试析环境公益诉讼主体资格的完善

2023-10-28华峻卿

天中学刊 2023年4期

华峻卿

试析环境公益诉讼主体资格的完善

华峻卿

（华东政法大学经济法学院，上海 200042）

我国的环境公益诉讼制度仅赋予符合规定的环保组织和检察机关有提起环境公益诉讼的权利，而行政机关和公民个人的主体资格缺位，这与当今社会现实需要存在一定脱节。为加大环境保护的力度，促进社会主义生态文明建设，完善环境公益诉讼制度无疑是必要的，其中，重要的是要完善环境公益诉讼主体资格制度，在完善环保组织和检察机关主体资格制度的同时，扩大环境公益诉讼主体范围，赋予符合条件的公民个人和行政机关环境公益诉讼主体资格。

环境公益诉讼；制度完善；主体资格

近年来，随着经济社会的不断发展，环境问题不断恶化，引起社会公众和国家的高度重视。在这种形势下，我国开展了一系列的环境立法工作，建立了环境公益诉讼制度，确立了环保组织和检察机关在环境公益诉讼中的主体地位。但从实际运行情况看，我国环境公益诉讼制度仍然不够完善，尤其在诉讼主体资格方面仅赋予环保组织和检察机关具有诉讼主体权利，这在一定意义上不能满足我国环境保护事业的发展需要。尽管如此，我国对环境公益诉讼制度的研究，尤其对环境公益诉讼主体资格的研究，不管是司法实务界还是学术理论界的关注度都不是太高，研究成果也不是太多。有鉴于此，本文拟就我国环境公益诉讼制度主体资格制度存在的问题展开研究，以期为环境公益诉讼制度的完善尽些绵薄之力。

一、环境公益诉讼制度概述及我国相关立法、司法现状

（一）环境公益诉讼制度概述

公益诉讼与环境公益诉讼具有层级关系，环境公益诉讼是公益诉讼的一种形式。公益诉讼起源于罗马法。根据罗马法的记载，最初的公益诉讼是私人为了对抗危害公共利益的行为而提起的诉讼。时至今日，公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织、个人根据法律的授权，对相关主体侵害公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院依法追究侵害者法律责任的活动。公益诉讼不是为了个人的利益，而是为了多数人的共同利益提起的诉讼，广泛地应用于环境侵权、消费者权益保护等领域[1]。因此，公益诉讼区别于传统诉讼的关键就在于其具有社会公共利益的属性。一般认为，公益诉讼的理论基础来源于“共有地悲剧”理论。1968年，美国加州大学的哈定教授就人口资源等问题撰写了一篇题为《共有地的悲剧》的论文，深刻地说明了由于外部性的存在和人们追求个人利益最大化而导致共有资源枯竭的问题：当一个人使用共有资源时，他减少了其他人对这种资源的使用。由于存在这种负外部性，共有资源往往被过度使用，从而导致共有资源被滥用。在现实生活中，公民个人的权利受到损害时，公民个人可以通过向法院提起私益诉讼，以此来维护自己的合法权利。与此相应，当公共利益受到损害时，公益诉讼可以更好地解决社会公共利益所受到的损害。就环境公益诉讼制度而言，它是指特定的国家机关、团体和个人对有关民事主体或行政机关侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院依法追究行为人法律责任的制度[2]。笔者据此认为，环境公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织和公民个人对侵害社会公众环境权益的行为提起的诉讼。

（二）我国环境公益诉讼制度的立法及司法现状

1. 立法现状

2012年，我国修订的《民事诉讼法》首次规定了环境公益诉讼制度，但未就主体问题做出明确规定。2014年修订的《环境保护法》首次明确规定了符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼。最高人民法院2015年颁布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对提起环境公益诉讼的环保组织的资格进行了明确规定。2015年7月，经全国人大常委会授权，13个省（市）开启了检察机关提起环境公益诉讼的试点工作。2017年，《行政诉讼法》以及《民事诉讼法》正式确立了检察公益诉讼制度，明确了环境公益诉讼是检察机关提起公益诉讼的重要组成部分，环境公益诉讼作为检察公益诉讼的重要类型被进一步确认。2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院颁布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对如何规范检察机关提起公益诉讼提出了更为明确、更为具体的要求[3]。通过我国的相关法律法规和司法解释的规定可以看出，我国具有环境公益诉讼起诉资格的主体是符合条件的环保组织和检察机关。

