多源流理论视角下我国新时代基础教育“强师计划”政策议程的形成过程探析

2023-11-02李晓娜张警之范晓东

教师教育论坛（普教版） 2023年2期

李晓娜张警之范晓东

摘要基于多源流理论的问题源流、政策源流和政治源流三个方面对新时代基础教育“强师计划”政策议程的形成过程进行探析。研究发现，在基础教育“强师计划”政策出台过程中，我国中小学教师资源配置、农村教师队伍建设等系列数据指标、焦点事件、政策运行反馈信息等共同构成了问题源流；政府部门的理性选择、人大代表和政协委员对政策提案的推动、专家学者的建言献策共同组成了政策流；党中央执政理念和国民情绪共同构成了政治流。全国“两会”的召开为新时代基础教育“强师计划”政策议程的设立创造了良好契机，“政策之窗”在政治源流中被悄然打开，合力推动了新时代基础教育教师队伍建设政策的出台，政策议程最终形成。

关键词教师队伍建设；“强师计划”；政策议程；多源流理论

中图分类号G521

文献标识码A

文章编号2095-5995（2023）02-0032-04

2022年4月，教育部、中央宣传部等八部门联合印发《新时代基础教育强师计划》（以下简称“强师计划”），旨在培养造就高素质专业化创新型中小学教师队伍，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系，推动教育高质量发展。对新时代基础教育教师队伍建设进行创新设计与规划，旨在全面深化教师队伍改革，为新时代教师队伍整体水平提升提供有力的制度保障。那么，“强师计划”为何会进入决策者的视野？其中的政策要素是如何呈现的？这些政策要素在政策议程形成中又发挥着怎样的作用？本研究试图运用多源流理论来阐释新时代基础教育“强师计划”政策议程形成的发展内因与演进过程。

一、多源流理论阐释

多源流理论以研究模糊状态下公共政策的制定过程为目标，旨在探索当代公共决策的规律，提高公共决策的有效性。［1］金登提出在整个政策系统中存在三种源流：问题、政策和政治。问题源流旨在揭示社会实际情况，通过一系列指數形式反映的项目情况、焦点事件、现行项目运作情况的反馈信息得以展示。政策源流是指在共同体中产生的各种政策备选方案和主张。政治源流包含三个主要因素，即国民情绪的变化、压力集团的争夺行动和政府的变更。一般来说，这三大源流互相独立，但在某个关键节点上，在政策企业家的推动下，上述三大源流汇合到一起，问题就会被提上议程，这样的时间点即“政策窗口”，它是提案支持者们推广其方案或吸引别人重视他们的特殊问题的机会［2］。

由于中国和美国存在不同的政策环境与体制机制，简单照搬并不能科学解释我国公共政策出台的内在机理。我国是由中国共产党领导的、人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主、人民的事情人民说了算是我国相较于其他国家最大的特点与优势。在我国，政策企业家的角色通常由人大代表、政协委员和专家学者等担任，他们在识别那些“非解决不可”的问题后，便开始找寻可行的建议，并自愿为之代言。因此，在我国现实状况下，某个政策在形成或变迁的过程中，有时会发生某个源流的变化带动整个政策过程发生颠覆性变化的现象，也会出现某个源流的变化影响另外两个源流的情况，因此需要将多源流理论合理地置于中国基本国情与政治体制之下。［3］鉴于此，本文对多源流理论分析模型做出修正，如图1所示，使其更符合我国实际。

二、新时代基础教育“强师计划”政策议程的形成过程

（一）问题源流：社会聚焦基础教育教师队伍建设问题

1.数据指标：教师资源配置不均衡，农村教师水平不高

数据指标可以直观呈现当下社会问题的存在现状，从而使得问题逐渐进入政策视野。一是中小学教师资源配置问题。城乡教师资源不均衡长期为人诟病，尤其是在中西部欠发达地区，集中表现为教师之间的学历差距与高学历教师的分布比例失调。根据2013年中国城乡中小学教师学历比较数据发现，城区初中学校拥有研究生学历的教师占比3.15%，远远大于镇的0.54%和农村的0.41%；城区初中学校拥有本科学历的教师占比83.03%，大于镇的71.16%和农村的65.65%；乡村初中学校拥有专科学历的教师比重为32.76%，大于镇的27.51%和城区的13.55%。［4］二是农村教师队伍建设问题，核心是农村教师的质量问题。东北师范大学中国农村教育发展研究院研究人员按照省会城市、地级市、县城、乡镇和村屯五个地域层级对某省小学阶段教师的知识水平进行测试，平均成绩依次为79.95分、67.46分、60.84分、45.87分、38.54分。［5］由此可见，农村教师队伍水平提升需作为一项持久的系统工程。

