检察公益诉讼债权的破产保护问题研究

陈晓君　王玉佳

摘 要：检察机关向侵权企业提起公益诉讼所形成的债权称之为检察公益诉讼债权，检察公益诉讼债权在破产程序中的权利性质争议较大，清偿顺位靠后，不利于公益诉讼目的之实现。正确定位检察公益诉讼债权在破产程序中的清偿顺位，需要厘清检察公益诉讼债权的价值定位以及与其他优先债权的比较问题。通过对检察公益诉讼债权主动移送破产审查，强调对人身权利益的优先保护，发挥破产重整优势，完善配套制度的构建等路径，促进检察公益诉讼制度与破产制度的衔接，实现社会公共利益最大化。

关键词：检察公益诉讼债权 破产程序 清偿顺位 实现路径

党的二十大报告提出，要营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。检察公益诉讼制度聚焦民生热点痛点问题，在生态环境和资源保护以及食品药品安全等领域效果显著，为营造绿色发展、健康安全的营商环境发挥了积极作用。同时，作为市场主体退出重要机制之一的破产制度，对于保障债权公平受偿、促进企业重生等方面发挥了重要作用，也是助力营商环境优化提升的重要制度之一。随着社会对破产制度价值的认可以及检察民事公益诉讼制度的日渐完善，破产案件和检察公益诉讼案件的数量都呈逐年增多之势，不可避免会出现两者交汇之情形，交汇的核心是检察公益诉讼债权的破产保护问题。

一、检察公益诉讼债权概念的提出

由公益诉讼所产生的公益债权在现行破产法中没有具体规定，学术界也没有明确概念，为方便与破产程序中的担保债权、职工债权、税收债权等概念相对应，笔者将因公益诉讼裁判所形成的债权简称为公益债权，其中由检察机关向侵权企业提起民事公益诉讼所形成的债权简称为检察公益诉讼债权。民事诉讼法第58条对于检察机关可以提起民事公益诉讼的情形主要列举了生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的行为。此外，《中华人民共和国英雄烈士保护法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国妇女权益保障法》等为检察机关在法律授权的范围内积极探索公益诉讼新领域提供了法律保障，相应的可纳入破产程序中的检察公益诉讼债权范圍也将不断扩展。检察公益诉讼赔偿款系用于弥补受损的社会公共利益，性质上属于私法范畴，与其他破产债权相比，检察公益诉讼债权具有特殊的公益性和法定性。

（一）公益性

私益是指特定主体因侵权而遭受的人身或财产损害，公益则是指因特定主体侵权而导致的社会公共利益的损害。私益诉讼可以为因环境污染、食品安全等造成的受害者私益损害寻求救济提供法律途径，但是却无法对社会公共利益和公共资源的损害进行弥补，尤其是环境资源本身具有不可替代性，环境侵害行为往往会造成一定区域内不特定多数人的受害以及生态系统的破坏，更依赖于公益诉讼的救济。

（二）法定性

破产程序中申报的债权大多为意定之债，例如基于金融借款合同而产生的担保债权、基于买卖合同而产生的货款债权，甚至于带有一定社会属性但基础法律关系仍为劳动合同关系的职工债权等，本质上都属于因当事人合意而自愿产生的意定之债。但是，检察公益诉讼债权属于侵权之债，其产生具有非自愿性，与基于合意产生的合同之债相比，侵权之债无法通过事先的预防机制对风险进行有效防范，并且受害人无法将风险转移，只能被动承担。［1］

二、检察公益诉讼债权在破产程序中的现实困境

（一）立法视野中的空白

我国现行破产法体系中没有关于检察公益诉讼债权的规定，这与检察公益诉讼起步较晚所导致的立法滞后性相关。《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）自2007年施行，且不说尚没有公益债权的概念，囿于当时的社会经济发展水平，企业侵权之债的数量、规模都相对较小，因侵权行为导致企业破产或者企业破产之时存在大量侵权债权需要赔偿的情形较少，因此侵权之债在破产程序中的占比也很低。［2］随着社会经济的发展，企业日益成为社会活动的重要主体，其侵权能力和侵权范围也不断增大，破产法体系也在不断地填补与完善。2013年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》对于涉及人身损害赔偿金的个别清偿效力予以肯定，［3］2018年《全国法院破产审判工作会议纪要》将因侵权造成的人身侵权债权的清偿顺位大幅提高，［4］但是公益债权在破产法中没有被特别规定。考虑到公益债权的本质是侵权之债，兼具人身权利益和财产权利益，还包括影响面更大的环境利益，比单纯的人身损害赔偿更为重要，破产法体系中对于公益债权的规定有待进一步完善。

