完善执行审查类案件监督程序的几点思考

冯 波

执行规范化不仅包括执行实施行为的规范化，还包括执行审查程序的规范化，而执行审查程序规范运转是发挥其监督执行实施行为功能的必要条件。当前，通过申诉信访形式申请上级法院进行执行监督的案件逐年增多，但是这些监督需求与法律规范的供给明显不相适应。执行监督可以解决哪些问题、哪些申请不符合监督案件受理条件、监督程序如何进行、监督结果如何体现等问题仍存在较大争议，各地对当事人、利害关系人通过监督程序进行救济的尺度不一，迫切需要进一步厘清执行监督的内涵外延，分析不同类型监督下执行监督权的权力属性，规范设置不同监督程序，在切实解决执行难的大框架下有效回应各方面的执行监督需求。

一、执行监督的规范梳理

执行监督制度在我国诉讼领域的确立和发展大致经历了三个阶段。第一阶段：执行监督制度初步形成（1998—2007年）。执行程序是民事诉讼程序的重要组成部分，但无论是1991年《民事诉讼法》，还是次年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》，均未将执行监督作为执行程序立法规范的重点。直至1998年7月8日起施行的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）在第15部分专章规定了“执行监督”，该部分共涉及8个条文，规定了上级法院和最高人民法院享有执行监督权，内容涵盖对执行裁定、通知、决定和执行行为的监督，对消极执行行为的监督，对非诉讼生效法律文书执行的监督，执行监督与审判监督的衔接，暂缓执行的相关规定，对拒绝接受监督的追责，其中7个条文的主语是上级法院，体现了强烈的职权主义色彩。2000年《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，在第1、5、8、9、13条中进一步明确高级法院行使执行监督权的方式；2006年《最高人民法院关于执行案件督办工作的规定（试行）》将“督办”作为上级法院行使执行监督权的主要方式。

第二阶段：执行监督方式拓展阶段（2007—2016年）。伴随着2007年《民事诉讼法》修订，最高人民法院在2008年先后出台两个重要司法文件均涉及执行监督，一是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》（以下简称《执行程序解释》），针对消极执行问题，通过督促执行、提级执行、指令执行方式进行治理；二是《关于执行工作中正确适用修改后民事诉讼法第202条、第204条规定的通知》，明确规定对于2008年4月1日前发生的执行行为，当事人、利害关系人可以依法提起申诉，按监督案件处理。在新旧法衔接的特殊阶段，通过执行监督程序行使异议审查职能，补足旧法执行救济的短板。

第三阶段：逐步赋予当事人、利害关系人启动执行监督程序的权利（2016年至今）。2016年《最高人民法院关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》 （以下简称《执行信访意见》）第15、16条规定，当事人、利害关系人不服执行复议裁定或执行监督裁定，向上一级法院申诉信访，上一级法院应当作为执行监督案件立案审查，以裁定方式作出结论。一方面，明确规定对不服执行复议裁定或执行监督裁定向上一级法院申诉信访的，上一级法院应当对执行监督案件进行审查，在字面含义上上一级法院并无自主决定是否监督立案的选项；另一方面，上一级法院应当作出裁定，改变了以往以通知书方式作出审查结论的做法。在全国政法队伍教育整顿期间，针对执行领域的顽瘴痼疾，最高人民法院出台《关于进一步完善执行权制约机制加强执行监督的意见》（以下简称《加强执行监督意见》），在第29条中提出改革执行监督案件审查程序，在条文表述上采用“认为有错误的”的措辞，替代了《执行信访意见》中“向上一级法院申诉信访”的措辞，提出的改革方向是参照《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第11-15条，而该5条内容主要涉及民事、行政诉讼申请再审方面的规定。由上可知，当事人、利害关系人对执行复议裁定的申诉权正在发生从宪法性权利向申请执行监督的诉讼权利转化。

