土地规制对城市创新的影响及传导机制

许恒周 刘璇

摘要 土地是保障区域发展的空间载体和基础性要素，其规制效果影响城市的发展方向和创新潜力。因此，该研究在中国特色土地制度下，构建符合中国国情的土地规制评价指标体系，并基于2008—2019年中国280个地级市的面板数据，应用空间杜宾模型及并行多重中介模型实证考察土地规制及其空间策略互动对城市创新的影响及传导机制。研究结果显示：①土地规制对城市创新的影响具有动态性和多重性的特征，二者之间存在“U”型直接影响关系且拐点值为4. 833，即低水平土地规制抑制城市创新，而越过阈值的高水平土地规制能够推动城市创新。②地方政府策略互动情形下，土地规制对城市创新的影响具有显著的空间溢出效应，毗邻城市的土地规制对本城市创新的影响呈现与直接效应同趋势的“U”型曲线关系。③土地规制与当地产业结构呈现显著的倒“U”型曲线关系且拐点值为6. 214，对毗邻城市产业结构的影响呈现显著的倒“U”型曲线关系，而目前中国城市的土地规制水平尚未达到阈值，产业结构失衡现象抑制了城市创新。④本地土地规制与本地产业集聚之间存在显著的“U”型曲线关系且拐点值为5. 750，对毗邻城市产业集聚的空间溢出效应存在相似的“U”型趋势，目前的产业集聚现象促进了城市创新。⑤产业结构和产业集聚是土地规制影响城市创新的重要传导渠道，土地规制通过二者叠加的多重效果影响城市创新，中介情境下土地规制与城市创新的“U”型直接影响拐点值为4. 167，借由中介机制能更快实现土地规制对城市创新的促进作用。因此，为强化土地规制对城市创新的支撑作用，需以土地规制合理阈值为约束条件，灵活把控土地管理及产业引导的范围及程度；重视空间策略互动，构建“城市联动”治理模式。

关键词 土地规制；城市创新；空间杜宾模型；中介效应

中图分类号 F301 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）08-0203-12 DOI：10. 12062/cpre. 20221034

在中国经济高速增长阶段，一系列土地政策变革是中国快速推进工业化与城镇化，激发经济活力的重要制度力量［1］，但基于“以地引资”和“以地生财”特点的“以地谋发展”的模式也伴随着诸多风险和矛盾的释放，如违法占用耕地、建设项目未批先建、强制征地［2］、建设用地粗放扩张［3］等土地开发乱象，以及土地推动发展的效力减退［4］、地方政府债务风险和金融风险加大［5-6］、宏观经济的波动性加剧［2］等城市发展隐患。在转型发展背景下，创新成为建设现代化经济体系的重要支撑以及重塑区域竞争格局的关键变量。作为保障区域发展的空间载体和基础性要素，土地的配置方式及利用效果决定了区域长期发展方向和创新潜力［7］。目前，中国在土地开发各流程进行了多层次规范管理，在治理土地乱象与推动城市高质量发展的双重压力下，探索现行综合土地规制是否能够遏制土地乱象并且激活城市创新，从而实现“双赢”格局具有重要的现实意义。

土地规制是指为保证城市土地资源的合理利用而制定的一系列有关土地规范制度的总称［8］。由于实施的范围和方式不同，土地规制对城市发展的影响效果具有双重性：一方面能通过矫正市场失灵将人口和经济活动空间集聚的负外部性内在化［9］，降低城市发展成本并实现土地利用可持续性［10］；另一方面限制了经济增长活力［11］，并将损失土地利用效率。在实证检验中，多数研究将城市增长边界划定［12-13］、土地供应限制［14］、土地利用分区［15］、容积率限制［16］、绿化率限制指数［17］等工具作为土地规制的代理变量，另有少数研究采用若干因子构建土地规制综合指标体系［9，18-20］。随着创新驱动发展战略的深入实施，现有研究基于土地财政［21］、土地要素错配［22-23］、土地配置方式［24］等指标从土地规制的不同视角探索了其对城市创新的作用效果。由于具体代理变量选取的不同，不同土地政策对城市创新的影响结果有所差异，而土地管理流程系统而严密，土地政策体系相互关联且不可分割，在单一土地政策对城市创新有明确影响的前提下，各项政策并行会增强抑或是抵消土地规制的综合效果尚未明确、内在作用机理有待厘清。另外，地方政府的土地规制行为会对本地区发展及地区间要素流动产生全局性影响，这种空间策略互动引发的空间溢出效应不容忽视。

