论我国公务员权利救济之司法救济可行性

摘 要 公务员权利救济体系在一个国家公务员制度中举足轻重，因此对公务员合法权益的保护具有极其重要的作用。本文首先通过一则案例引出保护我国公务员合法权益的迫切需要，接着介绍了我国公务员权利救济体系的现状，指出其中存在的瑕疵与缺陷，究其本源与基础理论，借用比较法研究手段，参考法国公务员模式及其权利救济制度，取其精华，去其糟粕，最终证明了在我国实行公务员权利救济之司法救济是可行的。

關键词 公务员 司法救济 可行性

作者简介：耿聪，西南政法大学本科。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.070

一、引言

2016年6月15日，安徽黄山歙县王村镇副镇长洪升因工作期间驾私家车载客被人举报。歙县对洪升上班时间驾驶私家车进行违规营运给与6个月行政警告处分，并对其主动上交的违规收入进行了收缴。针对洪升在未取得出租汽车经营资格的情况下从事出租汽车客运经营的问题，歙县交通运管部门也对其作出了罚款5000元的行政处罚 。洪升因此事成了网络红人，作为领导干部，在上班时间开网约车，本该根据《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第53条第14项规定给予党纪处分，但是洪升工资不高，又因病举债，为生活所迫才萌生了开滴滴赚点钱还债的想法。并且他主要利用休息日和下班时间拉客，用的是私家车，也并没有影响正常履职。于是引发了一场关于该处罚的是否妥当的争论。

法理不外乎人情，人们对公职人员赚外快一向都是磨刀霍霍，这次却选择了体谅洪升，无外乎是用心去判断。洪升事件实属特殊且私以为处理结果过于严厉，可是当笔者为其寻找救济路径时，发现他只能提起申诉或者控告，别无他法，显然不妥。学界已有诸多论述公务员权利救济的文献资料，大致分为两大主流。一些学者认为我国应该对公务员内部行政救济制度进行完善；还有一些学者认为，国家在解决公职人员救济问题的过程中，需要在构建内部救济制度的基础上，对公务员外部行政救济制度进行完善，实行双轨救济。两种观点各有千秋，完善行政内部权力救济制度仅能从内部一种途径对公务员合法权益进行救济，无法保障救济涵射的广度。建议实行双轨制大多借鉴的是英美法系国家成功经验，移植到我国，难以确定是否会发生“橘生淮北则为枳”的情形。因此，笔者总结了前人的研究成果，借鉴同为大陆法系的法国国家公务员制度，力在探求给公务员披上保护合法权益的“外套”的可行性。

二、我国公务员权利救济制度现状及其弊端

从我国《公务员法》的有关规定来看，公务员主要指的是依法履行公职、享有国家行政编制的工作人员。他们的工资福利由国家财政承担。根据产生方式不同，我国公务员可以分为选任制、委任制、考任制和聘任制四类。我国公务员权利救济体系对公务员的申诉控告的权利进行了明确，聘任制公务员享有申请仲裁和司法救济的权利。显然，除聘任制公务员以外我国公务员的权利救济路径只有行政内部救济，被明确地排除出了司法救济范围之外，其不足主要有以下几点：

第一，法律规范繁杂无序。我国没有统一的行政法典，对公务员救济体系亦缺乏一个全面、具体的规定，且各相关制度位阶不同，无疑增加了适用难度。

第二，救济主体具有隶属性。由于救济机关为作出决定的同级公务员主管部门或其上级机关，皆不具有独立性和权威性， 救济手段易仅为表面文章。再者由救济机关评判自己所做决定的合法与合理性，违背了“自己不能成为自己的法官”的自然正义原则。这样的救济，难以保证彻底与公正。

第三，程序不透明。因为局限于行政救济，缺乏公开透明和公众参与，无法接受外部监督，极易滋生徇私腐败，更加难以实现对公务员合法权利的有效保障。

第四，裁决结果缺乏执行力。《公务员法》规定“公务员申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的，原处理机关应当及时予以纠正”，但是没有其处理期限做出明确规定，并且法律也没有赋予审查结果以强制执行效力。因此，即使公务员得到了一个有利的结论，也未必能够得到有效的救济。

三、影响我国公务员权利救济体系的理论基础

（一）特别权利关系理论

特别权利关系是我国公务员权利救济体系的主体理论依据，这一理论起源于德国君主立宪制时期，后来在我国台湾地区和日本等地盛行。所谓特别权力关系是以国家、政府或公共团体等行政主体的一种关系形式。在特别的法律原因下，有关部门主要以公法上的特别目的为限，对相对人的概括的命令、强制的权力进行发挥，在这一关系模式下，相对人有着服从的义务 。从理论层面来看，对国家、政府在某些领域中发挥行政权的优越地位进行保护，是特别权力关系理论的核心要素，在当事人在特别权力关系中的地位表现出严重不平等的特点的情况下，特别权利主体可以依托内部规则的方式对相对方的基本权利进行限制，也可以对其苛以繁重的义务。从这种限制机制的影响来看，相对人有忍受的义务，且不能寻求司法上的救济。由于此种理论对人权保障、行政法治以及司法最终权等法治原理的适用进行了排除，因而学术界也对这一理论进行了全面批判，从社会的发展现状来看，特别权力理论的影响力已经日渐衰微，在公务员、学生、监狱服刑人员及军人的基本权益受到侵害的情况下，对其提供司法救济已成世界性的法治潮流。

