前往其他城市就业时，离开城市的社保经办机构应当为离开人员开具参加企业职工基本养老保险缴费凭证，新工作地的社保机构也应为灵活就业人员提供更便捷可靠的转移接续流程，保证养老保险关系的连贯性。各地养老保险关系跨地区转移时，个人账户储蓄额可以转移，但在工作地缴纳的统筹基金却没法一并转移，这不仅是一个技术问题，还涉及参保劳动者个人及统筹地区的社会养老保险利益。因此，按照二十大报告中的部署，要完善基本养老保险全国统筹制度，实现基础养老金全国范围内的统收统支，中央统筹资金保基本、地方统筹资金体现差异，划分地方与中央财政的责任分担比例和监管责任，从而切实保护灵活就业人员的养老保险权益，也是吸引灵活就业人员参保的有力保证。