二、执行监督程序中存在的问题

执行监督案件主要有六种类型：第一，人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行，申请执行人向上一级法院申请执行，上一级法院决定督促执行的；第二，执行案件的当事人、利害关系人、案外人向上级法院申诉，上级法院认为确有必要并决定执行监督的；第三，上级法院发现下级法院执行行为不当或有错误，决定进行执行监督的；第四，检察机关提出民事执行监督检察建议的；第五，执行法院发现本院执行行为确有错误需要纠正，决定进行执行监督的；第六，人民法院认为应当执行监督的其他情形。这种明确列举加兜底规定的方式，造成的外在印象是，执行程序中的任何行为，只要法律、司法解释没有明确排除的，都可以纳入执行监督范围，既可以对执行实施行为进行监督，也能对执行审查行为进行监督，还能对部分与强制执行有关的关联行为进行监督，比如《最高人民法院关于人民法院确定财产处置参考价若干问题的规定》第25条规定：“当事人、利害关系人有证据证明具有下列情形之一，且在发布一拍拍卖公告或者直接进入变卖程序之前提出异议的，人民法院应当按照执行监督程序进行审查处理：（一）议价中存在欺诈、胁迫情形；（二）恶意串通损害第三人利益；（三）有关机构出具虚假定向询价结果；（四）依照本规定第二十二条、第二十三条作出的处理结果确有错误。”然而，执行程序有其解决问题的边界，执行权的有限性决定了执行监督的有限性，执行监督的范围应当有所限定，在范围限定后，其内部构造也需理顺，监督对象不同，适用的程序应有所差别。本文将主要围绕完善执行审查行为的监督程序展开，此类案件的监督存在两个主要问题。

一是执行监督的程序阙如。执行监督规范的原则性对执行监督权的具体展开带来了一些操作性困难，减损了当事人、利害关系人对公平正义的“感受”。比如，在执行复议裁定作出若干年后，当事人或者利害关系人申请对复议裁定进行监督。这涉及执行监督程序的启动条件问题，无期限限制的监督会对既有法律秩序造成冲击和破坏；又比如，启动执行监督程序前是否设定审查程序的问题，当申诉人申请监督的对象不属于执行监督范围时，是否向申诉人出具法律文书及出具何种法律文书也存在较大争议；再比如，案涉争议问题在中级法院作出复议裁定后，当事人、利害关系人首先的救济路径是向检察机关申请检察建议，还是可以直接向高级法院申请执行监督，如果允许其直接向高级法院申请执行监督，就存在由省检察院针对高级法院执行监督裁定提出检察建议的可能，即高级法院可能对同一案件进行二次监督，另外高级法院作出执行监督裁定后，当事人、利害关系人是否有权向最高法院申请监督也是需要明确的问题，这涉及监督层级和无限监督的问题。

二是执行监督的程序空转。执行监督有内部监督和外部监督之分，《执行规定》第72条载明“上级法院发现下级法院在执行中作出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或有错误的，应当及时指令下级法院纠正，并可以通知有关法院暂缓执行。下级法院收到上级法院的指令后必须立即纠正。如果认为上级法院的指令有错误，可以在收到该指令后五日内请求上级法院复议。上级法院认为请求复议的理由不成立，而下级法院仍不纠正的，上级法院可直接作出裁定或决定予以纠正，送达有关法院及当事人，并可直接向有关单位发出协助执行通知书。”根据该条，对于上级法院的指令，享有复议权的是下级法院，与当事人、利害关系人无涉，但可能实质影响当事人权利。只有相关的指令行为转化为执行行为对外发生法律效力时，当事人、利害关系人才能提出执行异议，而这种异议、复议、监督审查因上级法院已有相关指令，可能徒具形式。下级法院依据上级法院执行协调决定作出执行行为后，产生的异议、复议、监督，与前述情况类似，在执行协调和上级法院的纠错行为均定位内部行为，当事人、利害关系人无权申请监督的情况下，对内部行为外化后进行的审查行为很难具有实质意义。

三、执行监督与执行救济

长期以来，监督和救济在学理上泾渭分明，《强制执行法（草案）》也将执行救济和执行监督作为并列的内容规定，救济无法囊括监督，只有公权力对公权力的制约才被称之为监督，监督不是当事人或利害关系人的权利，甚至与当事人或利害关系人无关，而是专属于有关公权力机关的权力。正如有观点认为，执行监督是人民法院内部的一种监督、指导和纠错制度，其实施主体是不同层级的人民法院，具体程序在法院内部运行，当事人、利害关系人可以参与，但在程序提起的过程中参与范围有限，对于程序的进行也无主导权。上级法院以监督程序审查处理之后，除作出裁定或决定以外，还可以视情况向有关法院下发内部函文，对下进行指导。当事人、利害关系人虽有权向上级法院反映情况，请求上级法院行使执行监督权，以保护其合法权益，但这种权利一般解释为宪法赋予公民的申诉权，而非执行救济权。因此种申诉行为并不必然产生相应的程序法上的效果，向上级法院反映情况后，是否会得到处理，以及在多大程度上得到处理，均由人民法院审查确定，申诉人自身无法决定。但是，这种理解与实践存在较大差距，一方面，符合《执行信访意见》第15、16条的申诉，当然发生执行监督立案的法律效果；另一方面，民事、行政申请再审改革的经验已经提示，审判监督程序可以容纳当事人申请再审的权利，监督在不同的历史阶段可以有不同内涵，应当承认救济是监督的重要目的和功能，肯认当事人、利害关系人在启动执行监督程序中的程序性权利，笔者主张可以将执行监督程序进行体系化构造，区分为因当事人、利害关系人申诉而当然引发的执行监督和法院依职权进行的执行监督，前者以执行救济理论为指导，后者以狭义的执行监督理论为指导，二者形成层级递进的体系，并据此完善相关程序，压缩权力寻租空间，让救济通过权利和程序得到落实，实现救济透明、平等保护。