2.焦点事件：教师职业道德失范问题多发，引发网络舆情

无论时代如何变化，师德始终是教师最为重要的素养，这也是世界范围内的主流价值观。对“师德”问题的零容忍是国家和社会对师德问题态度的集中表现。然而，近些年来，媒体报道教师职业道德失范事件越来越多。例如，2018年以来，教育部连续公开曝光十批违反教师职业行为十项准则典型案例七十余人，其中涉及有偿补课、体罚学生、性骚扰和性侵犯、学术不端等失范行为。［6］一系列有关师德失范焦点事件的发生，引起了社会对于师德师风建设的广泛关注，这在客观上迫切要求建立教职员工准入查询制度，以保证基础教育教师队伍的总体师德师风水平。总之，焦点事件有效强化了问题源流的广度，促使师德师风问题进入政策共同体的视野，从而助力政策议程被提上日程。

3.政策反馈：多项农村教师队伍补充政策存在执行困境

政策实施过程中的反馈信息会在一定程度上引起决策者的注意，对政策实施情况的重新审查也会促进教师队伍建设改革，从而推动问题源流转化为政策问题。有关教师队伍建设的多项政策自出台以来，虽然都在平稳运行，但仍然出现了一系列新的待解决的问题。例如，国家非常重视对农村教师队伍建设的政策补充，如采取“特岗计划”和“公费师范生”等进一步完善政策。［7］可是，随着农村教师群体数量的不断扩大以及政策的深入执行，关键性问题会发生变化，甚至会出现新的问题，如农村教师待遇保障和激励机制存在执行困境，因此农村教师希望有进一步的补充政策能够有效解决工资待遇、住房保障、子女教育等多种现实问题。

（二）政策源流：教师队伍建设的政策建议与备选方案

1.中央政府部门的理性选择

近十年来，中央政府部门不断加强对教师队伍建设的政策支持与保障，不断优化教师队伍建设体系。例如，2012年8月颁发的《国务院关于加强教师队伍建设的意见》强调要加强教师思想政治教育和师德建设，有效提高教师专业化水平，同时要保障教师合法权益和待遇；2018年3月颁发的《教师教育振兴行动计划（2018—2022）》指出要在5年内，办好一批高水平、有特色的教师教育院校和师范类专业，健全教师培养培训体系，有效促进教师综合素质、专业化水平和创新能力显著提升。通过梳理近十年来国家出台的相关教师政策文件，我们可以整体把握政府部门关于教师队伍建设的顶层设计和宏观规划。由此可以推断，此次“强师计划”是国家为促进教师队伍更好更快发展而采取的重要举措，早已进入政策决策者的视野。

2.全国人大代表的议案和政协委员的提案

全国人大代表和政协委员是人民群众的代言人，其议案、提案和建议会极大地丰富基础教育“强师计划”政策的“政策原汤”。通常，在每年召开的“两会”期间，他们立足与人民利益息息相关的事件出发，提交相关的议案和建议，这是基础教育“强师计划”改革政策进入决策者视野的关键时刻。例如，2022年3月，中国教育报刊社举行座谈会，部分全国人大代表、全国政协委员、教育部有关司局负责人等参会，共同商讨两会教育热点问题。全国人大代表、北京师范大学中国教育政策研究院执行院长张志勇针对义务教育师资均衡问题提出要合理安排与管理优秀教师的流动问题，并对底部学校实施提升战略。同时，还有其他全国人大代表及政协委员对教师队伍建设提出了建议。总之，基础教育教师队伍建设问题在政策共同体的推动下进入了公众视野，从而引起了政策决策者的关注。