2. 司法现状

2019年1月、5月，最高人民法院先后批复设立了南京环境资源法庭、兰州环境资源法庭，之后，最高人民法院又批准设立昆明环境资源法庭、郑州环境资源法庭，探索专门审判机构建设和集中管辖机制新实践。截至2021年底，全国法院共设立2000多个环境资源专门审判机构和审判组织，案件归口管理和集中管辖的司法机制被广泛推行，司法协作机制建设更加成熟，跨部门联动机制建设不断拓展，多元解决纠纷机制建设有效运转[4]。随着司法机制的不断完善，环境公益诉讼的案件数量不断增加，从2016年的数百件[5]上升到2021年的5000余件[6]。然而，仔细分析其中的数字可以发现，2021年，在被提起的环境公益诉讼案件中，环保组织仅提起299件，而检察机关提起环境公益诉讼案件5610件[4]。这说明，目前，检察机关是我国环境公益诉讼的主要力量，环保组织提起的诉讼案件屈指可数。

二、我国环境公益诉讼制度主体资格方面存在的不足

（一）环保组织主体资格制度存在的不足

1. 公益性体现不充分

公益性，是指相关主体的行为并非为了自身的私益，而是为了社会公共利益。社会公共利益是指不特定多数人的利益。环保组织从事的保护和改善环境、防治污染和其他公害等活动，正是从社会公共利益出发的，其目的都是保护环境、解决各种环境问题。然而，部分环保组织提起环境公益诉讼具有选择性，它们多选择热点和旧案，而忽视了现实中大量存在的未进入公众视野且造成严重环境影响的事件[7]。环保组织对环境公益诉讼选择性地提起有其现实合理性，有些是无可厚非的，毕竟其资源有限、能力有限，无法兼顾。但是，从环保实效的角度看，环保组织的这种选择并不能实现环境公益诉讼价值的最大化[8]。

2. 诉讼费、鉴定费过高

我国现行的诉讼费缴纳制度采用的规则是，按照诉讼请求标的额征收案件受理费，先由原告预交，案件审结后再由败诉方承担。在环境公益诉讼案件中，案件标的额往往很大，案件受理费较多，再加上环境污染和生态破坏的案件往往需要进行专业鉴定，鉴定费用也十分高昂[9]。例如，在云南发生的铬污染案件中，其中一家专业机构给自然之友鉴定费用的报价就多达700多万[10]。然而，很多环保组织是依靠行政机关发展起来的，它们作为非营利组织，仅仅依靠财政拨款维持日常运行已捉襟见肘，同时由于我国的公益事业发展并不成熟，环保组织很难获得足够的社会资金支持，这在一定程度上制约了环保组织提起环境公益诉讼。诉讼费用、鉴定费用高昂导致一些环保组织无力提起诉讼，哪怕是一些有能力提起诉讼的环保组织在面临高额的费用支出时也会犹豫再三。

3. 调查权、侦查权受到制约

我国现行的法律法规并没有赋予环保组织调查权和侦查权，由于自身技术的局限性和标准不一致等原因的存在，无论是环保组织还是侵害环境的行为主体，他们诉讼所需要的调查取证和鉴定行为，往往需要专业机构来完成。环保组织没有调查权和侦查权导致其取证难，因而不利于其提起环境公益诉讼。

（二）检察机关提起环境公益诉讼面临的困境

1. 败诉时责任承担主体不明确

环境公益诉讼不同于私益诉讼，其保障的是社会公共利益而不是个人私益，最终的受益者为社会公众。因此，让检察机关作为原告承担环境公益诉讼的全部成本并不合理。检察机关如果败诉，就要受到社会质疑，就要承担败诉所带来的后果，包括承担高额的诉讼费和鉴定费等各种费用。虽然现在法律尚未明确检察机关提起环境公益诉讼的败诉后果由谁承担以及如何承担，但这仍会影响检察机关提起环境公益诉讼的积极性，从而影响其职能的发挥。