在参照民事审判监督程序改造执行监督程序时面临两大争议：其一，是否会减损执行效率。尽速实现胜诉权益是执行工作的首要价值，但是完备的执行救济体系会拖延执行进程，两者确实存在矛盾。当前执行领域执行难和执行乱问题相互交织，有的地方为了加大执行力度不惜对滥用执行权行为选择性忽视，这种行为如果持续下去会引发更多矛盾，无法不留后患地切实解决执行难。执行监督往往以异议、复议为前置，通过异议、复议程序对执行行为进行审查是人民法院行使裁决权的表现，而裁决的首要价值是公正。另外，与审判监督区分审查程序和审理程序不同，执行监督并不对此进行区分，监督审查期间原则不停止案件执行，被执行人、利害关系人提供充分、有效的担保请求停止相应处分措施的，人民法院可以准许，而申请执行人提供充分、有效的担保请求继续执行的，应当继续执行，因此不会对大多数执行行为造成拖延。而且，如在执行监督程序重塑中对提出监督申请设定期限限制，反而会有助于促进现有执行效率的提升。

其二，有观点认为执行程序中作出的裁定是程序性裁定，而审判中作出的裁判涉及当事人的实体权利，所以不赞同参照审判监督程序改造执行监督程序。首先，执行是实现胜诉权益的最后程序，程序性裁定表象下与当事人、利害关系人的实体权利密切相关。比如，撤销拍卖的裁定，既关系申请执行人债权的实现，也关系被执行人债务的履行，还关系竞买人的权利。还有部分执行裁定涉及对实体权利的裁判，比如，我国当下没有规定债务人异议之诉制度，对于执行依据生效后通过行使抵销权等方式消灭债务的争议一般通过执行裁定方式确认。又比如，我国没有赋予刑事涉财执行案件案外人因对执行标的异议提出执行异议之诉的权利，对该类案件案外人实体权利的认定也是通过执行异议复议裁定的方式确定，故对于执行裁定确有监督的必要和意义。当前，执行监督正面临着民事审判监督程序改革前的监督主体无限、时间无限、次数无限、审级无限等问题，改革执行监督立案审查程序势在必行。

四、执行监督案件范围

完善执行监督程序首先需要解决当事人、利害关系人对哪些案件可以申请监督，而不是将所有执行中的争议、错误均纳入一个执行监督程序中统一解决，否则有限司法资源将难以发挥最优效能。

（一）对复议裁定申请监督范围

《执行信访意见》中首次明确规定执行案件当事人、利害关系人有对复议裁定申请监督的权利，主要有以下几点考虑：“第一，异议复议程序系对执行实施行为的监督，当前执行不规范问题依然突出，理应增加、强化监督；第二，与其规则模糊而导致监督不统一及选择性监督，不如一律予以监督；第三，民事申请再审一律立案审查，执行程序应当予以参照；第四，通知书、内部函等处理方式，或效力欠缺，或有失公开，故对复议裁定的监督也应作出裁定。”①吴少军、刘雅玲、张元：《〈关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见〉的理解与适用》，载《人民司法·应用》，2016年第25期。与民事再审审查相似，不是所有执行复议裁定均可以申请执行监督。首先，非终局性复议裁定不属于可以申请监督的裁定。实践中发回或指令重新审查的复议裁定不对当事人、利害关系人提出的异议请求作出实质性评判，执行异议、复议救济程序尚未终结，相关争议应在重新审查程序中处理。其次，法律赋予了其他救济途径的可不导入执行监督程序。比如，《最高人民法院关于公证债权文书执行若干问题的规定》第7条规定：“债权人对不予受理、驳回执行申请裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。申请复议期满未申请复议，或者复议申请被驳回的，当事人可以就公证债权文书涉及的民事权利义务争议向人民法院提起诉讼。”据此，不服此类复议裁定的救济渠道是导入诉讼程序而非执行监督程序。再次，复议裁定虽不属于执行监督对象，但作出复议裁定的程序错误，仍可导入执行监督程序救济。比如，复议申请人撤回复议申请，人民法院作出复议裁定予以准许的，对该复议裁定能否申请执行监督需区别对待。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（以下简称《执行异议复议规定》）第15条规定：“当事人、利害关系人对同一执行行为有多个异议事由，但未在异议审查过程中一并提出，撤回异议或者被裁定驳回异议后，再次就该执行行为提出异议的，人民法院不予受理。”当复议申请人与异议人一致的情况下，撤回复议申请的法律效果与撤回异议的法律效果应保持一致，既不允许异议人以其他理由再次对同一执行行为提出执行异议，也不应变相通过执行监督程序对此进行救济。但是，如果复议申请人可以提交证据证明撤回申请不是其真实意思表示，法院未尽形式审查义务的，可以就此申请执行监督。当复议申请人与异议人不一致时，法院准许复议申请人撤回复议申请，生效的应为异议裁定，符合条件的复议申请人可以对异议裁定申请执行监督。最后，尽管法律司法解释没有规定复议裁定作出后的救济途径，但按照法理和司法政策不宜纳入执行监督范围。比如，《最高人民法院关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》赋予案外人对仲裁裁决、仲裁调解书申请不予执行的权利，并可以对法院作出的裁定申请复议，据此已经在省级法院层面对案外人的救济申请进行了审查，而仲裁案件当事人因执行仲裁裁决产生的争议，法律和司法解释均没有赋予其复议权，通盘考虑救济权利的平衡行使，笔者认为此类复议裁定不宜导入执行监督程序进行救济。

