民事再审检察建议适用相关问题及对策

刘雷

摘 要：再审检察建议作为民事检察监督的法定方式，深刻影响民事检察监督的地位和权威。考量多年来实践中再审检察建议适用情况，由于立法不够完善、检察监督能力不足、保障机制不健全、监督外部环境障碍等诸多因素，影响了检察监督的质效和公信。随着民事检察制度改革的深化，应从增强顶层立法供给，强化监督能力建设，完善运行保障体系，优化监督外部环境等入手，确保再审检察建议规范、顺畅运行，进而实现制度设计的价值初衷。

关键词：民事再审检察建议 适用问题 完善对策

近年来，再审检察建议在维护司法公正，保障当事人合法权益，化解矛盾纠纷等方面发挥了积极作用，顺应了国家治理体系和治理现代化的要求。新时代，如何更好满足人民群众日益增长的司法需求，提升再审检察建议监督质效，完善多元化民事诉讼监督格局，是检察机关需要不断探索、研究和实践的课题。

一、民事再审检察建议适用的现状考量

（一）全国检察机关提出再审检察建议情况

2017—2022年全国检察机关再审检察建议案件数量分别为3080余件、4080余件、7900余件、9900余件、8800余件、9500余件［1］，总体呈逐年上升趋势，仅2021年略有下降，说明各级检察机关适用再审检察建议不断加强，同级监督作用日益明显，司法效率不断提高。

（二）全国检察机关再审检察建议采纳率情况

2017-2022年全国检察机关再审检察建议采纳率分别约为60%、52%、57%、69%、97%、95%，平均约72%，以2018年为节点呈逐年上升态势。可见在精准监督理念引领下，再审检察建议案件质量逐步提升，人民法院逐步接纳这一法定检察监督方式，检法两院协作配合逐步加强。

（三）S省检察机关未被法院采纳再审检察建议案件原因分析

2017—2022年S省检察机关未被法院采纳再审检察建议案件占比分别约为73%、42%、38%、38%、34%、17%，笔者通过对未被法院采纳案件进行梳理分析，发现原因主要有：

1.对民事生效调解书受理、监督存在不当。如G县检察院办理的以调解方式结案的焦某某与某公司借款合同纠纷系列案件，却以存在民事诉讼法第207条第1项、第4项的情形提出再审检察建议。

2.实体审查不够严谨细致。如W县检察院办理的1起民间借贷纠纷案，并未查明申请人隐瞒了在法院自认债务的事实。

3.检法两院对虚假诉讼认定存在分歧。如S区检察院办理的于某某民间借贷纠纷系列案件。检察机关认为于某某利用捏造借条、虚构借贷关系、提供虚假证言，构成虚假诉讼。但法院认为案件借款真实产生且调解结案，不属于虚假诉讼。

4.未及时了解案件再审情况，对法院已自行纠正案件依然予以监督。2020年有3件案件属于上述情况。

二、民事再审检察建议适用的主要难点检视

（一）机制顶层设置的缺陷

1.“柔性监督”属性的束缚。虽然民事诉讼法明确了再审检察建议的法律地位，2021年修订的《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）增设第84条规定，对再审检察建议的适用进一步作出明确规定［2］。但是，检察建议权实质仅仅是向被监督者提出建议，没有强制力保障，具有“柔性监督”的属性。实践中，部分法院收到再审检察建议不予回复、超期回复或者推诿搪塞等现象屡见不鲜，也导致部分确有错误案件无法进入再审程序进行纠正。

2.适用条件比较模糊。根据《监督规则》的相关规定，案件提请上级院抗诉和提出再审检察建议区分不明确［3］。实践中，为了增加案件进入再审程序的可能性，下级检察院更倾向于提请上一级检察院抗诉，导致增加了司法程序，大量的案件需要提请抗诉才可能启动再审，不利于有效发挥同级监督效率优势以及协调检察系统有限司法资源配置，偏离了机制立法的初衷。

3.启动程序具有复杂性。实践中过于繁琐的启动程序也产生了不利影响：（1）无论是何种案件，一律由检委会决定，增加了办案程序，影响了监督效率的提升。（2）在深入推进司法责任制改革背景下，按照“谁办案、谁决定、谁负责”的基本要求，再审检察建议是检察官提出，却由检委会决定，不利于落实办案主体责任。（3）对于法院如何处置再审检察建议没有法律硬性规定，通过复杂程序启动的再审检察建议可能被法院独任法官直接否决。

（二）检察监督能力的桎梏

1.精准化、精细化监督存在欠缺。（1）再审检察建议案件质量有待提升。如前述W縣检察院办理的1起民间借贷纠纷案。从全国办案数据和S省未采纳案件考量分析，除2021年、2022年外，采纳率均长期低位徘徊。（2）再审检察建议权行使不严谨。实践中，部分地方对申请再审超期、未涉及损害“两益”的民事调解书依申请以及滥用依职权监督案件予以受理，实体审查后向同级法院提出再审检察建议，暴露随意行使再审检察建议权的问题。如前述G县检察院办理的借款合同纠纷系列案件。（3）监督标准把关不严。实践中，部分案件存在错误认定事实和适用法律、遗漏关键监督点位、监督方式适用不当等问题。再审检察建议说理不充分，论证不严密，难以说服法院。同时，受考核指标、信访压力等影响，对一些没有监督价值和必要性的案件仍然启动监督程序。