2. 案件的来源渠道较为狭窄

检察机关提起环境公益诉讼的案件，主要来自于环境保护执法机关移送的案件和检察机关在履行职责的过程中发现线索后自行提起的案件。当然，检察机关获得案件的线索，除来源于自身履职过程中发现的线索，还可能来源于受害的人民群众或者其他知情人士的举报。然而，社会公众由于法治意识淡薄、环境保护意识不足，对环境领域犯罪的容忍度较高，他们很难自觉主动地向检察机关提供举报线索。在这种情势下，检察机关提起环境公益诉讼很少是由于受害的人民群众或其他知情人士的举报，检察机关获得案件来源的渠道较为狭窄。环境公益事业并没有发挥人民群众的监督作用，体现不了公众参与环境公益的应然之态。

三、完善环境公益诉讼主体资格制度

（一）完善环保组织主体资格制度

1. 放宽环保组织起诉条件的限制

根据《环境保护法》第58条和最高人民法院颁布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，符合提起环境公益诉讼条件的环保组织有很多家。但是，在现实的司法实践中，参与司法活动的环保组织并不多，主要集中于几家大的环保组织[11]。这其中的原因在于法律对环保组织起诉条件的限制太多。因此，完善环保组织环境公益诉讼主体资格制度，就要放宽对环保组织起诉条件的限制，比如放宽《环境保护法》中规定的环保组织需要在设区的市级以上民政部门登记的条件，改为环保组织在县级以上的民政部门登记即可。与此同时，还可以放宽环保组织连续5年从事环境保护公益活动的规定。

2. 实行立案登记制和特殊公益诉讼费用缴纳制

目前，环境公益诉讼案件在法院内部存在立案难、需要层层请示汇报的问题，并不能像其他普通案件一样容易立案登记。因此，我们主张，环境公益诉讼案件也应当像其他普通案件一样进行立案登记，从源头上解决立案难的问题，激发各个主体提起环境公益诉讼的积极性，减少其畏难情绪，更好地推动环境公益诉讼的发展。

就公益诉讼费用缴纳问题，可以比照行政案件每件50元、劳动争议案件每件10元等规定实行特殊公益诉讼费用缴纳制加以解决，降低环境公益诉讼的费用门槛，改变根据案件标的额收取案件受理费的做法。环境污染类案件涉及的财产损失往往数额巨大，若根据案件标的额收费，就会导致起诉费用剧增，挫伤环保组织提起诉讼的积极性；若实行特殊公益诉讼费用缴纳制，就可减轻环保组织的费用负担，提高环保组织提起环境公益诉讼的积极性。

3. 建立环境公益诉讼专项基金制度

我国大部分的环保组织具有官方背景，它们一般依靠行政机关发展而来，其活动经费也主要依靠财政拨款，因而是有限的，很难满足自身的发展需要。而很多无官方背景的环保组织，其资金更无保障。高额的诉讼费用和鉴定费用会阻碍一些环保组织提起环境公益诉讼。为此，国家可以建立环境公益诉讼专项基金制度，为环境公益诉讼案件提供专门的资金支持，提高环保组织提起环境公益诉讼的积极性；环保组织作为非营利的公益组织也可以开启社会公益捐助渠道，吸引热心的社会公众通过此类公益捐助帮助其开展环境公益活动；国家要奖励热心捐助者通过自身的捐助行为获得税费的减免等优惠政策。同时，国家还可以根据案件的公益性质，减少或者免除环境公益诉讼原告的诉讼费用，由财政来承担这部分费用，更好地保障环境公益诉讼的顺利开展，维护社会公众的环境权益。此外，被告人赔偿的环境赔偿金可以在政府监督下由银行建立专门账户，把环境赔偿金按照比例存入环境公益诉讼专项基金，为之后的环保组织提起环境公益诉讼提供资金支持，以此来减轻原告的费用负担。

4. 建立风险报酬机制和防止滥诉机制

环境公益诉讼的成本较高，为激励环保组织参与环境公益诉讼，国家可以通过建立风险报酬机制，在法院判决环境侵害行为主体承担责任的同时，将环境赔偿金按照一定百分比分配给环保组织。在这种补偿机制下，环保组织有可能滥诉。为此，国家还要建构防止滥诉机制，规定环境赔偿金补偿的上限，将额外溢出的金额纳入环境公益诉讼专项基金管理，并监管环保组织对环境赔偿金的具体使用，规定环保组织定期公示其资金来源以及具体用途。