（二）对复议决定申请监督范围

根据法律规定，执行过程中，当事人可以对民事强制措施提出复议申请，人民法院应依法作出复议决定。民事强制措施，是指人民法院为了保证审判活动正常进行，对有妨害民事诉讼秩序行为的人采取某种强制手段，以排除妨害，维护诉讼秩序。民事强制措施本身不是诉讼程序，而是制止诉讼参与人或者案外人妨害民事诉讼行为的一种强制性的教育、惩罚手段，最典型的是罚款、拘留。这些制裁措施，特别是人身性强制措施给债务人心理和精神上带来了巨大的压力，客观上确实迫使部分债务人自动履行义务。但是，这种心理上的强制功能和客观上的履行结果仅仅是强制性制裁措施适用过程中的附带效应，而非拘留和罚款措施的本质属性。①参见伊舟：《民事间接强制执行的实践困局及破解》， 载《政法学刊》2021年第1期。执行程序中可以适用罚款、拘留的法律依据是《民事诉讼法》第114条第1款第6项、第248条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第188条、第503条均是对《民事诉讼法》第114条第1款第6项拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定行为的解释。《民事诉讼法》第114条第1款第6项与该条其他5项内容具有相当性，应保持救济程序的一致性，在审判程序中不纳入当事人申请再审范围，在执行程序中亦不纳入当事人申请执行监督范围。根据《强制执行法（草案）》的规定，纳入失信被执行人名单系执行制裁措施，虽然与罚款、拘留具有同质性，但是其在执行实践中的适用更为广泛，对被执行人利益影响更为深远，实践中亦存在适用不规范的情形，故有纳入执行监督程序救济的必要。间接执行措施，是执行法院通过对债务人施加人身或财产上的不利益，迫使债务人自动履行执行依据所确定的给付内容，间接促使债务人履行生效裁判确定义务的方法和手段。限制出境、限制消费本质上都属于间接强制措施而不属于惩戒手段，服务于促使被执行人履行生效法律文书确定义务目的，针对该类行为作出的复议决定与针对执行行为异议作出的复议裁定在本质上并无不同，可以允许当事人申请执行监督。

（三）关于对是否允许对异议裁定申请监督的争议

有观点认为执行监督与当事人、利害关系人提起执行异议等执行救济是作为两种不同的纠错机制同时存在，在具体适用时可以并行不悖，因此可能出现执行救济程序与执行监督程序竞合的情况。进而认为对于不当执行行为，当事人对异议裁定不服未提出复议申请的，上级法院应当主动依法监督。笔者以为，如果把执行异议、复议程序比作普通救济程序，执行监督则是普通救济程序的补充，两者是接续的，而不是平行的。在当事人、利害关系人已经申请异议、复议的情况下，通过执行监督同步救济不具有必要性，否则会导致程序混乱。至于在无复议裁定、决定的情况下，法院能否受理执行监督申请，具有较大争议，也应具体情况具体分析。

