生态环境司法中的法律责任设置

宋保振 郑曙光

习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上强调，用最严格制度最严密法治保护生态环境。具体而言，就是通过科学立法、公正司法和严格执法保护生态环境，积极追究违法者的法律责任。与其他领域发展相对成熟的法律责任形态相比，生态环境法律责任①法律责任是我国法学理论研究的重要议题，同时也是各种具体法律责任形态的上位抽象概念，本文主要从生态法治的研究视角来谈及法律责任。目前来看，在我国生态司法适用的场景中，已经出现了环境法律责任，但笔者所研究的生态环境法律责任并不等同于环境法律责任，而是与生态法治建设相适应的一种责任形态，也可以认为是环境法律责任在生态法治进程中的动态演进。的产生是相当晚近的事情。在生态环境法律和制度发展的早期阶段，该领域的法律责任主要分散在各种具体的法律责任之中，初步形成了适用领域较广、规范较为全面的法律责任类别，这也为生态环境法治的发展奠定了基础。但随着生态文明建设在我国得到大力推进，无论官方还是社会大众都对生态环境法治建设有了更高的价值追求。“生态化”时代热潮要求重新审视我国环境保护类案件的法律责任形态。本文正是围绕该问题，通过与传统法律责任对比，深度剖析生态环境法律责任的制度建构不足；继而结合生态环境保护司法现实，对生态环境法律责任进行创新性设置，并从指引理念、制度设立及配套机制等方面，建构完善路径。

一、生态环境司法中传统法律责任落实难题

法律责任问题是生态环境法治研究领域中的重要议题。生态环境法律责任发端于我国不断推陈出新的生态司法实践活动，在吸收借鉴有益司法经验的基础上，实现自身发展和创新。受我国生态法治建设水平的限制，当下的生态环境法律责任存在不少问题。对此大致可以归结为以下三个方面：

（一）法律责任落实路径不畅

伴随生态司法实践的不断发展演化，恢复性生态环境法律责任形态在我国应运而生。这一责任形式的产生是人类伦理观念发生积极变化后的结果，值得我们密切关注和深入研究。然而，这种新兴责任形态尚处于萌芽阶段，指导思想和具体制度还都不健全，难以适应司法实践的现实需求。

首先，法律依据不够清晰明确，顶层设计存在较大漏洞。“相对于激荡的、迅速的制度变革，不管具体的改革政策是否实现了法律化，我国的法律体系都会出现暂时性大规模的甚至常态的各种立法冲突、法律矛盾、法律漏洞或法律空白。”①陈金钊、吕玉赞：《法治改革及其方法论选择》，载《学术交流》2015年第9期。在较长的一段时间里，解决生态环境领域的争端纠纷主要依赖民事法律责任。有学者指出，从研究样本看，在30件民事案件中，2014年以前判决被告承担生态修复法律责任的实体性法律依据为《侵权责任法》第15条、第65条，2015年以后在《侵权责任法》第15条、第65条的基础上增加了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简《环境民事公益诉讼解释》）第21条至第24条。②参见康京涛：《生态修复司法适用的实证分析——以212份环境裁决文书为中心》，载《法治论坛》2018年第3辑。最高人民法院为克服民事责任救济的弊端，制定了以《环境民事公益诉讼解释》为代表的一系列司法解释，③这一系列司法解释文件包括《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等。指引生态司法实践工作的开展。尽管这些司法解释本身凝结了宝贵的司法经验和集体智慧，但也存在套用民事责任、具体方法不明、可操作性不强等问题。如《环境民事公益诉讼解释》第18条规定民事责任形态可以拓展应用于社会公共领域，但这些责任形态与《侵权责任法》中规定的具体方法别无二致，没有明显改进；《环境民事公益诉讼解释》第20条和《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第14条均涉及环境修复理念，对生态环境的客观认识取得了一定突破，但这种理念也具有很大的局限性。即主要通过将恢复原状做所谓的扩张解释来应用于生态环境领域，明显混淆了民事责任与环境责任之间的关系，有悖于法律的一般原理。“恢复原状只是恢复生态环境的一环，修复生态环境的范围远比恢复原状大得多，但是从深度上讲恢复环境往往没有达到恢复原状的程度。”①李挚萍：《生态环境修复责任法律性质辨析》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2018年第2期。

