浅谈多元化权利救济机制中信访救济功能

摘 要 我国目前正处于经济快速的发展和社会转型的多元化状态之中，种种社会矛盾的多发成为主要矛盾，而多元化的权利救济机制也是应然，否则无法救济当事人合法权益与化解这些社会矛盾，多元化的权利救济机制包含诉讼、调解、和解及信访等各种类型。信访制度中所说的权利救济功能在一定程度上填补了多元化救济机制的一些缺陷，但信访救济功能的合理性就相对薄弱，在多元化权利救济机制中不应该有信访救济制度，而应该不断完善以司法救济制度为主的多元权利救济机制，使信访回到最开始的权力监督以及政治参与的功能的状态。

关键词 信访 救济功能 多元化 司法救济

作者简介：邹榴菁，云南民族大学法学院2014级宪法与行政法学研究生。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.221

在多元化权利救济根本上有效化解矛盾不是偶然的，它所产生的目的是适应需要解决多元社会的社会纠纷。经过三十多年的建设，中国的多元化权利救济机制在取得一定成就的同时，在多元化权利救济机制建设中信访救济功能的合理性基础非常薄弱，甚至对整个多元化权利救济机制起到腐蚀性作用。而要推进多元化权利救济机制的当代性重构，促进法治国家、政府以及社会一体化建设的重要内生力量，确立治国理政的法治思维与法治方式，就必须在多元化权利救济机制视域中质疑与反思信访制度救济功能的合理性。

一、信访救济功能与多元化权利救济机制

“没有权利就不存在救济。”救济之所以存续的依据是合法权利。同样，“没有救济就没有权利”。社会转型期，单一方式无法化解纠纷与矛盾，需要的是法治。辅之以多元救济方式的新机制，该机制的目标定位在：公平、合理。这种新机制是与传统的“一元化”权利救济方式方法相比较而言的，是一种体系化的综合权利救济，即多主体、多层次、多途径、多评价体系所构成的统一体，是一个层次鲜明。综观世界各国对公民权利救济的立法，概括为：司法救济机制、行政救济机制、社会救济机制。从我国已有的立法来看，在合法权利的救济方面也是多元化的，我国已经初步建立的权利救济制度是以行政复议、诉讼、国家赔偿为主体的。借助国家司法力量可分为诉讼救济机制与非诉讼救济机制，法学界一般将权利救济方式几大类，即社会救济、公、私力救济。多元化权利救济机制对于有效救济合法权益、调整社会关系，维护稳定的秩序，构建和谐法治社会有着重大意义。

二、多元化权利救济机制中的信访救济功能

对信访救济功能的弊端颇有争论，总体分成三派：一是废除派坚决主张厉行法治，认为信访是与法治格格不入的，必须廢除；二是保留派认为信访机构的位低权轻是其不能有效发挥作用的重要原因，应该提高其地位、加强其权力；三是折中派以信访既是法治的“敌人”，又是法治的“朋友”，在其他权利救济渠道还不能有效发挥作用的情况下，当前还有保留信访制度的必要，但发展方向是扬“法治”，弃“人治”，信访制度最终会成为历史。 本文基本同意第三种观点，但信访的权利救济功能绝不是不可终结或是替代的，权利救济体系中信访救济功能的合理性非常薄弱，在多元化权利救济机制中不应该有信访救济的制度或方法。

（一）先天不足：信访权利救济功能的历程梳理

在党的群众路线实践中诞生的“信访”，它的历史可以追溯到古老文化中“击登闻鼓上诉”、“邀车驾上诉”、“上表”等非常上诉制度。政务院于1951年6月7日发出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》视为信访制度化的起点。从中央到地方渐渐形成的信访组织体系是在1954年，主要以“分级负责，归口办理”为主。1979-1982 年信访制度再次确立为权利救济手段。1982年2月第三次全国信访工作会议标志信访制度进去新时期。国务院通过梳理历史经验于1995年10月28日发布了《信访条例》。 在出于应对日益严峻的信访情势为主要目的，国务院于2005年1月10日对《信访条例》进行了新的修订。

（二）根基不稳：信访权利救济功能的法律基础薄弱

《宪法》第四十一条、《信访条例》第一条、第二条、第十五条 就是信访的全部基础，这些法律规范层次低，规定模糊并缺乏可操作性，总体而言信访权利救济功能的法律基础是非常薄弱的。而且，现有的法律规范体系之规定都表明：信访制度的救济功能是补充性，应由正常的法律诉讼以及行政复议来承担作为主要的救济功能。