2.队伍建设与精准监督要求不匹配。（1）队伍力量不足。主要是基层检察院民事、行政、公益诉讼检察业务部门合一，对于疑难复杂案件以及虚假诉讼监督等需要大量调查核实的案件，办案力量难以适应工作要求。四级法院审级职能定位改革也给基层检察院办案力量带来挑战。（2）专业素养不足。队伍多数欠缺民商事法律教育背景，对民商事审判实务和法律适用逻辑不熟悉，民事检察专业人才比较缺乏，特别是基层检察院，办案能力和经验严重不足。如笔者所在S省2020年未被法院采纳的41件案件中约95%是基层检察院办理的。（3）队伍稳定性不足。部分地方民事检察人员变动大，离职、转岗较多，工作出现断层，新人培养、梯队建设亟需加强。

（三）机制运行保障的缺位

实践中，部分地方对再审检察建议一发了之，即使法院长期未回复也是听之任之，严重影响了监督目的的实现。根据法律相关规定，再审检察建议应当报送上一级检察院备案。但多数检察机关发出再审检察建议后并未向上一级检察院备案，上级检察院也未对备案的再审检察建议进行审查把关，甚至置之不理。可见，这一再审检察建议运行保障机制基本处于空转状态。

（四）监督外部环境的困境

人民法院对再审检察建议重视与否，很大程度影响了机制运行和监督质效［4］。实践中，困境主要是：（1）无正当理由不予采纳再审检察建议。根据法律规定，人民法院审理因人民检察院抗诉或者检察建议裁定再审的案件，不受此前已经作出的驳回当事人再审申请裁定的影响。部分法院仍以上级法院已经驳回当事人再审申请为由而不采纳再审检察建议。2022年，S省就有2件案件属于此类情形。（2）法院回复不规范。法院超期回复现象较为常见。S省每年约10%的案件存在此类问题。回复理由避重就轻，未针对监督事由充分说理，多以“不予采纳”“实体判决和程序并不当”等笼统理由予以回复。回复文书有决定、函等多种形式，不够严谨规范。（3）回避再审检察建议。一些法院虽认为案件存在问题，但基于内部考评机制等考虑，便以组织当事人和解、引导当事人另诉等方式回避再审检察建议，不启动再审程序。

三、完善民事再审检察建议适用的对策思考

（一）科学做好顶层设计，增强立法供给

1.立法明确再审检察建议的强制效力和审理程序。一是在民事诉讼法中明确表述“再审检察建议”，以区分与其他检察建议之间的关系，凸显其地位和增加监督的法律强制效力保障。二是在民事诉讼法中对再审检察建议的审查方式、回复及期限等予以立法确认，规定法院应当由审判委员会决定再审检察建议案件，避免合议庭或者独任法官轻易否定再审检察建议。三是立法细化明确再审检察建议案件办理程序，可以参照抗诉案件审理相关规定，对再审检察建议案件办理及庭审等进行细化规定。

2.立法明确区别再审检察建议、提请抗诉的适用情形。由于法律法规等没有对适用再审检察建议、提请抗诉情形进行明确区分，这给予检察机关监督选择权，存在一定的弊端。比如会造成相同监督事由的案件由不同的检察院甚至同一检察院作出不同的决定，不仅法院不接受，当事人也会怀疑案件处理不公平、不公正，最终导致再审检察建议的监督弱化，提请抗诉案件增多，也不利于缓解民事诉讼监督案件“倒三角”状态。笔者认为，急需立法对适用再审检察建议、提请抗诉情形进行明确区分。

3.在“两高”层面规范再审检察建议工作。结合司法体制改革，在“两高”层面联合出台关于再审检察建议工作的司法解释或者规范性文件，进一步规范、细化相关配套规定。一是明确规定全国法院对检察机关建议再审案件的受理部门统一为审判监督庭。二是明确规定全国法院回复再审检察建议统一使用民事决定书，并统一格式、制作程序等。三是明确规定对再审检察建议案件三个月内不能回复的，应当履行报批手续并将理由及时告知同级检察机关。

（二）强化监督能力建设，提升监督质效

1.不断革新监督理念。要对适用再审检察建议具有信心和认同，通过再审检察建议实现监督目的，降低司法成本，提高监督效率［5］。新时代应当转变思想认识，秉持精准监督、双赢多赢共赢、依法能动履职等新理念，严格规范行使再审检察建议权，坚持对法院公权力监督，促使法院及时纠正错误裁判，保护当事人合法权益，从而达到监督制约法院审判权、维护公平正义的目的。