其次，法律责任形态过于抽象，可实施性不强。最高人民法院出台的司法解释确定了生态环境法律责任的两种基本形态即行为责任和经济责任，但是关于这两种责任方式的具体适用规定并不明晰，司法实践中的做法差异很大，均存在一定的适用困境。一方面，行为责任以恢复原有生态功能为主要目标，但这一技术指标是很难量化的。实践中该责任一般被简单理解为数量上的补偿，生态修复也基本等同于数量修复。这种通过数量的补偿确实在实现方式是较为容易的，但是生态修复不能只考虑数量要素，毕竟数量补偿仅仅是生态恢复工作中的部分环节。以“植树造林”判决形式为例，除了要考虑数量的补偿外，新增树木的健康状况、当地的光照条件、树木之间的密度分布状况等因素也要考虑在内。另一方面，较之于行为责任，经济责任是一种更便捷、更具体的操作方式，其核心难题在于如何对受损环境利益进行科学的价值评估。我国当前在环境治理中，普遍采用的方法是虚拟成本治理法。②虚拟成本治理法是按照现行技术和水平治理排放到环境中的污染物所需要的支出，适用于环境污染所致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复、恢复成本远远大于其收益或缺乏生态环境损害恢复评价指标的情况。不可否认，虚拟成本治理法的确发挥了很大作用，但这一计算方法的科学性和准确性有待加强。由于环境问题的科学技术性和综合复杂性，虚拟成本治理法确定的赔偿额与实际治理费用之间存在较大差距，如何更谨慎地确定赔偿额，实现“保护和改善环境，保障公众健康”的修复目标，需要更加清晰、科学的法律规范。③参见孙洪坤、胡杉杉：《环境公益诉讼中虚拟治理成本法律适用的认定》，载《浙江工业大学学报（社会科学版）》2017年第4期。

（二）法律责任主体配置不当

我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”但是有关生态环境领域的法律责任设置并不适当，过于重视政府责任，轻视其他主体责任是其典型表现，这将会不可避免地对法律实施造成一定消极影响。

首先，企业违法成本普遍过低，加速了环境危害事件的发生。“当下中国处于社会转型和向现代化迈进的重要时期，社会的转型发展与快速变迁既给人们带来了繁荣富足的生活条件，也催促了诸多公共危机的产生。”④杨知文：《风险社会治理中的法治及其制度建设》，载《法学》2021年第4期。生态环境危机是我国国家和政府治理所不得不解决的现实难题，环境危机的形成是经济发展的直接负面结果。公司企业等先进组织形式是现代经济发展的重要支柱，同时也加速了环境问题的滋生和蔓延。究其原因，与我国对企业法律责任设置不当存在紧密关联。“现今我国环境违法成本低，存在刑事责任很少受到追究，行政责任不足以起到警示效果，民事责任不适宜的情况。致使企业对于国家制定的规范没有充分动机去遵守，而宁愿选择违法排污，存在着反正惩罚力度低，被抓到宁可交罚款也不严格守法的投机心理。这导致了大量环境立法得不到有效实施，从而出现环境立法增长与环境恶化同步进行的怪现象。”①宋昶宪：《企业环境守法激励研究》，载《东南大学学报（哲学社会科学版）》2019年第21期。从法律经济学的角度来看，决定一个企业如何决策和发展的关键因素，就是守法成本和违法成本之间的利益考量，当违法成本过低时企业就会铤而走险而罔顾法律的规定。从当下法律实施情况来看，生态环境法律责任的处罚对于小企业来说具有一定的威慑性，但之于大中型企业并不能起到多大作用。

其次，公民环境维权机制不当，增加了生态保护工作的难度。现代社会是以公民为基本单位的有机组织体，公民在社会生活中扮演着重要角色，发挥着不可替代的关键作用。随着社会经济发展水平的不断提高，人们逐渐解决了基本的温饱问题，对高质量的美好生活有了明确的需求。生态环境与人类的生活息息相关，随着公民权利意识的逐渐觉醒，不少民众对自身周围的生态环境问题十分关心，并积极维护自己的环境权益。有学者指出：“我国社会民众的生态法治维权意识普遍呈现‘一高一低’的状态，即浅层次的生态法治意识普遍很高，但深层次的生态法治维权意识相对偏低，属于典型本能式的、自我保护型的维权意识。”②丁国峰：《十八大以来我国生态文明建设法治化的经验、问题与出路》，载《学术界》2020年第12期。这“一高一低”的不均衡状态，恰恰反映出我国公民的整体环境保护还处于相对较低的水平，生态环境保护热情不能通过法治化路径充分地发挥出来，甚至对生态环境保护工作造成负面影响。如近年来国内频发的PX事件，尽管这些事件的发生与政府的环境监管不力存在些许联系，但一些民众通过极端的方式来表达自己的不满，不仅造成了政府部门与社会民众之间的紧张对立，也不利于生态环境的科学保护和综合治理。对于这些采取极端手段的民众也应该受到生态环境法律责任的科学规制，然而就当前来看，我国的生态环境法律责任却存在空白，并不能很好地缓解来自民众的压力，也没有达到引导民众依法保护环境的目的。

（三）司法理念引导存在误区

法律责任是与司法实践联系最为紧密的法律机制，生态环境法律责任在积极推进制度建构的同时，也要着重关注生态司法实践的具体实施问题。然而，从当下法律实施的具体情况来看，绿色发展理念并没有得到很好贯彻，不利于生态环境法律责任取得良好的治理成效。