法律或司法解释已经赋予当事人、利害关系人异议权、复议权，但是权利人未依法行使的，是否赋予申请执行监督的权利，有较大争议。原则上，监督程序具有补充性、特殊性，其不是对普通救济程序的替代，在权利人无正当理由未申请复议的情况下，其申请执行监督，法院无必须立案审查的义务。但是，执行监督又与审判监督不同，民事再审程序启动前有明确的审查程序，对于不符合申请再审条件而申诉的，“确有错误”是启动再审的法定要件。而执行监督的启动并无前置程序的规定，这就形成了有关主体虽无申请执行监督的诉讼权利，但法院可以依职权进行监督，在目前执行监督内部程序不完善的情况下，从外在表象上看往往无法区分当事人、利害关系人申请执行监督和法院依职权监督。如果法院须依职权启动执行监督，应存在监督必要，否则将对既有的正常救济途径产生侵蚀。

法律或司法解释虽没有赋予当事人、利害关系人、案外人对异议裁定的复议权，但规定可以导入异议之诉救济的，不宜通过启动执行监督程序进行救济。比如，案外人依据《民事诉讼法》第234条对执行标的提出异议，案外人和申请执行人不服该异议裁定的应通过诉讼方式救济。该类执行和诉讼相衔接的救济方式，具有程序上的不可逆性，如果允许通过行使申请执行监督权利规避不在法定期限内行使诉讼权利的过错，会严重损害其他诉讼参与人的程序权利，也会给外界造成是否在法定期限内行使权利无所谓的印象，有损法律权威，不应获得支持。这也是笔者将当事人、利害关系人作为申请执行监督主体，而未将案外人纳入申请执行监督适格主体的原因。但是，这种情形下，案外人实体权利的救济路径在哪里确实值得研究。

法律或司法解释没有赋予当事人、利害关系人、案外人对异议裁定的复议权，也没有规定可以导入异议之诉救济，能否通过执行监督程序救济争议较大。比如，对不予执行仲裁裁决裁定的监督问题，最高法院先后作出数个批复。《最高人民法院执行工作办公室关于执行监督程序中裁定不予执行仲裁裁决几个问题请示案的复函》（〔2004〕执他字第13号）指出：“关于上级法院执行部门是否有权监督下级法院作出的不予执行仲裁裁决裁定，是否适用法复〔1996〕8号批复的问题。本院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）第一百三十条第一款规定：‘上级法院发现下级法院在执行中作出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或有错误的，应当及时指令下级法院纠正，并可以通知有关法院暂缓执行。’该条规定赋予了上级法院对下级法院在执行中作出的不当或错误裁定的监督权。上级法院的执行部门代表人民法院行使职权，有权依据《执行规定》第130条监督纠正下级法院作出的不予执行仲裁裁决的裁定。而最高人民法院法复〔1996〕8号批复是针对当事人申请再审而言的，并不影响上级法院对下级法院执行工作的监督权。”（2018）最高法执他3号答复指出：“你院请示所涉不予执行仲裁裁决审查案件发生在《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》施行前，如院长发现本院作出的不予执行仲裁裁决裁定确有错误，可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十八条第一款的规定，提交审判委员会处理。但应从严把握‘确有错误’的认定标准，并严格限制此类情形的适用范围。同时，如当事人已启动新的诉讼或者仲裁程序，在此情况下是否仍有必要纠正原不予执行裁定，也应根据案件具体情况慎重处理。” 以上两个批复将执行监督范围扩展至不予执行仲裁裁决裁定，但表述上确实存在不同之处。

