农民工工资专户监管行政违法行为监督路径

王泽静　谢凯　毛咪

摘 要：工程建设领域农民工欠薪问题背后一定程度上折射出行政主管部门的监管缺位，伴生性发生行政违法行为的连锁反应。检察机关办理类似案件应注重开拓线索来源、打破数据壁垒、明确职责划分。对于进一步履职，检察机关应该坚持重塑理念、健全机制、数字协同，以点及面促推行政违法行为监督提质增效。

关键词：农民工工资专户过程性监管 行政违法行为监督 大综合一体化 大数据法律监督 社会治理

开设农民工工资专户，将人工费用从工程款中剥离出来单独规范管理，防止其与材料费、管理费等资金混同被挪用挤占，该账户资金系专门用于支付所承包工程项目的农民工工资，对防范农民工欠薪问题的发生起到重要作用。然而实践中，农民工工资专户监管不到位的情况经常出现，导致农民工基本生活保障及生存权益受到影响。在“大综合一体化”行政执法改革试点落地后，监管权和执法权出现分离，检察机关如何更好发挥职能，探索类案办理经验，实现对监管行政违法行为的有效监督，保障农民工权益，成为行政检察监督履职的重要课题。

一、基本案情及办案概况

2022年5月，T县人力资源和社会保障局（以下简称“县人社局”）向T县综合行政执法局（以下简称“县综合执法局”）移送涉及某学校工程建设项目未按约拨付人工费用引发农民工欠薪的相关案件。县综合执法局经调查发现，因甲方某教育科技有限公司未按三方协议在约定期限内向农民工工资专户拨付人工费用，造成某学校工程建设项目尚有123名农民工共计320余万元工资未按时支付。县综合执法局责令限期整改，但甲方某教育科技有限公司在期限内拒不改正，仍未向农民工工资专户拨付应付款项。县综合执法局通过驻县综合执法局检察官办公室向T县人民检察院（以下简称“T县院”）移送本案线索。

根据“大综合一体化”行政执法改革试点方案，T县住房和城乡建设局（以下简称“县住建局”）为工程建设领域企业的行业主管部门，县人社局为农民工工资专户运行的监管部门，而执法权则由县综合执法局统一行使。获悉前述线索后，T县院经研判分析，认为农民工欠薪问题的发生，关涉相关职能部门监管缺位的行政违法行为。通过走访县住建局，了解到辖区内工程建设领域因甲方不按规定支付人工费用导致欠薪纠纷发生的情况较为普遍，并进一步通过浙江省企业工资支付监管平台调取相关三方协议等，精准锁定县人社局未履行过程性监管职责的问题。《保障农民工工资支付条例》第29条规定，建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专户；第57条第2项规定，建设单位未按约定及时足额向农民工工资专户拨付工程款中的人工费用，由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部門按照职责责令限期改正，逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下罚款。本案中，县人社局对在建涉案工程的农民工工资专户未尽过程性监管职责，存在行政违法行为。

2022年8月，T县院向县人社局制发检察建议，建议其依法履职，县人社局悉数采纳。截至2023年春节前，某学校建设工程项目拖欠123名农民工的工资款已全额支付到位，尚未发生其他大规模欠薪事件。

二、农民工工资专户监管行政违法行为监督难点及经验做法

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）的出台进一步为检察机关开展行政违法行为监督提供了依据。针对工程建设领域农民工工资专户运行监管的行政违法行为，T县院能动履职，为该类案件办理提供经验借鉴。

（一）成立派驻检察官办公室，开垦“线索荒地”

“大综合一体化”行政执法改革，旨在解决基层政府职能分散、职权分割和职责交叉等管理碎片化问题，实现综合性、系统性治理。［1］2022年3月初，经中央批复同意，Z省成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点，将发生频率高、与群众生产生活密切的执法事项纳入综合行政执法，实现部门间、区域间、层级间一体联动，构建全方位的监管执法系统体系和权责统一、权威高效的行政执法新格局，而T县是首批全国法治政府建设示范县和全省“大综合一体化”行政执法改革首批试点。2022年5月，T县院紧扣“大综合一体化”行政执法全省试点先行优势，推动召开府检联席会议，同步与T县人民政府会签《关于“大综合一体化”行政执法与行政检察衔接合作框架协议》，推动成立全市首个派驻县综合行政执法局检察官办公室，以此搭建起行政违法行为线索的“集成器”。T县院选派员额检察官参与办公室日常办公，县综合执法局指定专门联络员，负责该办公室的沟通、协作事项。以派驻检察官办公室为载体，双方共同探索创新检察监督与行政执法协调监督工作模式，助推行政执法体系变革重塑高效落地，推动高水平法治政府建设和高质量法律监督。挂牌以来，已开展疑难案件会商17次，实现线索双向流转49条，本案的线索便是其中之一。此外，还将18条案件线索移送公安机关进一步侦查。