首先，绿色发展理念引导不足，执法主体的积极性不高。“深刻理解绿色发展理念的科学内涵是正确认识和处理生态文明建设中各种问题的基本前提。”①魏胜强：《论绿色发展理念对生态文明建设的价值指引——以公众参与制度为例的剖析》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2019年第2期。绿色发展理念是指导我国生态文明建设的基本指导思想，行政机关、司法机关尤其要重视并彻底贯彻绿色发展理念，做生态文明理念的自觉践行者。蔡守秋教授指出：“政府环境责任是生态文明建设的主要内容，健全了政府环境责任制度也就基本健全了政府生态文明建设责任。”②蔡守秋：《生态文明建设的法律和制度》，中国法制出版社2017年版，第333页。从生态司法实践的具体情况来看，部分执法主体并没有真正理解和领会绿色发展理念的价值内涵，以至于在生态环境法律责任的具体适用过程中产生了问题，影响了生态环境恢复的整体进度。以最高人民检察院发布的第29号指导性案例③案情介绍：吉林省白山市江源区中医院在建设综合楼时未建设污水处理设施，未经环保验收即投入使用并将医疗污水直接排入院内有关地方，污染了周边的生态环境。江源区环保局针对其未执行“三同时”制度的行为予以行政处罚，但未能制止其违法行为，而且在江源区中医院未提交环评合格报告的情况下，有关机关作出了校验结果为合格的评定。江源区人民检察院在提出检察建议效果不佳后，依法提起行政附带环境民事公益诉讼。为例来分析。在该案中，江源区卫生和计划生育局存在两处失职行为：一是未能尽到监管职责，在污染行为发生后没有及时管控风险；二是校验行为不合法，对江源区中医院的环评结果不合理。该案充分暴露出我国一些执法人员环境保护意识不强和执法能力欠缺的突出问题。即便在检察机关提出检察建议后，环境保护机关仍未采取有效举措。直到法院判决生效后，白山市委、市政府直接干预该案，江源区政府才开始重视当地的环境污染治理活动。该案若不是引起了上级机关的重视，恐怕环境问题还不会得到较快的解决。一叶知秋，绿色发展理念在生态治理过程中并没有得到良好的贯彻，一些生态执法人员对生态治理活动缺乏热情。

其次，环境治理思维过于僵化，阻碍了开放主体的参与。威慑式执法是通过执法主体对相对人施加外部压力，使其对已经发生或将要发生的后果产生恐惧进而守法或改正违法行为。④参见丁霖：《论生态环境治理体系现代化与环境行政互动式执法》，载《政治与法律》2020年第5期。威慑式执法思维是传统集权制社会下的产物，强调政府对社会大多数管理事物采取较为严格的执法手段，以防止危害事件的发生。随着社会不断发展，这种执法理念已逐渐被社会淘汰，开放式的协商民主方式得到了人们的日益青睐。在当下我国的生态执法活动中，也正经历着由威慑式向民主式治理方法的转变，积极吸纳社会大众参与环境治理的做法已经成为共识。其中，公众参与理念就是典型的代表。这一理念在我国得到了一定的推广和应用，并形成了公众参与机制，但还未彻底摆脱传统治理思维的束缚，造成了理想状态与实然状态之间较大的偏差。从理想状态来看，“公众参与生态系统绩效管理有利于实现公众的生态诉求与广泛监督，有利于提升政府生态系统绩效管理的有效性，弥补政府生态系统绩效管理的部门缺陷和不足”⑤程进、周冯琦：《基于制度变迁的我国生态系统绩效管理研究》，载《江汉论坛》2018年第12期。。从实然状态来看，这一实施机制并没有发挥理想的功效。有学者指出：“这种公众参与是被动进行的，即只有在某些特定的情形下，在专项规划编制机关或建设单位的邀请之下，有关单位、专家或者公众才可能按照邀请方预先设计好的论证、听证等程序参与到环境影响评价中。在这一过程中，哪些主体受到邀请，参与中应当做什么和如何做等比较关键的环节，都由专项规划编制机关和建设单位来掌控，因而公众参与不可能独立和深入地开展。”①魏胜强：《论绿色发展理念对生态文明建设的价值指引——以公众参与制度为例的剖析》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2019年第2期。由此观之，开放民主式的治理思维在生态法治领域的展开还存在不少障碍，既与现代民主精神有所背离，也加剧了生态法治实践的问题。

总之，生态环境法律责任的实施困难制约了生态环境法律责任功能的发挥。特别是当下不少人仍然用过于局限狭隘的眼光来审视我国的生态环境法律责任制度，忽视了生态环境法律责任的救济性与创新性，加剧了生态环境法律责任制度的整体适用难度。为摒弃这种认知偏见，我们必须立足生态文明建设的时代背景，重新审视我国的生态环境法律责任制度，积极进行生态环境法律责任的创新性设置。