笔者认为：第一，（2018）最高法执他3号答复针对的裁定是在《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》实施前作出，而报核规定于2018年1月1日实施后，中级法院作出不予执行仲裁裁决裁定前，须经高级人民法院审核同意，部分案件须最高人民法院核准，如果这部分案件再行导入执行监督程序，程序空转是可以预见的结果，不利于当事人通过另诉等方式及时救济权利。因此，笔者建议可以根据不予执行裁定是否履行报核程序为区分点，已经履行报核程序的，不再导入执行监督程序。第二，仲裁和诉讼都是解决纠纷的重要方式，相关生效法律文书均具有强制执行力，司法对仲裁裁决的审查应严格限定在法定情形内，保持对仲裁的尊重，才能更好发挥仲裁定分止争作用。鉴于民事诉讼法已经通过撤销仲裁裁决诉讼、申请不予执行仲裁裁决制度对债务人提供了双重救济，此时不宜再允许当事人对驳回不予执行申请裁定申请监督。第三，《最高人民法院关于当事人对人民法院撤销仲裁裁决的裁定不服申请再审人民法院是否受理问题的批复》（法释〔1999〕6号）规定：“根据《中华人民共和国仲裁法》第九条规定的精神，当事人对人民法院撤销仲裁裁决的裁定不服申请再审的，人民法院不予受理。”明确对撤销仲裁裁决裁定不能申请再审。《最高人民法院关于下级法院撤销仲裁裁决后又以院长监督程序提起再审应如何处理问题的复函》（〔2003〕民立他字第45号）规定：“黑龙江国祥房地产开发有限公司与黑龙江省九利建筑工程公司欠款纠纷一案，经哈尔滨市中级人民法院裁定撤销仲裁裁决后，当事人可以依据《中华人民共和国仲裁法》第九条的规定重新达成仲裁协议申请仲裁，也可以向人民法院提起诉讼。哈尔滨市中级人民法院不应以院长发现撤销仲裁裁决的裁定确有错误为由提起再审。已经再审的，你院应当通知该院予以纠正。”将撤销仲裁裁决裁定从法院职权监督范围内剔除。执行宜与审判保持必要一致性，支持仲裁在解决当事人争议中发挥更大作用。第四，不予执行仲裁裁决裁定生效后，当事人仍有其他救济途径，可以根据双方达成的书面仲裁协议重新申请仲裁，也可以向人民法院起诉。对于驳回或不予受理不予执行仲裁裁决申请的，参照前述理由亦不应纳入执行监督范围。对于公证债权文书执行程序中作出的异议裁定的救济，多数与仲裁裁决一致（不一致的情况：比如对于驳回不予执行公证债权文书申请裁定不服的，当事人可以申请复议），在此不再赘述。需要注意的是，上述未赋予复议权的情形下，如执行法院通过异议裁定方式赋予当事人复议权，复议法院未作程序上处理而进行实质审查的，应当允许当事人“将错就错”对该复议裁定提出监督申请。

五、申请执行监督的期限

审判和执行是人民法院的两大要务。我国在民事、行政、刑事审判领域均实行二审终审制，并在普通程序的二审终审制外，设计了审判监督程序作为补充救济或特别救济，以最大限度实现公平正义。当前，民事、行政、刑事审判均对申请再审或申诉期限作出明确规定。《民事诉讼法》规定，当事人申请再审应当在判决、裁定发生法律效力后6个月内提出。以有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为为由申请再审的，自知道或者应当知道上述事由之日起6个月内提出。当事人对生效行政裁判申请再审期限与民事一致。关于刑事申诉，《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》规定，人民法院对刑事案件的申诉人在刑罚执行完毕后两年内提出的申诉，应当受理；虽然超过两年提出申诉，但是可能对原审被告人宣告无罪的；原审被告人在本条规定的期限内向人民法院提出申诉，人民法院未受理的；属于疑难、复杂、重大案件的，也应当予以受理。但现行法律和司法解释均未规定申请执行监督期限。笔者揣测可能存在以下原因：第一，《执行规定》中首次专章规定执行监督，把监督定位为法院的职权行为，执行监督权具有鲜明行政权色彩，没有赋予当事人或利害关系人通过监督程序进行救济的权利，当事人或利害关系人向法院反映问题仅是法院发现执行错误、启动执行监督程序的线索。第二，《执行信访意见》第16条虽规定当事人、利害关系人不服《民事诉讼法》第225条（现《民事诉讼法》第232条）所规定执行复议裁定，向上一级人民法院申诉信访，上一级人民法院应当作为执行监督案件立案审查。但是这里使用的措辞仍然是“申诉信访”，而信访并无期限规定。第三，现行法律和司法解释中执行监督的对象较为广泛，既包括对消极执行行为的监督，也包括对执行裁决的监督，如对申请监督期限做统一规定有一定难度。笔者认为，针对执行审查行为的监督具有明显的司法权属性，而期限对于司法权有重要意义，可以通过期限的约束避免相关法律关系处于长期不稳定状态。执行程序虽然可以通过纠错、回转等程序实现理论上的逆行，但往往因时间的经过，原有法律关系不断叠加，通过逆行回溯到错误始点的权利状态十分困难，因此为了确保执行救济效果，也有必要规定申请执行监督期限，建议参照《民事诉讼法》中申请再审期限规定申请执行监督的期限。

