检察环境行政附带民事公益诉讼制度的适用困境与完善路径

呼雪峰　李岩峰

摘 要：随着绿色民法典的颁布实施，探索行民一体化的环境公益诉讼制度成为新的时代命题。相较于环境刑事附带民事公益诉讼，可以发现当下环境行政附带民事公益诉讼制度的司法实践明显滞后。通过梳理相关文本规范、实践案例，当下环境行政附带民事公益诉讼在司法适用中存在管辖规则相互冲突、行民责任不相协调和诉前程序冗余等突出困境，不利于环境公益损害的有效救济和纠纷的源头化解。未来可围绕环境公益损害行民一体化救济导向进行制度完善，具体包括重塑管辖规则、界分诉讼请求和简化诉前程序等。

关键词：环境公共利益 司法救济 行政附带民事公益诉讼 行民一体化

2015年检察公益诉讼试点以来，检察公益诉讼在生态环境保护中的作用愈发凸显。新时代环境公益司法救济目标在于实现生态损害的修复、矛盾的源头治理，单一类型的公益诉讼机制在应对复杂环境公益损害救济时显得力有不逮，司法实践逐渐开始探索多种公益诉讼机制之间的一体化适用模式。环境刑事附带民事公益诉讼案件数量的快速增长表明多种公益诉讼机制一体化适用的可行性。然而相较于刑事附带民事公益诉讼，环境行政附带民事公益诉讼的规范供给、司法实践及理论发展都相对滞后。理论层面，学界相关讨论主要集中在受案范围、诉前程序、上位法依据、原告资格、两诉关系、判决执行监督等方面，理论研究零散且尚未达成学术共识。实践层面，裁判文书网案例检索结果显示全年无行政附带民事公益诉讼案件，相关司法实践几无。规范层面，行政诉讼法第61条仅规定了一般行政附带民事诉讼，公益诉讼的专门性法律规范几乎没有行政附带民事公益诉讼的规范供给。

2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出“积极稳妥推进公益诉讼检察”，2023年党的二十大报告提出“大力推进生态文明建设”“完善公益诉讼制度”，2023年6月最高检应勇检察长在重庆调研期间提出“依法充分履行检察职能、深化‘四大检察’一体履职”［1］等，落实以上战略部署都要求打破各类环境公益诉讼制度之间的藩篱，形成统筹衔接的生态环境损害一体化救济思维。因此，考察我国环境行政附带民事公益诉讼的制度现状，探寻制度实践滞后的突出困境、主动优化完善制度适用规则，既是化解基层检察机关办案难题的迫切需求，也是落实党和国家对新时代检察机关法律监督职能定位的必然要求。

一、检察环境行政附带民事公益诉讼的实践现状

（一）文本规范概览

目前我国尚未有针对环境行政附带民事公益诉讼的专门性法律规范，其文本规范依据主要包括行政诉讼法及其相关司法解释。首先，检察环境行政附带民事公益诉讼的规范根基来源于行政诉讼法。行政诉讼法第61条规定人民法院在审理行政案件时可以一并审理当事人申请的相关民事争议，但仅限于行政许可、登记、征收等有限的行政诉讼。［2］其次，最高检和最高法也在规范性文件中肯认了行政附带民事公益诉讼。2017年最高检在《关于做好全面开展公益诉讼有关准备工作的通知》中确认“根据案情需要，还可以依法提起行政附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼”，同年《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第56条也提及环境行政附带民事公益诉讼制度，但目前规范层面尚未细化具体的适用规则。

（二）司法实践概览

當下我国环境行政附带民事公益诉讼的司法实践案例极少，在裁判文书网以“行政附带民事公益诉讼”为关键词进行案例检索，仅有6个相关案例。目前环境行政附带民事公益诉讼的司法实践呈现两大特征。一是案例数量明显偏少，以“刑事附带民事公益诉讼”为关键词在裁判文书网进行检索，相关案例超过9000例，行政附带民事公益诉讼案例几无，行政附带民事公益诉讼制度发展明显滞后。二是司法适用的具体规则分歧较大，例如，部分案例中人民法院认为附带环境民事公益诉讼的管辖规则应符合环境民事公益诉讼由中级人民法院管辖的规定，因此作出整体移送上级人民法院管辖的裁定，［3］但也存在基层法院直接审理并作出判决的案例。［4］

二、检察环境行政附带民事公益诉讼制度的适用困境

（一）管辖规则冲突阻碍两诉一体化适用

当下我国一般的行政附带民事诉讼、行政公益诉讼和民事公益诉讼分别适用不同的管辖规则，特别是环境民事公益诉讼特殊的级别管辖规定阻碍了检察环境行政附带民事公益诉讼的普遍适用。