二、生态环境法律责任的创新性价值

一般而言，国家管根本、管长远的大事，建设具有全局性、稳定性的社会制度，是执政党治国理政的根本。②参见宋才发：《国家治理现代化的法治保障及其路径》，载《东方法学》2020年第5期。不同于具体的法律实施手段和方法，法律制度的变革具有渐进性、缓慢性和累积性特征，这也是法律能保持旺盛生命力的关键。当法律制度与司法实践之间出现巨大张力时，法律制度的变革便势在必行。生态环境法律责任制度源起于生态司法实践的生态建设热潮，迫切需要我国法律制度做出调整，以适应当下社会的剧烈变化。总体来看，生态环境法律责任的创新性主要体现如下：

（一）发展和创新了既有法律制度

自生态环境问题产生以来，我国先后实施了不少法律机制以控制这一问题的滋生和蔓延。作为一种后发性的法律机制，生态环境法律责任克服了旧有机制的弊端和缺陷，并因其丰富的实践性与较强的创新性，在回应社会问题的同时，推进了人们观念和既有法律制度的创新。

首先，生态环境法律责任应运而生，回应了重大社会现实问题。我国于20世纪末期开展了生态文明建设活动，特别是在党的十八大以来生态文明建设取得了质的飞跃，许多新观点、新主张的提出，对生态司法实践活动产生了持久深远的影响，推动着我国的生态环境保护工作迈上新的台阶。在法律制定领域，我国业已颁行了一系列与生态环境保护息息相关的法律文件，生态文明立法的大体脉络初具雏形，只是部分法律文件还需后续的及时清理与修改。环境司法问题开始成为当下不得不认真审视的重大问题，日新月异的司法实践需求对立法质量提出了越来越高的要求，以“恢复原状”为主要表征的法律救济机制愈发僵化，俨然成了纸面上的法律。“社会问题司法化的进程同样也伴随着诸多的质疑，其中最为核心的当属司法权对立法权的僭越问题。”①王文玉：《司法回应社会的理据、风险及其应对——基于热点案件的分析》，载陈金钊、谢晖主编：《法律方法》（第34卷），研究出版社2022年版，第231页。众所周知，法官在进行演绎推理时，作为大前提的法律规范的准确运用是至为关键的，这也是法官依法裁判的价值底线。然而，在当下的生态环境立法领域，生态环境法律责任的科学配置还没有彻底实现，不少具有创新性、新颖性的法律实施手段还没有上升到法律的规范层面。即便这种实践操作手段具有一定的可行性，但这种做法也只能起到一时的作用，并不能真正根治法律制度的空缺问题。所以说，生态环境法律责任制度的适时引入，不仅可以丰富完善我国的司法裁量手段，而且还适应了社会发展的真切需求，为司法人员公正裁判提供有益的制度资源。

其次，生态环境法律责任作为一种实践性创新，是法律制度设计的重大突破。与过于重视“惩罚”和“制裁”的一般法律责任不同，生态环境法律责任同时兼顾惩罚和保护功能，分别针对违法行为人和受损的生态环境两类主体，甚至主要是以恢复受损生态环境利益为出发点。现有法律责任对各类违法行为明确规定了法律后果，行为模式、法律后果二要素之间已经形成了紧密的联系，相应地生态环境法律责任应当在法律后果上多加改变，尽可能多地保护和救济生态环境利益。生态环境是一个涉及水、大气、森林、湿地等诸多自然生态资源的整体系统，在坚持恢复原有生态功能的基本立场上，实现手段上要尽可能多地切合实际情况，反对一刀切式的简单做法。目前生态司法实践中的一些创新性做法值得学习和提倡。如在最高人民法院发布的第132号指导性案例②指导性案例第132号：中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉秦皇岛方圆包装玻璃有限公司大气污染责任民事公益诉讼案。在该案中，被告方圆公司因超标排污秦皇岛市海港区环境保护局多次作出行政处罚，后被中国绿发会提起了环境公益诉讼。在提起本案公益诉讼后，方圆公司加快了环保设施的升级改造，并在环保设施验收合格后，再次投资巨额建造了一套备用排污设备，推动了生态环境功能的恢复。最终，人民法院综合考虑方圆公司在企业生产过程中超标排污行为的违法性、过错程度、治理污染的运行成本以及防污采取的积极措施等因素，对于方圆公司在一审鉴定环境损害时间段之前的超标排污造成的损害予以折抵。中，在环境污染事件发生后，法院并不是刻意地对行为人课以巨额的经济惩罚，而是接受和采纳违法行为人的积极作为，最大限度地减轻环境污染对生态环境的损害。特别是当违法企业自发地通过改造升级自身生产设备的方式降低了自身的危害性，及时弥补了生态功能的损失后，法院充分认可了违法行为人的积极补救行为，并给予违法主体减轻处罚的从宽量刑。该案的审理取得了良好的社会效果，并因此成为指导我国生态司法实践活动的典型性案例。