（二）完善检察机关主体资格制度

1. 明确检察机关的具体责任承担方式

检察机关是国家的法律监督机关，依靠国家财政运行，其费用是有限的。然而，环境公益诉讼案件的标的额一般非常巨大，法院收取的案件受理费较高，专业机构的鉴定费用通常也高，检察机关提起环境公益诉讼一旦败诉，就可能启动国家赔偿程序。所以，由检察机关独自承担败诉带来的不利后果，会导致不少检察机关对提起环境公益诉讼非常审慎。因此，法律法规和司法解释可以规定检察机关具体的责任承担方式，在检察机关败诉的情况下，出席公诉的人员如果没有渎职情形，就不用承担责任。这样做的目的就是保障公诉人的合法权益，免除其后顾之忧。另外，人民检察院如果发现同级人民法院生效的判决和裁定，在认定事实或适用法律上确有错误时，还可以通过报请上一级人民检察院向其同级人民法院提出抗诉，纠正同级法院的错误判决和裁定。

2. 扩展检察机关获得案件线索的渠道

公众监督是受众面广、透明度高的社会监督模式。检察机关要充分发挥人民群众的监督作用，对于人民群众提供的线索，要及时调查，并对过程和结果进行反馈，让社会公众知情，使得社会公众在了解案件进程的同时也能够提高自身的环境保护意识。检察机关还可以通过网上公开征集线索等方式扩展获得案件线索的渠道，对提供线索的社会公众给予一定的奖励。检察机关通过建立健全同社会公众的沟通机制，鼓励公众参与环境保护，扩展获得案件线索的渠道。只有这样，检察机关才能更好行使法律赋予的权力，更好地维护环境公共利益。

3. 建立同级机关联动协助机制

司法机关、行政机关可以通过建立联动协作机制，破解区域司法、执法协作的难题。也就是说，司法、行政各个机关可以按照固定时间通报其所掌握的环境信息，加大相互联动协助力度，促进各部门之间配合效率的提升。这样不仅能够促进司法、行政机关履行职责，而且能够扩大检察机关获得案件的来源渠道，有助于检察机关更好地维护社会公众的环境权益。

（三）赋予公民个人环境公益诉讼主体资格

根据目前法律法规和司法解释的规定，公民个人缺乏提起环境公益诉讼的资格，仅能因其受到环境损害向法院提起环境私益诉讼，而与之无关的公民个人被排除在起诉的主体范围之外。《环境保护法》第6条规定公民有保护环境的义务，第57条规定公民对污染环境、破坏生态行为有监督举报的权利。公民个人作为社会生活的参与者和环境的享有者，在遇到侵害社会公众环境权益行为时，仅能够向有关机关监督举报而不能直接向法院提起诉讼，这似乎没有道理。有人担心，一旦给予公民个人提起环境公益诉讼主体资格，允许其参加环境公益诉讼，有可能出现公民个人通过公益诉讼解决私益的问题，出现公民个人滥诉现象，挤占有限的司法资源，对于环境保护反而不利[12]。笔者认为，环境公益和私益总有一定重合之处，即使公民个人有通过公益诉讼的方式解决私益的嫌疑，但其结果同样是解决环境侵害问题，客观上维护了社会公众的环境权益，这样的做法也未尝不可。所以，国家可以完善相关法律规定，通过增加公民个人参与环境公益诉讼的方式弥补现行制度中主体资格的不足。同时，笔者认为，司法机关可以通过建立诉前审查机制，对公民个人的起诉进行实质审查，以防止滥诉的发生，并通过胜诉后将环境赔偿金按比例补偿给公民个人的方式，提高其参与环境公益诉讼的积极性。此外，国家还可以健全法律援助制度，解决公民个人提起环境公益诉讼能力不足的问题，更好地发挥环境公益诉讼的作用。总之，国家通过赋予公民个人环境公益诉讼主体资格，扩展原有原告体系，可以发挥公共利益救济功能，实现公众参与功能，发挥监督功能，强化社会行为引导功能。

