宏观调控视角下地方政府土地财政转型的法律路径

白宇涛

摘   要：地方政府通过土地财政来扩充其自主支配的财政资源，将充足的财权与庞杂的事权相匹配，从而发挥其宏观调控经济的职能。但受经济、资源、社会等因素的综合影响，土地财政难以继续作为地方政府的主要财政收入来源，政府宏观调控也相应受限。通过对地方政府土地财政所面临的社会风险、财政风险和金融风险进行分析，预设其转型的法律路径为：以财政法律规范调整为中心，辅以土地出让管理制度和金融融资与监管制度作为制度保障，进行宏观调控层面的整体性优化。

关键词：宏观调控；土地财政；法律制度

中图分类号：F812.7       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）18-0155-03

在土地流拍频现、房地产市场低迷、房产税改革暂不具备推行条件、地方政府融资平台债务水平居高不下等一系列与土地财政相关因素叠加的影响下，土地财政已难以作为主要的财政收入来源以支撑地方经济的发展。而此前土地财政助推经济高速发展埋下的相应社会风险、财政风险及金融风险隐患，也有待进一步引导化解。土地财政亟需探求转型与改革的新路径，相应的土地财政问题也对宏观调控法律制度指明了系统化的修正与完善路径。

一、土地财政及其有关概念阐释

（一）土地财政

土地财政是我国的一个内生词汇，成型于我国学者与社会各界人士对国内地方政府特有的财政收入状况作出的概括。从现有学术成果积累来看，广泛意义上的土地财政是指地方政府利用其享有的国有土地使用权之有偿流转（出让、抵押）来增加财政收入的行为，以及由此而形成的土地收入在地方财政总收入中占比较高的财政路径依赖现象。

土地财政肇始于1994年以分税制改革为主的经济分权改革，当时地方政府面临巨大压力。一方面，消费税的全部与增值税的75%由地方财政收入归为中央财政收入，①直接造成地方财政近30%的财政收入缺口。财税改革随之带来的是地方财政收入占全国财政收入的比重由1993年的78%迅速下降至1994年的44.3%，而与之相对的地方财政支出比重则一直维持在70%左右[1]。另一方面，与地方政府的财权上移中央相对的是，中央一般转移支付的规模不足，层级越低的政府承担地区内政治经济建设及科教文卫工作开展的权责越大，整个财政体制呈现“财权层层上收，事权层层下移”的特征，地方政府财权与事权失衡严重。当时土地使用权出让、转让的制度改革和法律完善使得地方政府逐渐依赖土地使用权有偿出让收入来纾解财政压力，以至地方土地出让收入占地方政府本级财政收入的比重从2001年的17%左右上升至2011年的61%左右。②针对这一时期房地市场过热进而地方愈发倚重土地财政的现象，一系列房地产市场调控政策随即发挥效用，以至于2012年地方土地出让收入占地方政府本级财政收入的比重回落至46%左右。加之近年来规范地方政府土地财政监管、试点探索土地财政改革路径等政策法规的施行，地方政府对土地財政的依赖程度有所减缓。

（二）土地金融

地方政府在土地财政前期主要依靠出让土地获取土地出让金及相关税费作为财政收入。随着土地出让成本迅速上升，至2011年，仅靠出让土地获取的财政收入效应减弱，已不足以支持政府对地方经济的宏观调控。另外，当时的《预算法》明确规定地方政府不得发行地方债券。地方政府转而借由政府融资平台将土地以各种形式变相抵押融资，填补资金缺口。土地金融化随着政府融资平台与土地抵押的结合开始加速，“注入土地—土地抵押—城市建设—土地升值—土地出让—还债”[2]的模式成为地方政府土地金融的基本运作模式。

在这一运作过程中，土地价格、房屋价格与房地产行业及居民深度捆绑，房地产行业与居民对同一土地的再次借贷进一步放大社会融资的规模。地方政府土地财政通过这一杠杆效应获取天量财政收入，地方政府的财政压力得到极大缓解，地方经济建设、城镇化进程都得到显著发展。土地财政逐渐金融化。

（三）房地产业

地方政府推进城镇化进程主要依托于与土地密切相关的建筑业和房地产业的发展，而房地产业作为整个社会资金的蓄水池，对整个社会经济的影响举足轻重。个人住房贷款、房地产企业融资贷款、市场中其他理性经济人对房产投资亦或投机资金等都通过银行流向房地市场。

另外，银行的放贷还连接了土地和房产的供求双方，在地方政府、房地产企业和住房居民个人之间形成了土地和资金供应链的双向闭环。土地供应链是指土地使用权从地方政府流向房地产开发商，进而通过地上附着物房屋一并流转至居民个人手中；资金供应链的流向则与之相反，购房资金通过居民个人交付至房地产企业进而作为土地出让金成为地方政府的财政收入[3]。由此，在银行的媒介作用下，上述土地和资金供应链的双向循环与土地价格和房屋价格紧密关联，共同推动了城镇的继续扩张和经济的持续发展。