（二）推动法律制度的良好实施

发端于20世纪60年代的生态环境保护热潮对全世界人类的伦理价值观念产生了猛烈冲击和深远影响。我国也不例外，于20世纪晚期就开始了与生态文明建设相关的具体实践活动，并在党的十八大以后逐步演进形成了生态文明建设的系统理论。作为法律实施领域的重要法律机制，生态环境法律责任对于生态文明建设意义重大。

首先，生态环境法律责任在法律实施领域处于基础性地位，发挥着不可替代的作用。任何一种成熟的理论体系外延，都必须有自己的基石研究，这是研究的起点和根本。基石是某一理论立场、观点和方法的集中体现，因而其是区别于其他理论体系的标记。①参见张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第334页。权利、义务和责任是法律关系中的一组核心概念和重要内容。其中，权利和义务是法律关系的核心范畴，而责任则是权利和义务实现的主要保障。因而，法律责任在法律中的作用也十分突出，权利和义务的实现和保护，端赖于法律责任的具体实施。然而，这一法律实施领域颇为重要的法律责任理论，在学界的关注度并不高，还没有得到较为普遍的重视。就其法律实施成效来看，法律责任的作用显然不容忽视，特别是在生态环境保护领域，环境治理、污染防治等都依赖于法律责任的良好实施。可以说，法律责任的作用是基础性的、不可动摇的，而生态环境法律责任这种具有典型时代特征的责任形态之于生态司法实践来说更为重要。生态环境法律责任不仅在理论上进行了重大创新，而且具有非常丰富的实践价值与现实意义。良性生态法治局面之形成，必须以生态环境法律责任为支撑点。

其次，生态环境法律责任的内在合理性不断增强，具有良好的法律实施效果。“法的接受”是法律的一个重要标准。②参见[德]伯恩·魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013年版，第151页。从根本上来说，生态环境法律责任具有内在合理性，不论形式还是实质均具有很强的说服力。“生态”一词来源于生态学，与生态环境保护息息相关。从调整论和系统论的视角来看，生态一词表明了人类对生态环境的尊重和爱护，近期兴起的生态整体主义更是强调对生态环境的系统保护和综合治理，将生态环境保护工作提高到了新的高度。“生态环境法律责任”一词预示着这一责任在实现手段、调整对象和适用范围与其他法律责任有着较大差别。环境法律责任是我国现有保护生态环境的主要法律机制，但环境法律责任的整体生态化程度过低，在实施理念和具体操作上没有体现时代价值内涵。而生态环境法律责任则是在其基础上得以发展，并吸纳了不少具有创新性与多元性的实施手段，实现了对环境法律责任的进步。可以说，生态环境法律责任是环境法律责任发展的高级阶段，其在不断借鉴其他法律责任有益成分的同时，也正在衍生出新的法律责任形态，如“环境宣传责任”“环境修复”“生态治理”“环境养护”“技术改造升级”等责任形态。当下环境法律责任问题颇多，不仅法律责任发展不成熟，而且在适用过程中“治标不治本”，尽管对违法行为人处以惩戒和刑罚，但生态环境利益的保护也没有得到明显改观，这就是现实生活中政府部门对环境治理投入巨大，成效甚微的原因。而生态环境法律责任在实施手段多元以外，还具有较宽广的适用范围，大气、能源、森林、湿地、湖泊、河流、动植物等生态资源的保护均在其有效涵盖的范围之内，在不同的生态系统中可以适用不同的实施手段，从而较好地实现了生态环境保护的整体目标。

（三）实现法治理论的重大创新

“理论和实践的辩证关系，决定了我国开展社会主义法治建设必然要求推动社会主义法治理论创新，形成完善的中国特色社会主义法学理论体系。”①魏胜强：《为生态法学正名——兼论社会主义法治理论创新》，载《学术交流》2015年第9期。只有构建中国特色的法治话语体系，才能为法治这一世界性概念提供中国要素。②参见孙光宁、吕玉赞：《法治话语体系构建中的法律方法研究——2018年中国法律方法论研究报告》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2020年第2期。生态环境法律责任的产生和发展在回应司法实践需求的同时，也在相当程度上推进了我国社会主义法治理论研究的进步，并逐渐成为当下法治理论研究的焦点。