3.专家学者的建言献策

专家学者一般通过论文、专著、学术会议等多种方式来传达自身的学术主张和建议。第一，在论文方面，截至2022年3月底，CNKI数据库中关于“中小学教师队伍建设”主题、发表在核心期刊上的论文约630篇，這些研究成果为基础教育教师队伍建设政策窗口的开启奠定了重要的基础。例如，项贤明教授提出需要继续深化基础教育师资管理体制改革，实行教育人力资源的预算管理。［8］杜志强教授针对城市与农村教师资源不均衡等一系列问题，提出在提高农村中小学教师岗位吸引力的同时也要有效发挥供给侧结构性改革对提升教师教育水平的作用。［9］第二，在专著方面，2015年6月，曾晓东撰写《教师蓝皮书：中国中小学教师发展报告》一书，总结了我国教师数量、质量以及工作负担等教师队伍建设的基本问题；2021年10月，孟繁华撰写《坚持把教师队伍建设作为基础工作》一书，强调建设一支高素质专业化教师队伍的重大意义，等等。第三，在学术会议方面，近年来，北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学等通过举办一系列学术会议发表对于教师队伍建设的看法与建议。总之，这些专家学者的研究成果或建议极大地丰富了“政策原汤”，在一定程度上会引起政策制定者的注意。

（三）政治源流：党中央对教师队伍建设的指示及公众的高度关注

1.执政理念：党中央坚持把教师队伍建设作为基础性和先导性工作

党的十八大以来，习近平多次在讲话、考察、回信、批示中表达了对教育事业的重视和教师职业的尊敬，强调了新时代教师队伍建设对于教育事业发展的基础性和先导性作用。例如，2021年3月6日，习近平在看望参加全国政协十三届四次会议的教育界委员时发表重要讲话，强调要加强中西部欠发达地区教师定向培养和精准培训，深入实施乡村教师支持计划。2022年9月7日，习近平回信勉励北京师范大学“优师计划”师范生，毕业后到祖国和人民最需要的地方去，努力成为党和人民满意的“四有”好老师。这些关于教师队伍建设的重要论述总体反映出党中央以教育为本的执政理念，这成为“强师计划”政策议程形成的内生推动力。概括来说，习近平关于教师队伍建设的重要论述总体包含三点要义：提高教师地位，明确教师的责任使命；提高教师综合素养，培养终身学习品质；建立以师范院校为主体、高水平非师范院校参与的中国特色教师教育体系。［10］党中央对教师队伍建设问题的重视，极大地提高了基础教育“强师计划”改革政策提上议程的可能性。

2.国民情绪：社会公众迫切希望加强教师队伍建设

国民情绪是一种存在于大多数民众之中的思想倾向或舆论导向，其变化对政策议程的形成具有重要影响。在新媒体时代，社会公众的思想倾向与舆论观点通常借助报纸、网络、微博等传播，从而促使某个问题的关注度逐渐提升。在2022年全国“两会”来临之际，关于教育的话题再一次升温成为社会议论的焦点。根据中国教育报刊社数据中心对“两会”前一周的舆情监测分析，2月24日—3月2日与教育相关的网络文章共计100536篇/条，其中与教师队伍相关的主题网络文章2641篇/条。整体而言，公众对于师德师风、教师培养、教师待遇、乡村教育振兴等话题的关注度较高。由此可见，公众对于教师队伍建设展开了激烈讨论，如何推进基础教育教师队伍建设等问题成为热议的焦点。

（四）三大源流的汇合与“政策之窗”的开启

在多源流理论视域下，每一条源流都有其自身的作用和功能。只有在某个关键时间点上三条源流相互汇合，“政策之窗”顺利开启，议题才能进入政策议程。其中，问题源流中问题的紧迫程度以及影响范围的广度决定了问题是否会被政治源流所关注，进而实现问题源流与政治源流的汇合；问题源流与政策源流会处于反复交汇的状态，其原因在于各种备选方案会得到不断完善；政策源流与政治源流也遵循相互融合的发展态势，各种备选方案经过政治源流的不断筛选与验证，才能增加其进入政策议程过程的可能性。［11］