二、土地财政现状分析

（一）土地征用引发的社会风险

由于征用农村集体土地的成本普遍较低，将之转化为城市建设用地进行出让的增值收益是巨额的，故而在城乡二元土地所有权制度的赋能下，地方政府倾向于在城市土地短缺时将大量农村土地征用，后转为城市建设用地用作出让或者抵押，从而获取高额土地收益进行当地的经济建设。失地农民转而进城务工或者待业，加之征收补偿的标准及程序尚存不足、土地补偿的一次性与土地价值的上升之间存有矛盾，引起了农民进城务工、征地补偿纠纷、住房回迁或安置等一系列社会问题。土地财政潜在的社会风险需要从失地农民的权益保护与土地制度完善的角度入手加以防范。

（二）地方政府债务引发的财政风险

土地财政以土地为依托，而土地资源的有限性和不可再生性、我国耕地红线的限制、低生育和居民高负债所带来的房地产业下行，都决定了以地融资的土地财政发展模式不是可持续的，在没有等体量的替代财政收入情形下，一方面政府的财政压力变大，另一方面政府偿还债务的能力随之下降，最终导致地方政府财政风险增加。

地方政府建立的诸如城市投资建设公司一类的土地融资平台，在政策缩紧对融资平台贷款期间大量发行城投债，这相当于以政府为隐性担保变相发行地方政府债券，但在地方财政中却不予计入。而实际上大多数地区的融资平台由于投资回报率较低，都在靠政府补贴或者借旧还新来偿还债务。这涉及一笔庞大的政府隐性债务，隐含较大的财政风险。

房地产业的高杠杆与高周转运行模式在需求端下降、经济下行的疫情时期出现资金链断裂，房地产业的圈地热降温与资金短缺也直接缩减了土地供应端口即地方政府的土地财政收入。根据人民银行调查统计司的调查，在2019年城镇居民的家庭资产中，住房资产占比接近七成，超过居民持有的金融资产。随着疫情期间失业、房企资金链断裂致期房烂尾等情形的出现，居民房贷断供现象频仍，而这一债务风险将通过房地产业传导至土地供应者当地政府。

（三）土地财政融资引发的金融风险

随房地产抵押品的信贷和房地产供应端即地方政府的隐形信用担保贷款的加速扩张，金融风险开始向银行和政府集中。土地财政资金供应链上的相关贷款大多数均由银行直接发放或者借助表外业务通过“银信合作”、“银证信合作”间接发放，融资形式過于单一导致银行金融风险加大。而地方政府土地金融中的大量债务风险也会随杠杆效应放大转化为金融风险。贷款过程中的资金监管也尚不完善，社会中的大量资金涌入房地产市场易造成房地产的泡沫化，埋下引发系统性金融风险的隐患。相应地，不管是融资制度还是金融监管制度需要对资金流向进行控制。

三、土地财政转型的法律路径预设

“运用法律手段对经济进行宏观调控是中国社会主义市场经济的一大特点”[5]，土地财政在法律路径上的转型关乎政府宏观调控的法律化和法治化。而我国从计划经济向市场经济转型是政府放权的过程[6]，这导致我国政府的宏观调控行为对市场经济乃至整个社会发展的影响广泛且复杂，故而在对土地财政进行法律规制的改进与完善过程中，应当统筹协调其所涉及的宏观调控法律关系，兼顾控制其中的社会风险、财政风险和金融风险。对此，土地财政转型的法律路径之优化应当以财税法律规范调整为中心，辅以土地出让管理制度和金融融资与监管制度作为制度保障。

（一）财税法律规范转型进路

1.土地税收制度优化

由于地方政府宏观调控对象为整个地区的社会事务，事权相对更为具体与细化，在事权上移的可操作性较弱的情况下，面对地方政府土地财政收入效应持续减弱和财政压力随之增加的困境，宜通过对政府财政收入端口进行转型优化，具有稳定性和持续性预期的房产税因此成为减轻地方政府财政负担的土地财政转型方向。2011年沪渝两地试点房产税，但其税基较窄且主要针对新购住房，其体量无法成为替代土地财政的收入来源。

房产税征收涉及的利益平衡较为复杂，沪渝试点的探索仍较为温和。改革试点区可以尝试在量能课税原则的指向下，重新设置房产税的征收对象、纳税人、基本税率、计税依据等具体要素，根据地方经济发展的特点来改进房产税征收政策。待实践成熟具备改革推进条件之时，再在总结房产税收试点实践经验的基础上逐步向各地推行房产税征收规范，最终建立健全地方政府以房产税为主体税种的税收体系，摆脱其对土地财政收入的路径依赖，并建立相应的法律规范保障税收的施行。