首先，生态环境法律责任增强了生态法学的知识属性，推动生态法治建设迈上新台阶。与其他学科门类相比，生态法学还是相对较为新鲜的称谓，其本身具有一定的未来向度。尽管我国于20世纪末就开始了与生态法学相关的学术研究，也有部分学者谈及了建构生态法学的初步设想，但由于当时生产力发展水平和人们整体认知观的限制，生态法学的研究并没有很好地持续下去，逐渐淡出了人们的视野。但随着生态文明建设在我国的不断加快，与生态法学有关的法律和制度也都在不断健全，特别是类似生态环境法律责任等法律制度的发展和完善，初步奠定了生态法学研究的良好基础。“尤其是在中央提出生态文明建设并强调通过法治推进以后，在我国关于生态法治建设的研究成果越来越多的时候，肯定论和否定论关于生态法、生态法学的称谓能否成立的分歧已经不存在了。把生态法学作为一门分类学科，已经没有异议。”③魏胜强：《为生态法学正名——兼论社会主义法治理论创新》，载《学术交流》2015年第9期。就目前来看，最常见的称谓还是环境法学或环境资源法学，这一称谓并不能有效涵摄环保法、能源法等其他法律，存在以偏概全之嫌。而且，过分突出环境这一客观对象为保护重心，明显忽视了生态价值目标的实现，不能充分地反映时代特色。伴随着生态环境法律责任的不断演化发展，一些不合理的法律理念也正在得到及时修正，更加贴合生态法治建设的整体要求。如循环经济法中规定的“节能减排”义务，就不能简单地归于民事责任领域，而只能归于生态环境法律责任领域，属于生态法学的学科范畴。因此，生态环境法律责任的提出和建构，有力地助推了生态法学在我国的发展。无论生态环境法律责任制度还是生态法学学科，其本身都聚焦了时代发展亮点，是我国法治理论研究的前沿阵地，因而可以说，生态环境法律责任自身推动了我国法治理论研究不断向前迈进，具有很强的时代性。

其次，生态环境法律责任及时吸纳了大量技术性规范，优化了法的内在组成结构。法律技术规范亦称“技术法律规范”，是人们在认识、改造自然的过程中所形成的具有法律属性的某种行为准则。诚如有学者所说：“环境法律规范的构成中，除了传统的法律规范外，标准技术和技术导则等技术性规范也是环境法律规范不可或缺的重要组成部分。”①徐以祥：《我国环境法律规范的类型化分析》，载《吉林大学社会科学学报》2020年第2期。由此可见，生态环境保护领域既需要社会规范，也需要技术规范，而技术规范在法律实施环节的重要性更是不容小觑。然而，通过审视我国法律内在结构，不难发现社会规范过多，技术规范过少的问题在生态法律领域的表现尤为突出。“法律规范大量存在的是调整人与人的社会规范，调整人与自然关系的技术规范所占比重偏少，导致社会规范始终是法学研究中主要的研究对象和构建目标，对技术规范的研究没有受到重视。”②魏胜强：《为生态法学正名——兼论社会主义法治理论创新》，载《学术交流》2015年第9期。事实证明，技术性规范的具体应用，可以实现对专业问题的系统研究和科学处理，在生态环境保护领域的实践成效尤为显著。而生态环境法律责任即是以恢复生态功能、保护生态利益为主要价值指向的，其本身就蕴含着非常丰富的技术规范与操作手段。比如，在生态环境事件发生后，违法行为人、环境保护机关等主体应当采取更为灵活多元的手段来保护生态环境，最大程度恢复生态环境功能；在生态保护和日常预防工作中，要采取科学的手段，做好事前的文献调研和论证活动，采取适应当地客观规律的手段和途径；在渔业保护方面，在禁渔期间，应当遵循渔业保护的一般要求，如关于鱼虾等水产品的行为要符合国家规定的技术要求等等。因此，我们可以通过生态环境法律责任这一法律机制的实施来改变当下技术性规范过于欠缺的不利局面，及时调整和完善我国生态法律体系的整体结构，提升生态环境治理的科学性和技术性。简而言之，要根据我国各地的实际情况，在生态环境法律责任的适用过程中采取科学可行的手段来制定最佳的生态修复方案，实现生态环境治理质的突破。

总之，生态环境法律责任在我国具有坚实的理论基础。人与自然和谐共生现代化建设中的生态责任，既符合马克思主义生态理论的根本立场，契合人类文明进步的内在逻辑，又与我国传统文化中生态责任的认同机理吻合。③参见张苏强：《人与自然和谐共生现代化建设的生态责任论析》，载《浙江工商大学学报》2019年第6期。为应对生态环境法律责任当下存在的现实问题，还需要进一步完善这一法律责任机制，来推进法律机制的合理配置。

三、生态环境法律责任的完善进路

生态环境法律责任很好地弥合了在环境保护类案件裁判中，法学理论与司法实践之间的紧张关系，为我国生态法治建设奠定了坚实的制度基础。然而，这一法律责任机制在制度、理念和方法等方面均有待完善。为破解当下生态环境法律保护中的问题，亟待从多方面完善我国的生态环境法律责任。