（二）司法实践中清偿顺位的劣后

目前检察公益诉讼债权进入到破产程序中的实践较少，也导致检察公益诉讼债权在破产程序中缺乏足够的重视。《企业破产法》第113条对于破产清算过程中的清偿顺位做了较为详细的规定，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，按照职工债权、税款债权、普通债权的顺序进行清偿。公益债权属于侵权之债，实践中只能列入普通债权清偿，甚至还有将检察公益债诉讼权视为惩罚性赔偿或等同于行政罚款而放在劣后顺位中处理的可能。2023年3月，成都市青白江区人民法院与当地生态环境局签订《关于建立破产企业环境权益保障机制服务公园城市示范区建设的意见（试行）》，就破产企业环境权益的识别和处置作出规定，其中对于私益性环境债务按照普通债权处理，对于公益诉讼环境损害惩罚性赔偿金按照劣后债权处理，对于债务人尚未履行生态环境治理责任的，通过评估确定生态环境治理费用并将相关消除污染费用和生态修复费用作为破产费用处理。上述规定为管理人处理破产企业环境权益相关问题提供了依据和指引，但对于公益诉讼环境损害赔偿只提到将惩罚性赔偿金纳入劣后债权处理，对于生态环境治理费用通过评估处理。但实际上，检察机关在提起环境公益诉讼案件时会在充分调查和评估的基础上一并就环境污染的清理、生态资源的修复等提起损害赔偿之诉，不仅仅只有惩罚性赔偿，而是更侧重对于生态环境的保护和修复，如果忽视检察公益诉讼债权的全面性，将其定义为惩罚性质的劣后债权，则与检察公益诉讼制度的初衷相悖，不利于该制度价值的实现。

三、检察公益诉讼债权在破产程序中清偿顺位优先之考量

检察公益诉讼债权代表了社会公共利益，对这部分债权的清偿保护力度较低，不符合当代经济社会发展所需要的价值考量。提高检察公益诉讼债权在破产程序中的受偿地位和受偿比例，对于保护社会公共利益和强化企业社会责任都具有积极意义。同时，强调检察公益诉讼债权清偿顺位的优先性，还要考虑与现行破产法确定的其他优先债权的比较问题，尤其是担保债权和职工债权的比较问题。

（一）价值导向之考量

从公平价值的角度来看，公益诉讼的提起主体虽然是检察机关，但社会公众作为公益损害的承受主体，在企业经营过程中受益最少却承受了最不利的损害后果。检察公益诉讼债权是在被动和非自愿的基础上所产生的侵权之债，因此将这部分的清偿顺位予以优先符合公平分配的理念。从生态价值的角度来看，世界银行营商环境评估体系大部分指标都加入了环境保护及可持续发展的考量。党的二十大报告明确提出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。国家层面对于生态环境的可持续发展越来越加重视，而环境公益债权是检察公益诉讼债权的重要组成部分。从社会价值的角度来看，一些企业出于利润最大化的追求，常常为降低经营成本而不愿对环境污染的防范进行充分投入。一旦发生重大环境污染事故，又可能利用破产程序来减轻或逃避巨额赔偿。对检察公益诉讼债权赋予更优先的清偿顺位，有助于提升企业社会责任，提高对安全生产和环境保护的投入，减少环境损害的发生。

（二）与其他优先债权之比较

考虑到检察公益诉讼债权的本质是赔偿请求权，其清偿顺位的提高不能突破法定优先权的顺位，而检察公益诉讼债权在性质上与职工债权、税收债权有相似和可比较之处。职工债权具有复杂的社会属性以及地位上的弱势性，不仅是一种经济债权，还兼有人身权性质，具有一定社会分配和社会保障的性质。检察公益诉讼债权的产生通常伴随着大规模侵权事故的发生，例如环境污染事故侵害不特定多数人身体健康权，同时还会对区域范围内的环境，乃至整个生态系统造成损害，因此检察公益诉讼债权也具有复杂的社会属性，兼具人身权、生存权及财产权利益于一体。税收债权关系到财政资金、社会分配等全民利益，检察公益诉讼债权关系到生态环境等社会公共利益，都具有明显的社会公益性。因此，从权利属性和价值评判上来看，检察公益诉讼债权与职工债权、税收债权存在相似之处，可以参照该两类债权的清偿顺位来确定环境公益债权的优先性，但考虑到检察公益诉讼债权又可以细分为不同的类型，所以对其优先顺位不能一概而论，而是需要结合具体类型予以确定。

四、检察公益诉讼债权在破产程序中的实现路径

实现检察公益诉讼债权的破产保护，不仅要提高检察公益诉讼债权的清偿顺位，还要加强检察公益诉讼制度与破产制度的衔接，发挥制度叠加优势，助力提高检察公益诉讼债权清偿率的同时实现社会公共利益最大化。