鉴于此，该研究拟对现有文献进行补充，可能的边际贡献与创新在于：①基于中国特色土地制度构建土地规制评价指标系统，将多流程土地规制纳入标准化体系，挖掘其对城市创新的联动作用，避免过度倚重单一政策而忽视政策摩擦产生的体制性损耗。②从地方政府策略互动的视角剖析土地规制对本地及毗鄰城市创新的非线性影响，并基于微观土地交易数据、政务服务数据以及宏观经济数据等大体量、多层次客观数据，以2008—2019年中国280个地级市为研究样本应用空间杜宾模型进行实证考察，在尽可能稳健的条件下为提出的理论假设提供可靠的经验支持。③从产业结构和产业集聚双重路径厘清土地规制影响城市创新的传导渠道，并采用并行多重中介效应模型进行细化检验，就土地规制在不同阈值条件下对产业发展和城市创新的影响效果进行数理界定。该研究旨在通过系统而严谨的理论及实证分析，从空间策略互动的视角，为实现城市联动发展、深化土地制度改革、规范产业健康发展以及建设创新型城市提供重要的决策参考。

1 理论机制与研究假设

各项土地制度改革初期，由于城市土地依赖地方政府经营、央地信息和制度成本等先天性因素，土地规制并未取得预期绩效，地方政府过度追求经济收益而忽视创新能力等社会效益的培育，衍生的直接现象是当地政府争相“以地引资”“以地生财”，由此导致新增建设用地刚性需求强劲，在城市加速扩张的同时土地利用粗放低效的问题突出［25］。这种“摊大饼”式的蔓延导致公共服务体系缺位、配套设施脱节，对人才、资金等要素的吸引力不足，难以构建城市创新系统来支持当地高质量发展［26］。因此，该阶段低效、无序的土地规制未能促进城市创新。

当土地规制水平逐步提升至越过拐点值后，土地管理制度规范、查处力度加大、工作开展科学等原因使得诸多正外部性及溢出效应凸显：一方面严格的土地规制将遏制城市无序蔓延，促使城市空间结构更加合理化，推进与城市的发展战略、用地规模、人口规模相协调的空间布局，提高了资源配置质效从而为城市创新创造了积极条件；另一方面，容积率限制、绿化率限制、拿地方式限制、用地规划及工程施工限制等一系列土地规制都增加了企业用地成本，降低了企业的生产效率及利润，短期内往往对创新资金产生挤出效应，而从长期看，面对生产要素价格上涨，在无法获得垄断地位的情况下，企业将会通过技术革新来应对，此时土地规制倒逼落后企业退出以及现有企业转型升级，企业优胜劣汰的外部竞争及内部革新激活了企业创新活力，城市的创新效应逐渐显现。因此，随着土地规制水平的提高，其对城市创新呈现先抑制后促进的动态作用。

在规制主体上，中央政府委托地方政府代为管理辖区内的国有土地，而地方政府将土地的使用权委托给用地者进行经营以获取经济收益，从而形成分权的土地经济管理和集权的土地行政约束的规制结构［25］。作为拥有土地经济收益自主权的土地市场垄断供给者，地方政府在理性预期及策略博弈的作用下，存在依据竞争对手的土地出让状况来调整自身土地出让的互动行为［27］。“中国式分权”体制下，在国家没有出台明确指导意见及建设有力的监督制约机制的土地规制初期，地方政府通常结合自身发展情况因城施策，其往往选择松弛土地规制力度来吸引流动性资源，以实现在“政治锦标赛”中的优势地位，忽视建设周期长且效果不明显的城市创新能力培育，从而形成“竞次”的局面。随着中央对地方违法用地的查处力度加大且将依法依规用地管地纳入地方政府的政绩考核，各地方政府将采取高强度土地规制策略，土地规制水平逐步提高甚至越过阈值。当邻近城市通过土地规制而获得地方高质量发展或地方官员晋升时，本城市也倾向于模仿和学习邻近城市的规制模式，从而形成城市间“滚雪球效应”的良性循环，对城市创新产生正向溢出效应。