根据相关法律规范，当下环境民事公益诉讼一般由中级以上人民法院管辖，环境行政公益诉讼一般由基层法院管辖，行政附带民事诉讼由受理行政案件的法院管辖，同时行政诉讼法规定行政附带民事诉讼不得违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定。据此，行政附带民事公益诉讼由于违反环境民事公益诉讼特殊管辖规定而被整体排除。事实上，管辖规则已成为困扰司法实践的突出表现，上文实践案例中，同一个法院部分案件选择作出移送上级人民法院的裁定，但部分案件选择进行一并审理，缺乏明确的规范依据使得制度实践趋于混乱。管辖规则上的矛盾事实上消解了这一制度普遍适用的可能性，造成环境行政附带民事公益诉讼制度的虚置。

（二）诉讼请求混淆行、民两诉的二分特殊性

虽然环境行政公益诉讼和民事公益诉讼均有救济受损环境公共利益的功能，特别是在受损环境公共利益的修复方面，两者存在同质性，但行、民在受损环境公益救济中各有侧重，充分发挥两诉的各自优势构成两诉一体化适用的理论前提。当下司法实践的诉讼请求恰恰混淆了行、民二分的特殊性，未能充分发挥两诉一体化适用的制度优势。例如，以内蒙古自治区乌审旗人民检察院诉内蒙古自治区乌审旗林业和草原局和曹某案［5］为例，检察机关请求判令涉案行政机关依法全面履行监管职责、请求判令违法行为人承担生态环境损害的恢复责任，如不能按时恢复的则承担修复费用。上述诉讼请求主要存在两方面的问题：其一，行、民两诉的诉讼请求本质趋同，按照《森林法》的规定涉案行政机关全面履行监管职责的内涵即已包括责令违法行为人限期恢复原状，而附带民事公益诉讼中承担生态环境损害恢复责任的本质也为恢复原状，两者无本质差别；其二，附带民事公益诉讼的诉讼请求忽略了对已经造成生态环境服务功能损失的有效填补，民法典第1235条明确生态环境损害赔偿首先在于对生态服务功能损害的填补，上述案例显然忽略了生态环境修复责任之外的损害赔偿责任。协调配合的行、民一体化生态环境损害司法救济体系，应充分发挥行政公益诉讼侧重督促行政机关依法履职、民事公益诉讼侧重损害填补的制度差异，避免两类诉讼请求的交叉重合。

（三）两诉诉前程序抵减环境公益救济效能

检察环境行政附带民事公益诉讼的启动受制于行政公益诉讼诉前程序和民事公益诉讼诉前程序的双重制约，抵减了其在环境公益救济中的制度效能。

当下环境行政附带民事公益诉讼需同时满足行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序。目前检察机关在提起民事公益诉讼前应依法进行为期30日的公告，其立法本意在于体现检察谦抑、保障社会组织的公益诉权。但当下民事公益诉讼诉前公告的程序设计并不利于生态环境损害的及时、有效救济。首先，生态环境损害往往具有急迫性，环境民事公益诉讼诉前公告延长了受损环境公益救济的时间；其次，从司法实践来看，当下检察机关仍是环境公益司法救济的主力军，根据《中国环境司法发展报告》（2021）披露的数据，2021年全国法院共接收环境资源公益诉讼案件5267件，其中检察刑事附带民事公益诉讼案件占比超过89%。加强环境公益诉讼司法救济效能，不应刻板理解社会组织公益诉权的优先性，而应以实现受损环境公益及时、有效救济为导向，重塑刑民一体、行民一体等环境公益一体化救济思维。

三、检察环境行政附带民事公益诉讼制度的完善路径

造成检察环境行政附带民事公益诉讼适用困境的表层原因在于多种诉讼规则杂糅后造成的规则冲突，根源在于一体化环境公益损害司法救济理念尚未形成。民法典的颁布对生态环境损害司法救济模式产生深远影响：传统的行政执法监督、生态环境损害司法救济等都需考量如何与民法典绿色原则的有效对接，［6］环境公共利益司法救济行民一体化思维的本质是以实现环境公共利益的及时、全面和有效救济为导向，协调上述几种诉讼机制的适用规则。因此，完善环境行政附带民事公益诉讼制度的核心在于通过调整诉讼规则实现从多种诉讼机制独立适用到一体化适用的转变，具体包括重塑管辖规则、区分诉讼请求、简化诉前程序。