（一）从依申请向依职权转化，优化破产程序的启动

检察机关作为提起民事公益诉讼的主体，有权作为公益债权人向法院提出破产申请。根据“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条之规定，对于发生法律效力的公益裁判，行为人不履行的，人民法院应当主动启动执行程序，并依法采取强制执行措施。法院主动移送执行的制度设计，体现出检察机关与审判机关公益保护的合力。同理，在执行程序中发现被执行人不能履行公益诉讼所确定的义务，并且资不抵债或者明确缺乏清偿能力的，建议规定在此情形下法院可依职权主动移送破产审查，以进一步优化破产程序的启动。依托公益诉讼检察职能推动和优化破产启动，也有助于提高检察公益诉讼债权在破产程序中的受重视程度。

（二）依据检察公益诉讼债权类型，区分不同清偿顺位

检察公益诉讼债权在破产程序的分配过程中应当具有优先性，但并非要完全推翻现有清偿顺位将其提升到超级优先权的位置，而是根据其所具有的人身权利益与财产权利益进行区分，强调对人身权和生存权性质债权的优先保护。例如环境公益债权的内容主要包括修复费用、损失赔偿和惩罚性赔偿，修复费用和损失赔偿具有生存权属性，建议清偿顺序位于职工债权之后、税收债权之前，或者至少与税收债权在同一顺位进行清偿，但对于惩罚性赔偿则可以作为劣后债权进行清偿。同时，建议破产法及其相应司法解释中增加关于公益债权的相关内容，完善公益诉讼与破产程序的衔接，明确清偿顺位，以消弭实务中对于检察公益诉讼债权的误解和偏见。

（三）发挥破产重整优势，引入替代性修复方案

公益诉讼因侵权规模较大、破坏面较广的原因，最终裁判确认的赔偿金数额通常较为巨大。进入到破产程序之后，企业面临着因融资产生的担保债权、因经营产生的职工债权等，在资不抵债的情形下难以清偿所有债务，巨额公益赔偿会让企业雪上加霜，进一步稀释债权清偿率。检察公益诉讼不是简单的“零和博弈”，而是谋求实现社会公共利益最大化。因此，对于检察公益诉讼债权的实现，不能仅仅依靠在破产清算中争取更多的分配来实现，而是应该发挥破产重整的制度优势，最大限度提高检察公益诉讼债权清偿率的同时，促进破产企业重整重生。对于已经进入到破产程序中的环境公益诉讼债权，在重整程序中可以引入环保专家顾问制，由专家参与制订科学可行的环境替代性修复方案，实现生态保护、企业重生和经济发展的多赢。

（四）完善配套制度的构建，形成制度銜接的合力

检察公益诉讼债权的数额通常较为巨大，可能会因企业的清偿能力有限，最终获得的赔偿难以弥补受到的损害。建议由地方职能部门牵头建立公益损害赔偿基金制度，为公益债权提供专项资金救济。同时，对于环境高风险企业，建议提高环境污染强制责任保险的投保覆盖率，以在更大范围内分散环境侵权风险，在环境保险事故发生时提供直接而及时的赔付，以减轻环境公益债权在侵权企业进入破产程序之后难以清偿的风险。此外，虽然我国现行立法没有规定经营者连带责任制度和破产免责的例外，但是对于故意或者严重过失而产生的公益侵权之债，建议增加董事、高管就生态损害赔偿承担连带责任或者补充责任的追责机制，并列入个人破产免责的例外适用，防止相关责任人利用个人破产制度恶意逃避侵权责任的行为。

*江苏省苏州市姑苏区人民检察院党组书记、检察长、三级高级检察官［215026］

**江苏省苏州市姑苏区人民检察院检察官助理［215026］

［1］ 参见韩长印、韩永强：《债权受偿顺位反思——基于破产法的考量》，《中国社会科学》2020年第4期。

［2］ 参见林一：《侵权债权人在破产程序中受偿地位之重塑理由》，《法学》2010年第11期。

［3］ 《最高法关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》第16条：“债务人对债权人进行的以下个别清偿，管理人依据企业破产法第三十二条的规定请求撤销的，人民法院不予支持：（一）债务人为维系基本生产需要而支付水费、电费等的；（二）债务人支付劳动报酬、人身损害赔偿金的；（三）使债务人财产受益的其他个别清偿。”

［4］ 《全国法院破产审判工作会议纪要》第28条：“对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。因债务人侵权行为造成的人身损害赔偿，可以参照企业破产法第一百一十三条第一款第一项规定的顺序清偿，但其中涉及的惩罚性赔偿除外。破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。”