据此，提出假设1：土地规制与城市创新之间存在先抑制后促进的“U”型曲线关系，且邻近城市的土地规制对本城市创新具有空间溢出效应。

产业的发展是决定城市兴衰的重要驱动因素，其对城市发展的影响存在产业结构和产业集聚两个主要维度，二者互为补充、层次递进。城市产业发展是城市土地利用情况在空间上的映射［28］，施加于土地的规制会引起产业结构、业态与布局的演化。同时，产业结构和产业集聚被认为是影响区域创新能力的两个主要维度［29］，产业的发展方向能够为创新要素指明驱动方向［30］。鉴于产业在城市发展中的重要研究意义以及产业发展与土地规制和城市创新的密切联系，该研究从产业结构与产业集聚视角分析土地规制影响城市创新的作用机制。

土地资源配置是土地规制的重要政策工具，其主要体现在国有建设用地出让过程中政府控制工业用地与住宅及商住用地的出让面积比例与价格比例。2005—2017年，中国工业用地指标约为住宅用地指标的两倍，土地审批倾向于工业用地，土地资源利用较为粗放［31］。在国家对产业集约及服务业发展不断重视的背景下，地方政府为在产业发展中尽可能获得中央支持，往往迎合中央政策，通过对商住用地和工业用地的差异性规制来盲目推进服务业发展，从而推高了第三产业与第二产业的结构“剪刀差”，引起产业结构失衡。第二产业的不健全发展未能带来人口集聚和经济增长，而商住用地市场的繁荣将诱导企业跨行业逐利，由此产生工业基础薄弱而房地产泡沫虚高导致的“空城”“鬼城”现象。过度追求第三产业比重提升导致其无法与工业实体经济建立有机的前后向关联机制，产业结构与城市高质量发展需求相脱节，资源配置严重扭曲从而抑制城市创新。而高水平的土地规制将推动产业均衡发展，工业基础越强，则越可能为创新活动提供载体与支撑，也就越有利于促进城市创新［7］；而第三产业也会在高质量实体经济的支持下稳健发展，各类资源得到充分利用和最优配置，从而推动城市创新发展。

据此，提出假设2：土地规制通过作用于产业结构而对城市创新产生影响，产业结构在二者的影响过程中发挥显著的中介作用。

城市发展边界的划定以及土地利用分区管制是土地规制的有效手段。低水平的土地规制尚未形成统一的用地标准、规划及要求，不同企业为了追求最优区位条件和最低生产成本而分散到不同地域，企业之间供需信息错配且流通效率低下，导致协作成本高且经济效益差，不同地域产业独成体系而联系偏低，这种“遍地开花”式的发展模式较易背离当地比较优势和资源禀赋特征而出现恶性同质竞争和重复建设等问题，最终不利于城市创新。

高水平规范的分区分类土地管制政策促进了各类产业有序集聚的空间布局，一方面，同类产业集聚可以降低信息搜寻成本和生产成本，提升集聚地区的专业化水平，促进知识技术的溢出及劳动力、资本等要素的积累，规模经济效应逐渐显现；另一方面，不同类型产业，特别是上下游产业集聚可以节约原材料搜寻和运输费用以及产品的生产和销售成本，细化集聚地区的市场分工，提高企业间的协作效率和技术效率。同时，产业的集聚使得企业间形成优胜劣汰的市场竞争机制，倒逼集聚区内企业积极改进生产工艺及流程，提高或完善现有的生产技术，从而在集聚区产生显著的知识或技术溢出效应，激发企业的创新活力和创新潜能。在三种渠道的共同作用下，集聚区的产业产生技术进步和技術变革，最终促进城市创新能力的提高。

据此，提出假设3：土地规制通过作用于产业集聚而对城市创新产生影响，产业集聚在二者的影响过程中发挥显著的中介作用。

综上，土地规制与城市创新之间理论上存在三条影响路径（图1），即土地规制影响城市创新的直接效应及空间溢出效应，土地规制通过作用于产业结构以及产业集聚影响城市创新的间接效应。