六、执行监督案件的管辖法院

（一）以案件特点为划分依据

2007年我国开始民事审判监督程序改革，对申请再审程序进行诉讼化改造，对民事再审审查施行上提一级管辖，以提升纠错效果，经过一段时间的检验，为解决当事人行使申请再审权利成本过高和矛盾上移问题，在2012年修订《民事诉讼法》时规定，当事人一方人数众多、当事人双方为公民的案件，可以向原审法院申请再审。这对申请执行监督也具有重要参考意义，可以参照执行。同时，也不能忽视执行自身的特点。《执行异议复议规定》第2条规定：“执行异议符合民事诉讼法第二百二十五条或者第二百二十七条规定条件的，人民法院应当在三日内立案，并在立案后三日内通知异议人和相关当事人。” 相关当事人一般按照下列标准认定：一是被执行人提出执行行为异议的，申请执行人、该执行行为涉及的其他被执行人为“相关当事人”；二是申请执行人提出执行行为异议的，该执行行为涉及的被执行人为“相关当事人”；三是利害关系人提出执行行为异议的，申请执行人、该执行行为涉及的被执行人为“相关当事人”。因此，异议复议裁定首部列明的当事人可能不是审判程序中的所有当事人，通常会有所“缺失”，但利害关系人提出异议的情况下又有所“增加”。所以，执行监督审查时判断当事人双方是否为公民的一般以执行裁定首部为形式依据、以执行行为涉及的权利攸关方为实质依据，而非以生效裁判首部为依据。

另外，笔者认为可以突出强调对关于限制出境、限制消费、纳入失信名单等复议决定不服的，可以向上一级法院申请监督。在目前执行难问题尚未得到根本解决的情况下，执行法院和其上一级法院面临较大执行压力和信访压力，利用间接执行措施、执行制裁措施向被执行人施加执行压力的情况较多，有的地区把关不严的问题较为突出，背离了善意文明执行要求。此时，上一级法院具有较为超脱的地位，可以通过对该类行为的监督，把好善意文明执行的尺度。

（二）以申请监督事由为划分依据

在严格执行《加强执行监督意见》第29条前提下，对于中级及基层法院作出的执行裁决，当事人、利害关系人可以参照《民事诉讼法》规定的申请再审事由申请执行监督，因执行监督程序不区分审查审理程序，可以根据申请监督事由合理确定管辖法院。以下情形宜由作出生效执行裁决的法院立案监督：

1.法院对执行行为应依职权调查而未调查核实的。执行异议复议审查的焦点是人民法院的执行行为，对于执行行为的具体内容是什么，当事人或利害关系人通常仅能依据相关法律文书作出判断，在法律文书记载的行为和其主张的执行行为存在差异时，人民法院应依职权调查核实，而不能简单套用举证证明责任以举证不能为由让当事人、利害关系人承担不利法律后果。比如，执行法院因不同案件，先后查封了被执行人的动产，首查封案件申请执行人提出异议主张另案正在处置的财产是其首查封财产，对此如财产查封清单记录不明，应由执行法院依职权调查核实。该类案件在审查法院未尽核实义务时，宜由作出复议裁定的法院受理监督申请。又比如，《执行异议复议规定》第14条规定：“异议人或者复议申请人经合法传唤，无正当理由拒不参加听证，或者未经法庭许可中途退出听证，致使人民法院无法查清相关事实的，由其自行承担不利后果。”该条之所以没有参照审判程序直接规定法院可以裁定按撤回异议申请或复议申请处理，原因在于即便异议人或者复议申请人没有参加听证，不妨碍法院查清事实的，应当对异议请求或复议请求作出处理。比如，法院以被执行人已履行生效法律文书确定义务为由驳回执行申请的，申请执行人提出异议但未参加听证，并不妨碍法院查明事实，如果法院仅以未参加听证为由作出按撤诉处理的裁定，当事人可以法院未履行依职权调查职责申请执行监督。

2.有新的证据足以推翻原裁定或原裁定认定事实的主要证据是伪造的。《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》明确高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度。对于原审中举证责任分配、证据认定规则适用无不当，但因采信证据发生变化，导致事实认定和法律适用发生变化的，宜由作出复议裁定的法院受理监督申请。

3.复议程序中审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的，可以由复议法院直接予以纠正。如果当事人、利害关系人在复议程序中主张异议程序中审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的，复议程序未予审查或者查实后未发回异议法院重新审查的，可以向作出复议裁定的上一级法院申请执行监督。

4.刑事裁判涉财产部分执行中，案外人对执行标的主张足以阻止执行的实体权利，人民法院未依法组织公开听证的。该情形下，法律未赋予案外人提起执行异议之诉的权利，而是通过公开听证方式，强化法庭调查，以保护当事人的实体权利。如复议过程中未进行公开听证，应属重大程序违法。参考民事申请再审中剥夺辩论权的处理方式，该种情况由作出裁定的原审人民法院受理更为妥当。

需要注意的是，对于当事人、利害关系人而言，向作出生效执行裁决的法院申请监督属于赋权性规定，不否定其向上一级法院申请监督的权利，上一级法院可以根据具体案情、工作统筹，依据《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第1条“高级人民法院在最高人民法院的监督和指导下，对本辖区执行工作的整体部署、执行案件的监督和协调、执行力量的调度以及执行装备的使用等，实行统一管理”的规定，函告原审法院立案监督。