本案中，县综合执法局通过派驻检察官办公室向T县院公益诉讼检察部门移送农民工劳动报酬权益保护线索，即前述某教育科技有限公司未按约定向农民工工资专户拨付人工费用导致农民工欠薪问题的主要事实。公益诉讼检察部门经核查，认为县人社局作为农民工工资专户规范运行的监管部门，存在怠于履职或履职不到位情形，属行政违法行为，故进一步将该线索移送至行政检察部门开展后续监督。

（二）构建数字检察监督模型，搭建“数据桥梁”

数据壁垒是检察机关高质效开展大数据法律监督的又一难题。T县院行政检察部门经对前述线索研判分析、调查核实，认为工程建设领域农民工工资专户人工费用拨款不到位的情况并非个例，有必要开展类案监督，遂探索构建工程建设领域农民工工资支付保障数字检察监督模型。除依托相关公共平台进行线上数据调取外，T县院亦进一步向县人社局调取辖区内全部208个在建工程项目的备案材料，包括三方协议、农民工专户账号、工资性工程预付款等资料，通过与Z省人民检察院涉案账户数字系统及从银行调取的农民工专户银行流水数据进行碰撞比对，精准识别出27个在建工程项目中存在甲方未履行按时足额拨付人工费用义务的线索，发挥了数字赋能监督的放大、倍增、叠加作用。在此基础上，进一步做实大数据法律监督“接续文章”，同步将农民工欠薪案件的民事支持起诉线索移送民事检察部门，实现2件案件调解结案，成功促使用工单位兑付欠薪，一体守护农民工合法权益。

（三）构筑协同协作机制矩阵，理顺“职责清单”

防范农民工欠薪是系统性工程，非一家之力所能实现。《意见》提出，检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。为进一步推动相关职能部门依法履职，2022年8月，针对前述问题，T县院依法向县人社局制发检察建议，建议加强对工程建设领域农民工工资专户规范运行的过程性监管，对辖区内27个在建工程项目未按规定履行人工费用专项拨款义务的违法情形进行处理，并对工程建设领域农民工工资专户履约情况开展专项排查，以点及面推动行业治理。县人社局悉数采纳检察建议内容，召集案涉项目的甲方、乙方和农民工代表协调付款事宜，最终三方对核定工资款项和支付方式达成合意，工资款已于2023年农历春节前全部发放到位；针对存在问题的27家建设单位，联合县住建局责令限期整改，截至目前所有建设单位均已履行向农民工工资专户足额拨付人工费用的义务；第一时间对辖区内工程建设领域农民工欠薪情况进行全面排摸，截至目前辖区内未发生新的工程建设领域欠薪事件；联合其他职能部门积极开展对相关企业的业务宣传培训，引导企业规范履行三方协议，营造T县“无欠薪”氛围，从源头防范欠薪事件再次发生，切实保障农民工合法权益。

此外，为进一步巩固前述成果，凝聚更多保护合力，T县院召集县住建局、县综合执法局、人民银行T县支行、人大代表、政协委员、听证员代表等举行听证会，探索解决防范农民工欠薪县域方案，并在听证会会议纪要基础上，联合县人社局、县综合执法局、县住建局、县交通运输局、县林业水利局及人民银行T县支行出台《关于保障工程建设领域农民工工资支付的协作配合意见》，重点围绕工程建设领域农民工工资专户的运行及监管，明确各部门职能分工，推动建立信息共享、线索移送、案情通报等协作机制，切实以建章立制促推诉源治理、长效治理，防止群体性欠薪事件再次发生。

三、农民工工资专户监管行政违法行为监督进一步探索建议

党的二十大报告专章部署法治建设，专门指出加强检察机关法律监督工作。《2023—2027年检察改革工作规划》（以下简称《改革规划》）进一步指出，“完善在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正的工作机制”，为工程建设领域农民工工资专户运行监管行政违法行为监督提供了方向指引和可期路径。具体而言，要做好重塑理念、健全机制、数字协同“三篇文章”。

（一）以理念引领稳步提升行政违法行为监督质效

“理念一新天地宽”。检察机关开展行政违法行为监督，是促进法治政府建设，助力国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，尚需以理念重塑为牵引，推动提升监督质效。一要强化双赢多赢共赢理念。即在开展行政违法行为监督过程中，对外要注重监督与支持并重，对内要立足“四大检察”全面协调充分发展的工作格局，以此扩大监督成效。如，检察机关对外应努力与县综合执法局、县人社局等部门形成监督共识，为监督线索的获取、问题整改的推进奠定良好基础；对内努力实现行政检察、公益诉讼检察、民事检察三部门的职能联动，合力解决农民工的“忧薪事”。二要强化恢复性司法理念。即要在查明事实、厘清职责的基础上，推动相关行政机关依法修复受损的行政法律关系，确保私权保障与公益维护、行政目标实现的平衡兼顾，寻求各方利益的恢复与和谐。［2］三要强化穿透式监督理念。这种监督方式来源于我国金融市场领域的监管实践——穿透式监管。在金融市场领域，穿透式监管是指刺破外观形式发现金融关系本质，核心是“实质重于形式”。［3］将穿透式监督融入行政检察监督，对于丰富检察权配置、强化检察监督、促进司法公正、提升依法行政水平、保障公民合法权益具有重要意义。［4］回顾本案，县综合执法局最初通过派驻检察官办公室将本案作为弱势群体权益保护线索移送至T县院公益诉讼检察部门，检察机关将法律监督穿透至行政机关的行政行为，以此发现问题产生的本质。换言之，检察机关秉持“实质重于形式”原则，透过农民工工资支付保障的表象问题，精准识别行政机关过程性监管缺位的实质问题，彰显的就是穿透式监督理念。