2 实证策略及数据说明

2. 1 变量选取与数据说明

选择2008—2019 年中国280 个地级市的面板数据（滞后一期变量数据年份为2007—2018年）作为研究样本（囿于数据可得性和研究期内行政区划调整导致的数据连续性等问题，剔除了三沙市、儋州市、巢湖市、毕节市、铜仁市、日喀则市、昌都市、林芝市、山南市、那曲市、海东市、吐鲁番市、哈密市共13个地级市）。其中，土地规制数据主要来自各城市政务服务网以及中国土地市场网（http： //www. landchina. com），在剔除空值、重复记录以及修正异常值后，共获取2007—2019年“招拍挂”出让和协议出让用地交易数据1 393 871条，汇总加权后获取分年度地级市层面的数据样本用于后续分析；城市创新数据主要来自北京大学企业大数据研究中心；中介变量及控制变量数据主要来自2008—2020年《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》《中国统计年鉴》以及各城市统计年鉴及政府网站。部分缺失值采用插值法补齐，以2007年为基期对所有以货币价值表示的绝对数据进行价格调整。

2. 1. 1 被解释变量：城市创新指数（CI）

以综合指标体系计算的城市创新指数作为被解释变量的测度指标，其由北京大学企业大数据研究中心、龙信数据研究院和企研数据联合编制完成，具体细分指标及权重见表1。该指数采用企业大数据库的“全量”数据，以企业实际创新产出为基础，构建了涵盖企业家、投资、技术等多维度综合评价体系，更为客观和真实地反映了中国城市創新质量与活力，避免了已有研究片面注重研发经费和专利数量等投入产出指标来衡量创新质量的不足。

2. 1. 2 核心解释变量：土地规制综合指数（LR）

土地开发流程繁复，不同环节的土地规制政策具有综合性、复杂性和多变性，利用单一指标不能充分客观地反映地区土地规制水平。为更加客观全面反映中国土地规制的国情，按照土地规制流程的逻辑，兼顾数据的可得性与可分析性构建中国城市土地规制综合指数，将中国土地规制流程划分成土地规划、土地出让、土地开发和土地督察四个阶段性规制，并借鉴已有研究的做法［9，20］，选取每个阶段的代表性指标进行分析，具体指标选取见表2。

（1）土地规划阶段。城市开发边界是遏制城市空间蔓延、促进土地集约利用、保护资源生态环境、引导城市合理有序发展的重要公共政策工具，也被广泛认为是土地规制的重要体现［9，12-13］。2014 年7 月，北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳、成都、西安和贵阳被确定为首批开展划定城市开发边界的试点城市，并于2015 年1月基本完成划定工作。考虑到政策效果的持续性，上述试点城市的城市开发边界指数在2015年及之后均取值为1，其余年份赋值为 0，其他非试点城市的城市开发边界指数始终赋值为0［20］。

（2）在土地出让阶段。首先，以工业、商住用地价格“剪刀差”为特征的土地市场扭曲会带来严重的社会经济问题，政府通过设置工业用地出让最低价标准等手段来控制这种“剪刀差”；其次，土地要素市场化配置是中国经济体制改革的重要任务，其主要反映在出让阶段以“招拍挂”的形式出让国有建设用地；再次，为抑制土地粗放利用及城市无序扩张土地，政府在地块出让时往往规定容积率的上限和下限，通常容积率上限被认为更能反映地方政府的规制程度［16］，容积率上限越高意味着市场规制程度越低。因此，采用商住用地价格与工业用地价格比例、“招拍挂”出让面积占比和容积率上限来综合反映土地出让阶段的规制水平。

（3）土地开发阶段。土地开发申请的审批时长是土地规制程度的重要反映指标［18］。在中国，房地产开发商在动工建造之前须向当地政府申请包含《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》的三种证件。由于审批的规定在国家层面是一样，各城市的审批时间反映了土地开发过程规制的程序化和规范化。该研究将其中的《建设用地规划许可证》和《建设工程施工许可证》的审批时长作为土地开发阶段的土地规制衡量指标，具体数据从各城市政务服务网的办事指南中进行查询摘录（例如登录各城市政务服务网—搜索“建设用地规划许可证核发”—承诺办结时限）。另外，城市建设过程中各项用地必须符合绿地率的控制标准，地方政府土地规制力度与本地建成区绿化率水平是正相关关系［17］。因此，采用建成区绿化覆盖率来补充反映开发阶段的土地规制力度。