在基础教育“强师计划”政策议程的形成中，问题流中教师资源配置不均衡、教师职业道德失范问题多发和多项农村教师队伍补充政策存在执行困境三方面共同引起了决策者对于优化解决措施的注意，为政策出台奠定了坚实的基础。中央政府部门、全国人大代表和政协委员、专家学者关于教师队伍建设的理性思考与研究认识，为政策出台提供了坚实的政策来源。与此同时，党中央执政理念、社会公众诉求等政治环境组成了政治源流，对问题源流和政策源流进行了识别与筛选，指明了教师队伍建设总体发展方向，推动了基础教育“强师计划”政策的出台。另外，政策倡导者积极行动，推动三大源流相互汇合，并最终推动政策议程的形成。2022年全国“两会”的召开为新时代基础教育“强师计划”政策议程的设立提供了良好契机，“政策之窗”在政治源流中被悄然打开。之后，教育部门汇集多方力量研制文件，并通过广泛调研与征求意见进行文件补充。2022年4月，教育部等八部门联合印发“强师计划”，政策议程得以最终形成。

三、研究结论与讨论

本文采用多源流理论对我国新时代基础教育“强师计划”政策议程形成过程进行了深度探讨。研究发现，“强师计划”政策的出台是问题源流、政策源流和政治源流三大源流汇合、政策倡导者积极推动等一系列内外部因素综合作用的结果。该研究的理论价值在于进一步纾解了多源流理论在中国本土化研究过程中的局限性，增强了其对政策研究与政策议程形成的解释力。该研究的实践价值在于深度阐释了政策决策机制的内在机理，为新政策的制定与出台提供了有益的参考。三大源流的交汇催生着系统的、高质量的教育体系的建立，而不是某一层面或者某一领域的提升。相比之前的相关政策文件，“强师计划”政策更具系统性，是全方位多领域的体系性文件，如该政策中关于师范教育基地的建立、教师发展机构的建立等措施正是全面深化与系统改革的应有之策。“强师计划”政策的出台将全面推动基础教育教师队伍建设。需要强调的是，在具体的政策执行过程中，政策决策者及广大专家学者仍要及时监控政策在多大程度上回应了三大源流中的问题流，继续关注不断变化发展的现实动态问题。只有解决好这些问题，才能有效破解教师队伍建设发展之困境。

（李晓娜张警之范晓东，山西师范大学教育科学学院，太原030031）

参考文献：

［1］金登.议程、备选方案与公共政策：第2版［M］．丁煌，等，译.北京：中国人民大学出版社，2017：87，108.

［2］杨冠琼.公共政策学［M］.北京：北京师范大学出版社，2009：141.

［3］徐林，王阿舒，羅江华.高职教育高质量发展的政策逻辑、关键挑战与路径展望——基于多源流理论的视角［J］.中国职业技术教育，2021（25）：35.46.

［4］张翔.城乡统筹背景下中小学教师资源配置及其改革［J］.现代教育管理，2016（11）：93.97.

［5］赵垣可，刘善槐.改革开放以来我国农村教师队伍建设问题研究［J］.理论月刊，2019（1）：154.160.

［6］中国教育报.教育部公开曝光第十批7起违反教师职业行为十项准则典型案例［EB/OL］.（2022.08.30）［2023.02.15］.https：//mp.weixin.qq.com/s/hIQoNBusyB26LplhJCXndg.

［7］徐文娜，李潮海.“特岗计划”实施的现实困境与优化建议——基于辽宁省三个县区“特岗计划”实施情况的实地调研［J］.现代教育管理，2020（5）：87.92.

［8］项贤明.当前我国基础教育教师队伍建设中的若干问题探析［J］.中国教育学刊，2017（5）：17.20.

［9］杜志强，王新烨.我国基础教育教师队伍建设面临的问题与对策［J］.中州学刊，2020（10）：90.94.

［10］易凌云，卿素兰，高慧斌，等.坚持把教师队伍建设作为基础工作——习近平总书记关于教育的重要论述学习研究之四［J］.教育研究，2022（4），4.17.