（二）以机制建设探索打造行政违法行为监督样本

行政违法行为，是推进依法行政、建设法治政府的不利因素，也是当前检察机关全面深化行政检察监督，落实“法助共富，法促善治”的实践场域。为此，前端，可深化运行派驻综合执法局检察官办公室，持续输出可复制可推广的工作机制。如，T县院联合县司法局、县综合行政执法局、县纪委等，出台了检察监督与行政执法衔接等系列配套机制，同步构建了“125”工作模式，即实质化运行1个检察官办公室，常态化用好“大综合一体化”执法监督数字应用和检察机关检察业务应用2个平台，系统化落实疑难会商、业务咨询、监督指导、同堂培训、数据共享5项制度。中端，可探索建立案件化办理机制。切实将监督过程中的线索研判、受理立案、调查核实、审查终结、提出检察建议、后续跟踪等各个环节都纳入办案系统，由系统生成相关法律文书和工作文书。同步完善检察一体化融合监督机制，相互借力，全面推进。［5］末端，可建立“代表建议”“委员提案”与检察建议衔接转化机制，凝聚监督合力，推动建议掷地有声。同步推进检察听证，邀请人大代表、政协委员以及相关领域专家参与，为制发高质量检察建议提供“外脑支撑”，以点及面促推工程建设领域行业清源、系统治理。

（三）以数字协同持续拓展行政违法行为监督场域

数字检察是检察机关开展行政违法行为类案监督的腾飞之翼。具体可借助大数据“辅助科学决策和社会治理”之功效，集成强化检察机关及综合执法部门的数字监督能力。如，基于行政机关现有的“大综合一体化”数据集成平台，嵌入检察机关“监督端”，增设行政违法行为检察监督模块，推进检察机关与行政机关多跨协同的行政执法数据归集共享，实现案源接入、受理交办、事件处置、证据收集、结果反馈、监督评价等全流程管理，打造监督线索线上办理、监督结果线上反馈的闭环监督模式。以此打破执法与司法的数据壁垒，全面盘活监督线索“富矿”，切实以数字手段打开行政违法行为监督线索的“新窗口”，全面提升行政检察监督质效。其中亦可结合最高检行政检察护航法治化营商环境“小专项”活动，依托T县营商环境监督与服务中心这一载体，以营商环境检察e站为支撑，挖深数据池，重点探索开展涉市场主体行政违法行为监督等。此外，针对关涉农民工等特殊群体的领域，还可在前述行政违法行为检察监督模块中进一步嫁接“民事支持起诉+”线上平台，实现全链条全周期服務。

“民生无小事，枝叶总关情”。检察机关聚焦工程建设领域农民工欠薪等关涉人民群众切身利益的“小切口”，以派驻综合行政执法局检察官办公室为监督抓手，通过调查核实、数字建模等，有效挖掘行政违法行为监督线索。同步构筑检察建议、公开听证、民事支持起诉、推动建章立制等履职“矩阵”，切实以“我管”促“都管”，推动解决人民群众的急难愁盼和行业治理的难点堵点，稳步在行政检察工作现代化的图景中迭代勾勒农民工权益保护的基层“检察方案”。

* 浙江省桐庐县人民检察院第五检察部副主任、一级检察官［311500］

** 浙江省桐庐县人民检察院第六检察部副主任、三级检察官助理［311500］

*** 浙江省桐庐县人民检察院第五检察部五级检察官助理［311500］

［1］ 参见赵玲玲：《整体智治：基层治理模式创新的实践逻辑与实现路径——以浙江省“大综合一体化”行政执法改革为例》，《地方治理研究》2023年第1期。

［2］ 参见杨春雷：《深入贯彻党中央全面深化行政检察监督新要求  探索推进行政违法行为监督》，《人民检察》2021年第Z1期。

［3］ 参见叶林、吴烨：《金融市场的“穿透式”监管论纲》，《法学》2017年第12期。

［4］ 参见叶伟忠、刘东杰、张飞飞：《行政检察中的穿透式监督——从检例第57号展开》，载最高人民检察院检察理论研究所、最高人民检察院司法案例研究院、清华大学中国司法研究中心、河南财经政法大学司法案例研究院主编：《“检察指导性案例应用”研讨会论文集》，2021年版，第243-249页。

［5］ 参见江国华、王磊：《行政违法行为的检察监督》，《财经法学》2022年第2期。