（二）传统儒家学说的封建宗法思想

我国自古延续而来的宗法制、等级制对现代的行政体制建构产生了深刻的影响，并且潜移默化地影响了公务员对待自身权利的态度。我国传统上权利救济文化的缺失以及厌讼的观念反映到公务员和政府这一公权力系统时则表现得更为明显突出。公务员作为特殊的群体，其具有双重身份。但是他们对此的认知并不明晰，尤其是对自己在行政系统中所处的角色究竟享受何种保护、如何救济并不清楚，由此也就产生了公务员这一本身相对于行政机关就处于弱势地位的群体形成了权利意识淡薄的观念。公务员对自己行政事务执行者身份的肯定往往导致其对作为受害者权利救济要求的弱化。对于行政机关的侵权行为大部分公务员选择的是容忍与接受，并且最终选择服从。

四、法国公务员权利救济体系

根据法国法律的有关规定，公务员对行政处分不服的，有行政救济和司法救济两种方式进行自我救济。

（一）行政救济

善意救济、层级救济和申诉救济组成法国的行政救济体系。善意救济和层级救济是公务员依据行政组织原则，向有行政处分权的原行政机关提出申诉或者向其上级行政机关申诉的救济申请措施。行政机关在对相关申诉进行审查后，可以作出维持、撤销或者修改原行政处分的决定。当行政机关的行政处分与纪律委员会的建议不同，且公务员所受到的处分非申诫和警告的情况下，公务员如果对处分不服，可以在接到处分通知的一个月以内，向国家公务员或地方公务员最高委员会提起申诉。在进行调查核实后，公务员最高委员会可以向行政机关提出维持、撤销或修改行政处分的建议。

（二）司法救济

根据法国公务员法规定，公务员对行政机关的处分不服，可以向行政法院申请撤销之诉和损害赔偿之诉。只要是侵犯公务员的合法权利和利益，不论是具体还是抽象的行政行为，都可作为诉讼对象。公务员服务地区的地方行政法庭对撤销之诉有管辖权。法庭从事实和法律两个方面进行审查，内容包括事实认定、行政机关的处分权限以及是否存在权力滥用等内容。行政法院的审查属于复核审查，只审查法律适用。法庭判决的溯及力的强化，是法国司法救济体系所表现出来的主要特点，违法的行政处分被撤销后，公务员的职位和薪资恢复到处分前的状态。其间公务员的各种权利与利益，亦均应享受。损害赔偿之诉是指公务员在行政机关的违法行政处分行为所造成的物质与精神损害的影响下，向行政法院提起的赔偿诉讼。公法上的赔偿规则是损害赔偿适用的主要特点，错相抵原则和损益相抵原则是这一原则的具体表现。这一点也是法国与其他西方国家确立行政主体的赔偿责任的差异性的表现。

（三）二者的关系

法国法律明确规定了行政救济与司法救济间的关系。通常情况下，行政救济不是司法救济的必经前提，但如公务员提起损害赔偿之诉，向法院起诉必须是行政救济无果后的选择。并且申请行政救济会产生诉讼时效中止的后果，在行政救济决定作出以后另行起算。总的来说，行政救济与司法救济互为补充，构成了法国公务员行政处分救济体系的有机整体。

五、我国公务员司法救济的可行性

首先，虽然目前很多国家都在对特别权力关系理论进行应用，但是不同的国家在应用这一理論的过程中，已经对其进行了大规模的修正，吸收了法律保留原则和司法最终原则，呈现出新的面貌。同时，归功于现代人权理念更是推动了法治进程以及一些学者倡导的权利有效保障原则，如今内部行政行为接受司法审查已然突破了理论障碍。权力有效保障原则对人民除了享有实体法规定的各项实体权利进行了保障，也对国家提供具有实效性的程序权利进行了保障，申请法院救济的程序权利可以被看作是其中的一个重要的组成部分。从这一问题的法理基础来看，法谚“有权利就有救济”可以被看作是其法理基础的主要组成部分。此外，权利有效保障原则还有具体的宪法基础。并且，一些学者在对宪政分析进行研究以后，认为无限性是人民主权原则印象下，行政诉讼的受案范围所表现出来的主要特点；全面性是权力制衡原则对行政诉讼受案的范围的主要要求；基本权利原则要求对行政救济问题所带来的影响来看，无漏洞性成为了行政救济所要遵循的主要原则。其次，学校与学生之间的纠纷亦属于特别权力关系，如今在我国司法实践中，已然突破了传统障碍，被纳入了行政诉讼的受案范围，这让我们在实践层面上看到了公务员权益受到不法侵害时进行司法审查的可行性。因此，倘若我国现在对公务员权利救济体系加以修改完善，增设司法救济路径，不仅具备充分的理论基础，而且也拥有迫切的现实需要。

我国现有的公务员权利救济制度看似对公务员合法权益提供了保障，实则“纸上谈兵”。因为公务员的申诉或控告不仅可申请范围狭窄而且没有关于结果执行过程中的保障性规定，无法确保公务员权利得到切实地保障。引入司法救济能更好的维护公务员合法权益，当公务员认为处理不当或者权益受损时，不再只有行政救济这一根救命稻草。多了司法救济这条路径，公务员维护其合法权益更加便捷，同时诉讼结果具有强制执行力也是多了一层保护伞。当然，引入公务员权利司法救济会带来一些制度上、程序上等诸多问题，但是我们不能因噎废食，为了更好的贯彻落实依法治国、保障人权的法治理念，我们理应稳中求进、一步一步克服困难，构建更加完善的公务员权利救济制度。

注释：

http：//news.guilinlife.com/n/2016-07/08/384133.shtml.

翁岳生.论特别权力关系之新趋势.行政法与现代法制国家.台湾大学法学丛书.19 90.131.

法国国家和地方公务员一般地位法第 9 条、公务员总法第 15 条.

参考文献：

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[2]许大伟、李帅.公务员权利司法救济制度初探.黑龙江省政法管理干部学院学报.2006（5）.

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