2.监督精准化、精细化、严格化。再审检察建议监督标准与抗诉监督标准应当保持一致。一是与控申、案管等部门强化协同配合。严格执行法律法规关于启动监督程序的规定，特别是依职权启动监督的条件和范围，从源头保障案件质量。二是提升办案能力和水平。通过检察官联席会议、公开听证、借助“外脑”、大数据赋能等手段弥补办案能力不足，增强监督点位的精准性和实效性。对于涉及刑民交叉、虚假诉讼认定等争议较大的案件，提前与法院沟通，力争消除分歧后再启动监督程序。三是加强类案监督。全面深入分析研究民事诉讼、民事检察监督的特点规律，采取类案监督方式对普遍性司法不规范问题进行监督，以实现监督效能最大化。四是发挥指导性案例指引作用。将指导性案例作为教材、判案的援引分析和研究，积极发挥案例指导性的正面影响［6］，以解决再审检察建议适用中遇到的难题。

3.建立再审检察建议、提請抗诉衔接制度。对于符合《监督规则》第82条、第83条规定的案件，下级检察机关可以提前向上级检察机关汇报，得到认可后，再向同级法院提出再审检察建议。若法院拒绝采纳或者不采纳理由不充分，下级检察机关应当及时将案件提请抗诉，由上级检察机关向其同级法院进行抗诉，避免程序空转，浪费司法资源。

4.完善队伍建设机制。一是完善办案系统交办案件机制，探索在市域范围内建立上下联动的办案团队，实现优势互补，逐步破解基层检察院办案力量不足、办案能力以及地区发展不平衡等现实问题。二是积极推进检法同堂培训常态化机制，不断凝聚司法理念共识和统一办案标准尺度。三是完善检察机关与人民法院交流学习机制，定期派员到法院相关审判业务、审判监督等部门交流锻炼，提升法律监督能力。四是加强民事检察业务人才库建设，健全入库人才参与办案、课题研究等调用机制。

（三）健全完善保障体系，确保规范运行

1.健全跟踪、跟进监督机制。再审检察建议无强制启动再审的法律效力，跟踪关注监督意见采纳情况十分必要。应当依托业务应用系统建立统一案件台账，实时跟进关注法院回复情况以及案件后续处理情况。如果法院逾期未回复，应当先予督促回复，并告知在限定期限内回复。如果在限定期限仍未回复，下级检察院应当及时将案件提请上一级检察院抗诉。对于再审检察建议正确但不被法院采纳的案件，下级检察院应当及时提请上一级检察院抗诉。

2.细化、规范备案审查机制。细化、规范备案审查机制能够有效杜绝再审检察建议权使用的随意性［7］。实践中，可以建立运用业务应用系统2.0备案审查再审检察建议的机制，以信息化手段为监督质效赋能。具体来讲，下级检察院发出再审检察建议时，同步通过业务应用系统2.0将再审检察建议移送上级检察院进行备案审查。上级检察院对各地备案的再审检察建议，一是应当指定专人负责进行审查，一旦发现监督意见不合理、不准确，应令其及时撤回，纠正不当监督行为。二是定期分析研判备案审查情况并予以通报，引导再审检察建议工作科学发展。

3.优化完善案件质量考评体系。建立以“案件质量”为核心的考核机制，将考核标准集中在再审检察建议的精准适用、正确监督层面上［8］。一是结合地区实际，差别化设置案件数量考核指标。二是针对法院组织当事人和解等能够体现检察监督作用的案件，作为已采纳案件进行考评，同步改进案卡统计设置，确保科学统计已采纳案件。三是根据案件跟进监督相关情况，综合全面、公平合理评估办案质效。

（四）创新能动借智借力，优化监督环境

一是强化构建良性互动的检法关系。进一步完善、细化、创新与同级法院在召开联席会议、会签文件、信息共享以及案件沟通、反馈、联合发布典型案例等方面的机制，多层面为再审检察建议监督提供保障。二是主动加强与同级人大、政法委等沟通联系。定期专题报告再审检察建议工作开展情况，争取工作支持。同时要结合同级人大执法检查以及政法委组织的对法院二审改判、发回重审民商事案件评查等活动，强化再审检察建议监督职能。三是注重加强“软实力”建设。完善建立再审检察建议工作常态、长效宣传机制，积极借助多媒体平台、召开新闻发布会等宣传工作成效、典型案例，提升社会层面认同感、影響力和公信力。

*陕西省人民检察院第六检察部检察官助理［710004］

［1］ 数据来源于2017年至2022年的最高人民检察院工作报告。

［2］ 参见冯小光、颜良伟：《新民事诉讼监督规则若干重点条文解读》，《中国检察官》2021年第15期。

［3］ 参见吴世东、王亮：《民事提请抗诉制度的反思与重构》，《中国检察官》2021年第5期。

［4］ 参见天津市武清区人民检察院课题组：《民事再审检察建议在实践中的完善路径分析》，《中国检察官》2015年第1期。

［5］ 参见王彦春、侯毅：《民事再审发回重审检察监督制度的构建》，《中国检察官》2016年第7期。

［6］ 参见李浩：《民事检察监督中引领性案件研究》，《法治现代化研究》2020年第1期。

［7］ 参见肖建国：《民事程序构造中的检察监督论纲—民事检察监督理论基础的反思与重构》，《国家检察官学院学报》2020年第1期。

［8］ 参见宋鹏举：《司法改革视野下检察业务考评机制改革新思考》，《法学杂志》2020年第3期。