应由上一级法院（主要是高级法院）立案执行监督进行审查的情形主要有以下五种：第一，原裁定、决定遗漏或者超出异议请求的；第二，原审审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的；第三，应当参加异议复议审查，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由未参加的；第四，原裁定、决定适用法律错误的；第五，其他不宜由原审人民法院审查的情形。

需要说明的主要是第三项内容。第三项内容实际是对利害关系人申请执行监督的规定。复议裁定载明的当事人以外的主体，可以称之为利害关系人，以区别于对执行标的主张权利的案外人。通常情况下，利害关系人无权直接对未参与程序的生效执行裁定申请监督，但是如果利害关系人属于应当参与异议复议审查程序，非因自身原因没有参与的情况下，应赋予其申请执行监督的权利。比如，执行程序中法院强制拍卖被执行人名下房产，竞买人通过拍卖竞得该房产。此时，与被执行人签订购房合同的利害关系人对人民法院司法拍卖行为提出异议，法院在审查时未通知竞买人参加异议、复议程序，损害了竞买人的程序性权益，竞买人有权对执行复议裁定向上一级法院申请监督，上一级法院经审查情况属实的可以裁定发回执行法院重新审查，执行法院重新审查时应通知其参加异议审查程序。

七、监督审查中其他需要注意的问题

（一）执行监督审查的审限

法律、司法解释对执行监督案件的审查审限未作明确规定，实践中许多地方是按6个月进行管理，比如《广东省高级人民法院关于办理执行监督案件的指引》第33条规定，执行监督案件应当在立案之日起6个月内办结。这一期限与法定执行期限相同，但相较其他审判类案件的审限仍然过长，与执行效率的价值追求不相符合。根据《执行程序解释》第5条、第8条规定，执行异议和执行复议的审查期限分别是15日和30日，但司法实践普遍反映该审查期限过短，考虑到执行监督承担的纠错功能，结合《民事诉讼法》的相关规定，建议将执行监督的审查期限规定为3个月。有特殊情况需要延长的，应经本院院长批准可以延长，延长期限不超过3个月。对于上一级法院函告原审法院监督的案件，建议规定上一级法院应在立案之日起1个月内发函，如1个月内未发函的，应由上一级法院以裁定方式结案。

（二）执行监督审查的范围

对于当事人、利害关系人申请执行监督的案件，一方面，监督审查范围不应超出异议请求范围，逾越原异议请求提出的监督请求会损害对方当事人的程序利益，依法应不予审查；另一方面，《执行异议复议规定》第15条规定：“当事人、利害关系人对同一执行行为有多个异议事由，但未在异议审查过程中一并提出，撤回异议或者被裁定驳回异议后，再次就该执行行为提出异议的，人民法院不予受理。”这是执行程序为考虑效率原则作出的特殊规定，与审判程序存在明显不同。因此，在监督审查中，对于异议人在异议审查期间未提出的事由，亦不纳入审查范围。如果申请监督的当事人、利害关系人反映的其他事由属实，且影响其实体权利的，可以通过依职权监督的方式个案处理。

（三）对于监督裁定的监督

按照《执行信访意见》第16条进行的监督系对未受理执行异议的补充救济，自然应当参照适用《执行信访意见》所确立的执行异议三级审查原则，当事人、利害关系人不服上一级法院作出的执行监督裁定，再上一级法院也应当立案监督。①参见吴少军、刘雅玲、张元：《〈关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见〉的理解与适用》， 载《人民司法·应用》2016年第25期。除此之外，对已经作出的监督裁定应否立案监督，应采取审慎态度。首先，对于该类案件，可以先通过执行信访办理系统予以交办，由相关法院通过信访办理程序进行复查，约谈当事人，做好释法释疑工作；其次，原监督法院或是上一级法院复查发现确有错误，一般应由上一级法院进行监督；最后，上一级法院是否立案监督，建议征询该院执行局专业法官会议意见，避免草率立案、程序空转损害执行监督权威。

结 语

对执行审查类案件的监督是执行监督的重要组成部分，也是规范执行监督程序的重要突破口。本文所涉疑难问题有限，比如驳回不予执行劳动人事仲裁裁决申请的裁定能否监督、对变更、撤销执行行为的执行监督裁定能否提出执行异议等一系列问题，有待后续深入讨论。但正因为有了这些问题，有了《民事诉讼法》立法的不断完善、《执行规定》施行近25年的丰富实践，执行监督程序的合理、适当、周延、效率才更具可期待性，希冀《强制执行法（草案）》对执行监督章节进一步完善，为细化规范执行监督程序奠定制度基础。