（一）积极进行法律价值引领

首先，贯彻绿色发展理念，引领生态法治建设。“司法活动在个案裁判中运用法律的原则或一般条款形成具体的裁判规则，也需要考量法律与价值、道德、文化等社会因素之间的关系，在法律与其他社会规范的互动中确定法律的实际含义。”①杨知文：《把社会主义核心价值观融入指导性案例的理据与方法》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2021年第6期。理念是制度的先导，生态环境法律责任的司法适用离不开先进理念的引导。绿色发展理念与创新发展、协调发展、开放发展和共享发展一道，是党的十八届五中全会提出的并用以指导我国发展和改革的重要指导思想，尤其是对于指引生态法治建设来说意义重大。绿色发展理念的提出，充分反映我们党和人民对于经济发展模式的深刻思考和深度创造。实践证明，绿色发展理念很好地适应了生态文明建设的时代需要，有效地缓解了人与环境之间紧张的矛盾和冲突。绿色发展理念的核心是最大限度地保护我们赖以生存的自然环境，促进人与自然和谐共生。有学者指出：“唯有积极推进绿色文明发展，才能更加有利于绿色发展在全国范围的强力有序推进，为促进绿色发展与建成美丽中国提供坚强的制度保障。”②蒋笃君：《绿色发展理念下美丽中国建设的思考》，载《河南社会科学》2016年第6期。在较长的一段时间内，我国的生态法治建设并没有很好地兼顾和处理发展和保护的关系，尽管官方出台了一系列法律，但法律的实施成效并不好，没有有效地遏制住环境恶化和生态退化的紧张发展态势。其中很重要的原因就是没有坚持绿色发展的引领，法律过于重视经济惩罚忽视生态恢复，为生态环境法律责任的整体价值实现增添了不少难度。另外，在生态环境功能恢复的过程中，过于重视机关救济，排斥了社会大众力量的参与，使得生态环境保护出现救济不力的被动局面，明显偏离了绿色发展理念的要求。

其次，及时更新法律价值观念，适应时代发展需求。一方面，坚持“保护优先、预防为主”的原则，有效管控生态环境问题的发生。“保护优先、预防为主”是我国《环境保护法》第5条规定的法律原则，对于指导我国生态法治实践具有纲举目张的关键作用。随着生态立法的不断出台和完善，我国的生态环境保护局面发生了很大变化，但环境问题还是层出不穷，影响了生态法治的效果。生态环境问题的发生并不是一蹴而就的，其具有累积性、持续性的突出特征。因此，在应对生态问题时，不能过于依赖后续的生态补救工作，而应当防患于未然，在生态危机尚未发生时就予以有效解决。从长远利益来看，生态预防工作的开展可以实现“最低成本、最佳效益”的目标，及时有效防止各种潜在生态危机的发生。另一方面，坚持生态保护和生态建设并举的理念，加强生态环境整体保护力度。有学者指出：“‘保护’和‘建设’是两个截然不同的概念，分别代表了消极与积极、保守与进取的姿态。在生态文明建设中，固然需要大量的生态保护工作，但建设是必不可少的举措。没有积极主动的生态文明建设活动，便无从实现人与自然的协调发展和共同进步。”①魏胜强：《我国生态文明建设立法问题研究》，载《扬州大学学报（人文社会科学版）》2016年第6期。长期以来，我国过于重视被动的生态保护，这种过于消极的立场始终不能有效地保护整体环境利益，造成了生态环境保护局部缺失。积极主动式的生态建设，则可以有效地弥补我国生态环境保护的突出短板，通过对受损环境功能的快速弥补，达成优化生态环境的整体目标。

（二）完善法律规范体系

尽管我国的法律文件中出现了与生态环境法律责任相关的零星法律字眼，但这些法律责任的总体分量还不够重，还不足以引起人民大众发自内心的尊重和认可。故而应当在有关法律文件中明确规定生态环境法律责任，充实与生态环境法律责任相关的内容，完善相关的配套制度建设，加快生态环境领域立法，完善生态法律体系。

有学者指出：“环境修复通常在政府主导下进行，近十几年来随着环境公益诉讼案件的增多，环境修复这一法律救济形式才进入法院司法裁判的范畴。”②李挚萍：《环境修复的司法裁量》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2014年第4期。我国关于生态恢复或环境修复的法律规定还很不成熟。为改观我国当下过于被动和滞后的立法局面，应当在生态基本法和生态法律体系中规定生态环境法律责任，构建起系统的生态环境法律责任制度体系。一方面，加快制定生态基本法。对此，学界有不同的声音。有学者主张制定一部专门的生态基本法，来指引生态文明建设；也有学者主张尊重现状，修改《环境保护法》，以适应社会的需要。不论另立新法还是修改旧法，都表明我国当下相关立法存在问题，难以适应社会发展的需要。《环境保护法》尽管具有一定的统领作用，但很多法律条文的规定已显得滞后，因此制定一部统一完善的生态基本法是十分必要的。此外，还有学者指出：“提高生态文明建设相关法律的地位，处理好不同单行法之间的关系，实现不同法律之间的有机衔接，最重要的措施就是制定一部基本法形式的《生态法》。通过制定生态基本法，确立生态文明建设的总体思想、基本原则、主要内容、关涉领域和主要措施。”③魏胜强：《我国生态文明建设立法问题研究》，载《扬州大学学报（人文社会科学版）》2016年第6期。在生态基本法中，规定生态环境法律责任制度，详细规定具体的适用条件与除外情形，构建科学合理的生态环境法律责任体系，为司法适用打开崭新的局面。