2.财政收支制度优化

土地财政收入的优化路径除了找寻可替代的等体量财政收入，还应当配有相应的制度保障。各级政府的收支制度主要是通过《预算法》进行一般性规定，其对土地财政收入的规定较为原则和抽象，土地财政相关制度还需通过财政微观立法的细化进一步规定和完善，同时跟进《预算法》中所涉内容的法律衔接。

譬如，为了防止地方政府对土地的过度征用和开发，有必要在地方政府土地储备和土地收益基金的实践基础上，尝试建立健全土地收益基金制度。对此，应当加强土地收益基金的预决算制度，以严格控制土地出让范围及规模、严格按照相应规定计提基金等。同时，以土地基金使用范围和程序之规范、审查监管制度和追责制度之约束来共同避免土地收益的政府短期行为、延缓土地开发的不可持续性。

（二）土地制度的法律转型进路

1.土地征收制度优化

地方政府应推进农村集体经营性建设用地入市改革进展，逐步健全对农村发展更为有利的土地征收制度。尽管2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》在法律层面为集体经营性建设用地入市破除了障碍，允许符合规划和依法登记的集体经营性建设用地入市交易，但是相关的征收程序、执行程序与监管程序等制度的完善均有待在实践中进一步总结和论证，进而上升至法律层面保障农民集体享有相应的土地收益、激活农村建设用地要素、吸引劳动力回流、助推乡村振兴发展。

另外，注意土地征收制度与土地储存制度、土地收益基金制度间的衔接与协调，多角度综合配置制度的适用，从源头抑制地方政府对于农村集体经营性建设用地及其他性质集体土地的过度使用。

2.土地补偿制度优化

完善土地补偿制度，应当进一步完善制度所涵盖的补偿范围，区分土地性质是公益性用地还是经营性用地，对应建立适配的补偿标准，并加强对失地农民补偿费用的落实。

除了对补偿范围、标准和执行的优化，还可以硬性规定地方政府在土地出让收益中计提一定比例的资金作为城市廉租住房或房屋租赁最高价格限制的补贴，使失地农民能够根据自身情况合理选择购买或租住房屋，尤其是令已失地农民享受到城镇化带来的土地增值的正外部效应，以助于缓解土地征收补偿带来的诸多社会纠纷。

（三）金融制度的法律转型进路

1.融资制度优化

国家主管金融市场的政府部门可尝试完善以银行贷款为主要渠道的融资方式，实现融资方式的多元化，从而降低银行与政府的债务负担、提高资金使用效率。譬如，将融资较难的实体业融资渠道拓宽到股票、债券等可转让、严监管的融资方式，减少对银行债权融资的依赖，也有助于将社会资金向实体产业引流；为防止社会资金过度集中于房地市场，政府部门还可以科学论证并逐步落实扶持实体经济所涉行业的补贴政策，包括但不限于中国人民银行根据行业的具体情况适当倾斜性降低贷款融资的利率。此外，各金融机构在发放融资款过程中应当严格审查申请主体是否适格，要求贷款人及时上报资金用途与流向，把控相应贷款资金的金融化。以资金引流为导向，进行融资制度的优化，最终有利于缓解政府的金融风险及负债引起的财政风险。

2.债务与资金的监管制度优化

有效的债务与资金监管制度能够保障资金融通的顺利进行和债务风险的及时把控。首先，将地方政府充分发挥降杠杆的调控职能作为地方金融监管的重心，在国家金融委员会的基础上下设“地方金融监管委员会”，并由地方金融监管委员会制定对具体监管规则具有导向和依据作用的公共政策，强化其立法职能。其次，政策上从严设置涉及房屋与土地贷款的审核制度，防止资金过度流向房地市场。最后，总结部分地方政府推行全域无隐形债务试点工作的实践经验，对于一些债务水平高、经济实力较弱的地方政府，应当在发行再融资债券将地方政府隐性债务显性化之外，探索新的债务监管与金融风险管控手段，采取结构性、渐进式的降杠杆方式逐步清零地方隐性债务。

参考文献：

[1]   郭家虎，崔文娟.我国土地财政的发展现状、形成根源与转型路径[J].中共南京市委党校学报，2016（2）：61-66.

[2]   郑思齐，孙伟增，吴臻，等.“以地生财，以财养地”：中国特色城市建设投融资模式研究[J].经济研究，2014（8）：14-27.

[3]   刘守英，蒋省三.土地融资与财政和金融风险：来自东部一个发达地区的个案[J].中国土地科学，2005（5）：3-9.

[4]   张守文.经济法学[M].北京：北京大学出版社，2018：99.

[5]   周飞舟.以利为利：财政关系与地方政府行为[M].上海：三联书店，2012：1.

[6]   冯辉.地方金融的央地协同治理及其法治路径[J].法学家，2021（5）：84-194.

[责任编辑   兴   华]