（三）地位尴尬：信访权利救济功能的定位不清

就信访机关的性质而言，从《信访条例》规定的相应机关具有相应的救济功能外，该条例并没有规定的党委是否有救济作用。总体而言，信访机构位次较低、庞杂繁多、归口不一，缺乏独立的宪法地位，且信访机构只有调查研究权、督办权和建议处分权。信访机构及其权利救济功能的定位非常紊乱。

（四）后天失效：信访权利救济功能的实际效果差

作为制度设计，必然有所偏重，偏重于权利救济则不符合信访制度演进的逻辑，信访制度的发展虽然可以促进我国权利救济制度的进步，但信访救济所获得的只是一种非常设的救济渠道；但是信访权利救济功能上是不和人意的。

（五）损害司法：信访权利救济对司法权利救济功能权威的削弱

人们诉诸司法的时候更多意味着寻求民主和正义，它维护着自己的合法权利同时也象征着公正。但是，多元化权利救济机制中引入的信访制度缺乏司法那样科学的精密和技巧，因此，不讲求救济的程序性而削弱了多元化权利救济机制的整体功能，在客观上动摇了国家司法机关的权威。

（六）功能异化：信访的权利救济功能强化而政治功能弱化

信访斗争已是法律失灵的一个征兆，而绝非在积累过多的社会矛盾这一表面特征上，在相关的案例中，信访的救济功能正逐步异化，信访救济权利功能异化的结果是：它倾向于压制而不是解决纠纷，纠纷被认为是不受欢迎的，某些地方政府对上访人的随意劳教与打击报复即是例证，这既不符合现代法治的基本原则，又直接或间接形成对法治建设的一股“抵消力”，这样的异化和社会现实之间形成了巨大的反差，在政府和民众中陷入困境。简言之，背离制度本源究其原由是信访迫于政治压力异化导致政治功能弱化。而信访的救济功能被强化和放大，并逐步成为当前信访制度的主要功能，在现实中即表现为信访制度目标与现实功能的背离。

三、反思：司法救济为中心的多元化权利救济机制的重塑

“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先應当得到后来者或外来者的尊重和理解”。 “信访不信法”实质是与法治相背离的，因国家治理的法治化要求司法救济是国家为社会设计的最为主要与最终的救济形式。 这要求我们必须重新审视我国现有的多元化权利救济机制设置的合理性。

1948年发表的《世界人权宣言》就申明国家法庭有效补救基本权利所遭受到的侵害；1966年通过的《公民与政治权利国际公约》要求权利由主管机关执行；从理想的角度来看，国家法治健全应该确立司法权威，发挥司法功能，但并不意味着司法成为现代社会权利救济的垄断者。在权利救济的实践中，司法存在一定的限度。因此，在建设现代法治多元化的权利救济机制进程中，在最大限度地发挥司法救济的同时，理性认识司法救济的限度，通过构建与完善多元化权利救济机制矫正司法的限度。总之，面对当前数量众多、种类各异的纠纷，信访救济无法回应社会对权利和正义的需求。因此，既要完善各种权利救济机制，也要协调处理好各种权利救济机制之间的关系，目标是构建一个以司法为中心和最后防线、以替代性权利救济机制方式为辅、科学合理、全面协调、可持续发展的多元化权利救济机制。

“勿以恶小而为之”，信访制度对于多元化权利救济机制是弊大于利的，“本应是一种柔性辅助制度的信访，事实上却成为‘最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济”。 但是要求公民权利救济的途径必须走规范的、程序的、法治的路径是现代社会发展、现代法治进步表现。重塑与完善以司法救济为中心的多元化权利救济机制就是要逐步确立司法救济的最终裁判权威，这才是中国信访制度改革的路径选择同时也是其走出困境的根本道路，更是保障了法治国家、政府与社会一体化建设。我们有理由相信，在国家法治及多元化权利救济机制建设背景下，人们自然以法治为信念寻求权利救济，与法治观念、法治社会的治理模式背道而驰的信访制度，必然将会因为法治思想与法治方式成为人们的生活方式而与我们渐行渐远，信访将失去“民意”基础，“信访不信法”也将消失。

注释：

李俊.欧洲监察专员制度对我国信访制度改革的启示.国家行政学院学报.2009（5）.

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苏力.送法下乡.中国政法大学出版社.2000.25.

刘烁玲.“信访不信法”的现实考量及应对.江西社会科学.2011（4）.

郭松民.信访改革应制度演进.环球.2004（24）.