构建“三全”绩效管理体系的探索实践——以山东省广播电视局为例

●宋 倩

为贯彻落实党中央、国务院全面实施预算绩效管理的重大战略部署，中共山东省委、山东省人民政府印发了《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2 号），指导开展了一系列绩效管理改革实践。 山东省广播电视局主动探索， 率先实践，从构建部门整体绩效管理体系切入，同步建立健全绩效管理制度和运行机制，推动全面实施预算绩效管理工作不断向纵深发展，实现了全局预算绩效管理的全过程闭环运行。 该局始终以改革创新为动力， 坚持高站位谋划、高标准推进、高质量实施，2019 年作为首批8 个部门之一，开展部门整体绩效管理试点，2021 年开展预算资金全周期跟踪问效评价，2022 年建成山东省广播电视局广播电视重点项目专项资金绩效指标库， 积累了较为丰富的部门预算绩效管理工作实践经验，基本建成了全方位、全过程、全覆盖的部门预算绩效管理体系。 本文从部门的视角，对构建“三全”预算绩效管理体系的探索实践进行总结梳理，分析问题，并提出对策建议，以期为其他部门开展绩效管理实践提供参考。

一、总体思路

预算绩效管理工作是一项长期性、综合性的工作，既涉及财务预算专业性业务，更涉及部门各项业务的绩效管理。 对部门而言，重点是建立符合行业发展实际的绩效指标体系，难点是预算与业务的有机融合，形成长效管理机制。 山东省广播电视局以“三力”为统领、以绩效为核心，将预算管理、绩效管理、工作机制融为一体，形成工作合力作保障、资金执行力为主线、项目效力为目的的预算绩效管理体系（见上页图1）。 全方位，实现了局本级和直属单位的整体绩效管理，重大政策和项目的全周期跟踪问效；全过程， 实现了目标—监控—评价—应用的链条化闭环运行机制；全覆盖，实现了部门预算资金绩效全覆盖、项目自评全覆盖，将所有省本级和对下转移支付资金项目纳入管理范围。 通过构建“三全”绩效管理体系，“花钱必问效”的绩效理念全面落地，实施绩效管理的系统化、科学化水平全面进步，部门财务管理服务能力全面提升。

图1 山东省广播电视局“三全”绩效管理体系

二、实施路径

（一）建立协调联动工作机制

1. 成立绩效管理改革工作专班和工作智囊团。工作专班由主要负责同志任组长，规划财务处牵头协调，机关各处室、局属预算单位抽调财务、业务精干工作力量共同参与， 确保上下联动， 形成工作合力。 工作智囊团由第三方管理咨询机构人员、 财政厅预算绩效管理处有关同志、 广电行业高级研究人员共同组成，进行业务指导，意见征询，确保绩效管理体系科学合理且符合行业实际。

2.通过联席会议、业务委员会实现沟通协作。 联席会议是由规划财务处牵头， 在实施全局性绩效管理工作或日常督导绩效执行时，召开全局财务人员、业务人员共同参加的工作推进会。 业务委员会是指局内部的宣传委员会、科技委员会，在其职责职能中增加预算绩效管理职责，负责事前绩效评估、绩效目标评审、项目实施绩效督导等，实现业财一体化推进绩效管理工作。

（二）以“三维度”法构建部门整体绩效指标体系

绩效指标体系是实施部门整体绩效管理的基础，其质量高低直接关系到部门核心业务实施效果的反映和评价。 山东省广播电视局坚持业务与预算有机融合，探索了“三维度”法，即以数据、业务、时间三个维度为轴分别梳理业务指标情况，在此基础上，以预算资金和履职效能为主线，分析内在逻辑关系，细化形成8 大项部门职责20 项职责目标48 个绩效指标，构建起整体性、综合性、发展性的行业指标体系。

1.以数据为轴，全面梳理部门业务中的标准化要求。 从行业文件着手，梳理细化《广播电视管理条例》等行业文件中的量化性标准；从行业统计年报着手，分析重点业务近三年的数据；从项目绩效指标着手，梳理近年来项目绩效指标。

2.以业务为轴，全面梳理部门业务工作。 立足“三定”方案，将职责职能细化成为工作任务清单，并列明工作要求。立足重点工作任务，将当前重点工作任务目标进一步延展，以“十四五”规划为方向，细化出下一步重点工作目标。