另一方面，加快完善非基本法。有学者指出：“宪法权利是母权利，法律权利是子权利。”①马岭：《宪法权利与法律权利：区别何在？》，载《环球法律评论》2008年第1期。作为宪法领域下层的法律，尤其要加强对生态环境法律责任制度的规范。《环境保护法》第32条规定，国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。在该法律条款中，国家明确提出要建立和完善环境修复制度。环境修复作为生态环境法律责任的重要实施方式之一，在《水污染防治法》和《土壤污染防治法》中均有初步的规定，但是在大气污染防治领域尚未明确规定环境修复制度，需要进一步加强和完善。尽管最高人民法院的司法解释特别是《环境民事公益诉讼解释》中规定了环境责任的实施方式、生态环境鉴定制度以及生态环境修复费用等内容，但是这些责任形式并没有独立的责任制度支撑，而被视为民事责任“恢复原状”“赔偿损失”责任的一种补充。因此要强化生态环境法律责任的理论研究，在相关基本法和具体法律中，详细规定其基本概念、具体方式、实施条件、费用计算等内容，为司法实践提供较为明确的法律指引。

（三）合理配置多主体责任形态

长期以来，生态环境的监管主体一直是我国的生态环境保护部门，环境保护不力、预防不及时等问题的产生也大多被认为是政府责任失职的表现。实际上，生态环境法律责任的实现并不能仅关注政府法律责任，而忽视了其他主体的法律责任。为改观这种不合理现象，有必要完善对企业和民众的法律责任配置，以适应生态文明建设的现实要求。

首先，提高企业环境违法成本，构建科学的法律责任机制。企业违法成本过低是导致生态环境问题层出不穷的重要诱因。只有建构起科学合理的法律责任制度，才能在法律实施环节最大限度地减少企业对环境的危害。尽管我国的相关法律也规定了针对违法企业的法律责任条款，但这些法律责任惩罚的力度明显不足，并没有很好地跟上社会发展步伐，一定程度上滞后于社会发展客观现实。为更好地解决法律责任对企业违法行为干预不力问题，必须提升法律责任的惩戒力度。众所周知，随着社会的发展，有关经济惩罚的幅度也应该做出适当调整，在考虑立法原意和社会物价基础上进行改动和上浮，以保持法律的威慑力，凸显法律的权威性。我国的一些法律就很好地遵循了社会发展的客观规律，增大了生态环境法律责任的整体惩罚力度，有效地控制了生态环境事件的危险程度。《环境保护法》第59条规定了针对违法排污的按日计罚制度，并明确规定了依照有关法律法规，按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素来确定罚款数额。另外，在提高生态环境法律责任具体法定数额的同时，也要采取一定的法律激励机制来鼓励企业。不可否认，“惩戒论”“强制论”等法律责任形态具有一定的优越性，但也不能过于依赖，否则容易走向极端。相反，我们可以采取一些灵活的法律激励机制，如鼓励企业进行科技创新并给予一定优惠；允许企业用技术进步来替代承担经济赔偿等等。这些灵活多变的法律激励机制在现代社会的重要性不断凸显，在很大程度上会促进生态环境的保护。

其次，加强民众普法宣传教育，畅通民众法治化参与途径。民众作为社会各项社会活动的积极参与者，理应关注生态环境问题。在生态利益救济中，一些不合理的参与手段限制了民众参与环境保护的广度和深度。为消除民众对政府环境保护事业的误解以及调动民众广泛的参与热情，可以从以下两方面入手：一方面，加强民众环境普法宣传教育，引导民众树立科学正确的环保观。生态环境保护工作“牵一发而动全身”，需要各部门之间密切配合。民众也不例外，也可以成为环境保护的重要力量。但不少民众不理性的维权机制，给环境保护工作增添了不少压力。因此，有必要加强普法宣传工作，向社会大众传达正确的环境保护知识，消除民众对环境保护工作的误解，增强政府部门和社会大众之间的对话和交流。另外，对于某些打着环境保护旗号危害社会正常秩序的主体，要依法予以惩罚，适度扩张生态环境法律责任的实施对象。另一方面，完善我国的公民参与机制，发挥民众的监督保障作用。民众监督是外部监督的有效途径，对于生态环境的整体向好发展有着积极意义。“公众在生态治理中的积极行动，成为今天绿色发展的一支不可或缺的力量，这支力量的作用越来越凸显。绿色理念正通过公众中流行的自媒体网络等新渠道得以贯彻。一些影响生态或产生环境污染的企业、事件，正被公众全方位地关注与监督。”①柯伟、毕家豪：《绿色发展理念的生态内涵与实践路径》，载《行政论坛》2017年第3期。其中，公民参与机制就是民众参与环境保护的法律机制，民众通过参加论证会、听证会以及申请政府信息公开等手段来发挥自身的监督作用，依法履行自己的义务。