（四）赋予行政机关环境公益诉讼主体资格

就行政机关能否提起环境公益诉讼问题，目前的法律法规及司法解释的规定是含糊不清的。《民事诉讼法》第58条规定，法律规定的机关可以提起环境公益诉讼，但该法条并没有具体明确哪些机关是法律规定的可以提起环境公益诉讼的机关。目前，仅有《海洋环境保护法》第89条规定了具有海洋行政监督管理权的行政机关可以提起诉讼。2022年5月11日，最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》明确规定，有权提起海洋自然资源与生态环境民事公益诉讼的主体为行使海洋环境监督管理权的部门和人民检察院。从以上规定可以看出，我国海洋领域环境公益诉讼主体较窄，而在其他领域中行政机关能否享有环境公益诉讼的原告资格，我国立法目前尚未对此做出明确规定。

不少学者认为，行政机关作为拥有行政权力的主体，其本身可以通过行政执法、行政处罚、行政监管等方式解决环境侵权问题，赋予行政机关诉权，会导致司法资源的浪费。笔者认为，行政机关拥有行政权和其有权提起环境公益诉讼并不矛盾。在一些环境侵害事件中，行政处罚的金额较少，对于污染行为人来说威慑力有限，而环境公益诉讼能够对环境侵害行为主体起到极大的震慑作用，使其不敢铤而走险而对环境造成污染和破坏。再者，行政机关的行政执法权由于受到地域的限制，对于一些跨行政区域的环境事件仅仅依靠行政机关的行政执法权是没有办法解决的，而环境公益诉讼可以很好地解决这个问题。笔者认同这个观点，行政机关面对一些跨行政区域的环境侵害事件具有执法局限性，无法通过行政执法维护社会公共的环境利益，而赋予行政机关环境公益诉讼主体资格，可以防止这种事情的发生。

综上所述，环境公益诉讼制度是环境保护的基本制度，它通过强有力的司法手段为维护美丽的生态环境保驾护航。为加大环境保护的力度，避免环境污染事件频发、生态环境恶化，促进社会主义生态文明建设，完善环境公益诉讼制度无疑是必要的。而完善环境公益诉讼制度，重要的是要完善其主体资格制度，在完善环保组织和检察机关环境公益诉讼主体资格制度的同时，扩大环境公益诉讼主体范围，赋予公民个人和行政机关环境公益诉讼主体资格。

[1] 凌高锦．完善我国民事诉讼法公益诉讼规定的思考[J]．贵州师范学院学报，2014(5)：28–31．

[2] 吕忠梅．环境公益诉讼辨析[J]．法商研究，2008(6)：131–137．

[3] 江必新．中国环境公益诉讼的实践发展及制度完善[J]．法律适用，2019(1)：5–12．

[4] 中华人民共和国最高人民法院．最高法发布《中国环境资源审判（2021）》[EB/OL]．(2022-06-‌05)[2023-01-03]．https://baijiahao.baidu.com/s?id=1734815073448815578&wfr=spider&for=pc．

[5] 中华人民共和国最高人民法院．环资审判（白皮书）及环境司法发展报告发布[EB/OL]．(2017-‌07-13)[2023-01-03]．http://courtapp.chinacourt.org/zixun-xiangqing-50682.html．

[6] 中华人民共和国最高人民法院.最高法发布《中国环境司法发展报告（2021）》[EB/OL]．(2022-‌06-05)[2023-01-03]．https://www.court.gov.cn/xinshidai-xiangqing-361301.html．

[7] 陈海嵩．环境民事公益诉讼程序规则的争议与完善[J]．政法论丛，2017(3)：126–136．

[8] 巩固．2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析[J]．法学，2016(9)：16–33．

[9] 林晓慧．检察机关提起环境公益诉讼的司法实践与完善[D]．厦门：厦门大学，2014：20．

[10] 杨华军．环境公益诉讼之困：取证难评估费用高[EB/OL]．(2012-04-17)[2023-01-01]．https://‌gongyi.ifeng.com/news/detail_2012_04/17/13944399_0.shtml．

[11] 吕忠梅．环境司法理性不能止于“天价”赔偿：泰州环境公益诉讼案评析[J]．中国法学，2016(3)：247–248．

[12] 叶阳．我国环境民事公益诉讼主体制度探析[J]．江西社会科学，2017(9)：203–208．