3.以时间为轴，全面梳理业务指标的发展变化情况。对梳理出的业务指标，按照不同时间节点分别列出数据，分析业务指标的发展变化情况，注重年度指标和长期指标相统筹， 注重新兴业态指标的建立完善。

（三）以系统化制度建立链条化绩效管理机制

1.建立了一套绩效运行办法，实现有规可依。 制定了《山东省广播电视局预算绩效管理办法》《山东省广播电视局关于建立预算执行分析机制的实施意见》《山东省广播电视局项目支出绩效评价工作规程》《山东省广播电视局重点项目支出绩效评价管理办法》，分别从事前绩效评估管理、绩效目标管理、绩效运行监控管理、 绩效评价管理和绩效结果应用管理五个方面进行了规范。

2.建立了一个绩效管理机制，实现闭环运行。 事前把关，项目入库有绩效目标，新增项目要事前绩效评估；事中监控运行，定期分析通报预算项目绩效实现情况、预期情况；事后结果运用，将绩效评价结果与下一年度预算安排和直属事业单位绩效考核挂钩。 在事中监控环节，建立常态化通报机制，以预算执行通报的形式，将绩效监控工作落实落地，充分发挥督导作用，督促项目单位加强绩效运行管理。

（四）以“解剖麻雀”方式开展全周期跟踪问效评价

1.以一个专项资金为试点建立动态化全周期指标体系。 开展全周期跟踪问效评价的广电事业发展资金（2019—2021 年）包含多个资金项目、横跨3 个年度，为更好地反映项目效果，先选取了一个专项资金，考虑年度间的差异性设置评价指标。在征求了业务处室、财政部门意见后，按照统一性为主、差异性为辅的方式， 在不同的项目和不同的年度间略有差异性地设置了评价标准， 形成了一套适应全周期项目特点的动态化绩效评价体系（根据资金投向设为5 大类43 项）。

2.“预调研、试评价”，建立科学化评价方案。 广电事业发展资金项目面广量大，评价范围包括1 个省直部门，17 个省直事业单位及企业，15 地市、108个区县330 个项目。 在工作方案经过充分论证后，为进一步验证评价方案的可行性、科学性、操作性，建议第三方评价机构选取山东省广播电视局本级和潍坊市进行预调研、试评价，在实地评价后，汲取基层意见和评价经验，再次对实施方案和指标体系进行修改完善，为全面铺开评价打下坚实基础。

（五）建成山东省广播电视重点项目专项资金绩效指标库

按照“科学合理、全面反映、层次分明、细化量化、可比可测、动态调整、实际可行”的绩效指标设置原则，构建科学定量和合理定性相结合的广播电视行业指标库，明确绩效指标定义、计算方法和绩效标准，做到有标准、可采集、易评价，突出结果导向，重点关注预算资金配置效率和使用效益。 从17个不同类别提炼了可反映业务效果的绩效指标1200 余条，明确广电行业绩效指标定义、计算方法和绩效标准，通过多维视角和多元数据，全面反映行业重大政策和项目的实施效果，将绩效指标编报从“填空题”变为“选择题”，大幅提升了管理效率和编报质量， 提高了绩效评价结果的客观性和准确性。

三、实践经验总结

（一）高站位谋划奠定坚实基础

为全力抓好绩效管理改革工作，局主要负责同志专门作出了“争取做出点亮色”的重要批示。 坚持将绩效改革工作放到全省广电行业大局中来谋划，突出全局理念和系统思维，做到整体设计、统筹兼顾；坚持绩效优先的工作指导思想，牢固树立预算绩效管理新理念； 坚持符合行业实际的工作思路，立足省委省政府决策部署和广电行业发展规划，建立了行业特色标准化整体绩效指标管理体系。 经过实践检验，立足长远、系统谋划的总体把握，为推动全局绩效管理改革奠定了坚实基础。

（二）深度沟通实现凝心聚力

部门整体绩效试点、全周期绩效评价工作都是新生事物，需要进行摸索实践。 面对工作实践中遇到的畏难思想和压力，山东省广播电视局着力加强三个方面的沟通，推动绩效管理理念在全局落实落地。 一是加大宣传力度，召开十余次座谈会，向全局各处室、各单位讲解绩效管理的理念、实施背景以及工作意义，消除认识上的偏差。 二是加大培训力度， 连续三年采取多种形式开展绩效管理业务培训，开展具体业务指导，消除了工作畏难心理。 三是加强全过程指导服务，针对关键节点，安排专人到有关处室、单位了解进展情况，解决指标体系设计和绩效评价中遇到的困难问题，缓解了改革工作推动压力。