（一）重塑环境行政附带民事公益诉讼管辖规则

重塑环境行政附带民事公益诉讼管辖规则的关键，是改变违反民事诉讼法专属管辖规则的情形作为限制提起行政附带民事诉讼情形的规则。事实上，造成环境公益受损的情形大多发生在基层，实现受损环境公益有效、及时的行民一体化救济应考虑制度运转的效率和效果。在规范层面实现由受理行政公益诉讼的人民法院一并审理附带民事公益诉讼能够有效提升司法效能，事實上也正是通过调整管辖规则，实现了由审理环境刑事犯罪案件的法院一并审理附带民事公益诉讼，刑事附带民事公益诉讼制度才实现了跨越式发展。因此建议在《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中增加一条“人民检察院提起的行政附带民事公益诉讼案件由审理行政公益诉讼案件的人民法院管辖，附带民事公益诉讼由受理行政公益诉讼的人民法院同一审判组织审理”。

（二）界分环境行政附带民事公益诉讼诉讼请求

环境行政附带民事公益诉讼一体化司法救济运行不畅的另一困境在于两种诉讼机制功能的混同，具体表现为两种诉讼的诉讼请求未能实现有效界分，从而未能实现“1+1>2”的制度效果。从性质上看，环境行政公益诉讼的本质在于督促行政机关依法履职，规范层面和司法实践确认的“行政行为+公益维护”双重依法履职判断标准实际上包括以下两种情形：行政机关主动监督违法行为人进行生态修复、违法行为人不主动进行修复情况下的行政强制执行或特殊情况下的代履行，由此行政机关是否依法履职与生态环境是否修复之间关系紧密，但与是否对违法行为人导致的生态服务功能损失的填补并无直接关系。因此，在环境行政附带民事公益诉讼中，两种诉讼机制可尝试按照以下思路予以界分，进而实现行、民责任的协调配合：

当法律规范明确规定涉案行政机关对受损生态环境负有修复监管职责、代履行义务等法定职责时，环境行政公益诉讼的诉讼请求应侧重由行政机关依法履行职责，此时附带民事公益诉讼的诉讼请求应侧重按照民法典第1235条的规定，围绕违法行为人造成的生态环境损害至修复完成期间服务功能丧失导致损失、生态环境功能永久性损害造成的损失、清除污染、不主动修复生态环境时的生态修复费用等展开。

（三）简化环境行政附带民事公益诉讼诉前程序

当前包括环境行政附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、独立的检察民事公益诉讼在内，在提起民事公益诉讼前都需要履行三十日的诉前公告程序，以此保障其他机关和社会组织公益诉权的优先性。尽管早前在刑事附带民事公益诉讼司法实践中，对于附带民事公益诉讼是否需要进行诉前公告存在争议，［7］但2019年“两高”就此问题发布了专项批复，该批复重申了检察机关在民事公益诉讼中的补充地位，［8］但未能充分因应司法实践的现实情况。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第47条的规定，行政公益诉讼案件的审查起诉期限为一个月，而环境行政附带民事公益诉讼以行政公益诉讼的提起为基本前提，按照当前民事公益诉讼三十日的诉前公告期限，在提起行政公益诉讼时很难同时提起附带民事公益诉讼，有违一并审理、协调责任、节约资源的制度目标。事实上，目前民事公益诉讼三十日的诉前公告期限拉长了环境公共利益司法救济的周期，与生态环境损害救济的急迫性之间也存有内在矛盾，因此一方面建议整体缩短检察民事公益诉讼诉前公告期限，另一方面建议探索检察环境行政附带民事公益诉讼诉前公告程序的豁免。

*河南省安阳市文峰区人民检察院党组书记、检察长、三级高级检察官［455000］

**郑州大学检察公益诉讼研究院研究员，法学博士［450001］

［1］ 参见巩宸宇：《最高检：以高质效法律监督维护司法公平正义》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/202306/t20230614_617551.shtml，最后访问日期：2023年8月28日。

［2］ 参见陈君、秦传熙：《环境行政附带民事公益诉讼制度的构建》，《黑龙江社会科学》2022年第2期。

［3］ 参见内蒙古自治区乌审旗人民法院行政裁定书，（2019）内0626行初3号。

［4］ 参见内蒙古自治区乌审旗人民法院行政公益诉讼附带民事判决书，（2020）内0626行初1号。

［5］ 参见内蒙古自治区乌审旗人民法院行政公益诉讼附带民事判决书，（2020）内0626行初3号。

［6］ 参见刘艳红：《民法典绿色原则对刑法环境犯罪认定的影响》，《中国刑事法杂志》2020年第6期。

［7］ 参见谢小剑：《刑事附带民事公益诉讼：制度创新与实践突围——以207份裁判文书为样本》，《中国刑事法杂志》2019年第5期。

［8］ 参见最高人民法院环境资源审判庭编著：《最高人民法院 最高人民检察院 检察公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2021年版，第188页。