（三）以点带面提高全省广电行业绩效管理水平

山东省广播电视局作为省级行政主管部门开展的一系列绩效管理实践，在全省广电行业发挥了引领示范作用。 省局作为全省首批8 个部门试点整体绩效评价工作获得财政部门肯定后， 潍坊市、日照市等地市广电行政管理部门也在当地率先开展了绩效管理改革实践，绩效理念层层传递，绩效做法推广复制。 省局绩效管理改革工作经验推广至基层单位，覆盖了省对下转移支付项目和基层广电行业项目，实现了将绩效管理延伸到基层和资金使用链的末端。

四、存在的问题分析

经过两年多的绩效管理改革实践，山东省广播电视局初步形成了具有行业特色的“三全”部门绩效管理体系，取得了一定成效，但是在推进“三全”绩效评价工作过程中也遇到一些问题。

（一）绩效指标体系差异性较大

按照“先试点、再扩面”的方式，山东省各部门已全部完成了整体绩效指标体系的设定，但部门间设定的指标体系达标的难易程度差异较大，即使同一类工作，如展会活动，设置的绩效目标也存在不小的差异。

（二）绩效结果运用形式相对单一

当前绩效评价的结果应用主要是与下一年度预算安排挂钩，由财政部门结合绩效评价结果等级相应压减预算规模。 实际工作中，每个政府部门为争取更多财政资金支持，在进行指标体系设定以及绩效自评时，必然要考虑将指标值设低，优化自评结果。

（三）绩效评价工作量大、综合性强

绩效评价面对的是业务活动效果，要做好评价就要搜集有关业务资料， 特别是部门整体绩效评价、全周期跟踪问效评价，涉及的面广、时间跨度长，查阅资料的数量更加庞大。 以山东省广播电视局2019 年度部门整体绩效自评为例， 剔除内部不予公开的资料后，仍形成了456 页的绩效自评业务工作材料。

（四）绩效评价机构的工作水平差异较大

绩效评价工作具有涉及面广、贴近行业业务的特点，对评价机构和人员提出了较高要求。 但在近几年的实践中发现，第三方评价机构对绩效评价工作的认识水平不一，评价能力参差不齐。 部门通过竞争性磋商等方式选择机构的过程中， 受限于时间、资料等多种因素，难以短时间内选择到较为优秀的机构。

五、对策与建议

为进一步完善部门“三全”绩效管理体系，切实履行好绩效管理工作部门主体责任，充分发挥绩效评价的作用和价值， 带动部门整体管理水平的提高，推动广播电视和网络视听高质量发展，结合工作实际，笔者提出以下几点建议。

（一）提高部门整体绩效指标体系科学化标准化水平

建议财政部门牵头， 进一步优化评价体系，增加评价方式。 一是对培训活动、展会活动等普遍性项目制定相对统一的评价指标。二是参照每年地方政府对所属部门的绩效考核工作，选取一定比例的考核指标列入预算绩效指标体系，促使资金与业务进一步有机结合。 三是建议增加评价形式，比如组织部门间进行互评，促进交流学习，提高评价工作质量。

（二）赋予政府部门更多的绩效结果运用权力

建议由资金主管部门结合评价结果对预算内项目资金进行内部调整，充分发挥主管部门的管理作用，提高绩效自评的真实性，达到以评促改的目的。财政部门则可对一次性调整幅度较大或连续两年调整比例较高的部门， 委托第三方进行重点评价，发挥财政部门重点监控的作用。

（三）应用信息化大数据手段提高绩效评价标准化水平，加大过程监管力度

建议财政部门建立绩效评价信息化平台，内置指标体系、过程监控模块、评价模块等，有关业务处室结合项目进展情况，及时上传过程材料、结果材料，用于进行过程监控和事后评价，实现绩效目标信息、监控信息和评价信息的一体化管理。

（四）培育一批业务素质水平较高的第三方评价机构，建立绩效评价专家库

建议对绩效评价机构实行入库管理，加大培训和考核力度，选出专业能力强、人员素质高的机构配合部门开展绩效评价工作。 同时，建议建立全省绩效评价专家库， 面向社会征集各行业领域的专家，便于第三方机构根据业务实际选取专家。