美国“自助式”灾后救援模式及对我国的启示

刘煜明

摘要：国外灾害的应急管理已经形成了一套综合且易操作的体系，其中美国的灾后救援模式为常规的由政府发起的救援与由个人及企业发起的自下而上的“自助式”救援申请并行。这一独特的灾后救援模式值得我们学习借鉴，有利于提高我国救灾的能力，减少灾害损失。本文在介绍美国灾害应急管理体系的基础上，结合中国实际，对美国联邦应急管理局（FEMA）灾后“自助式”救援模式进行浅析，总结其自下而上的救援模式的先进经验，探讨其可行性，提炼出该模式对我国灾后救援的启示，并从灾后救援沟通机制、救援信息收集等方面提出相应的对策及建议。

关键词：联邦应急管理局（FEMA）；应急管理；灾后救援；灾害处置保障

党的二十大报告指出：“要完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设。”我国自然灾害形势复杂严峻，极端天气事件多发，在2021年，全年各种自然灾害共造成1.07亿人次受灾，直接经济损失3 340.2亿元。[1]自然灾害显然已成为制约我国经济社会发展的重要因素。在自然灾害应急管理方面，美国建立了较为完备的灾害应急管理政策体系，其中其灾后救援颇具特色。以美国联邦应急管理局 （FEMA）为例，作为美国应急管理的主要政府部门，除了常规的由政府组织的集体救援外，组织由个人、家庭以及小企业发出的救援申请也是美国灾后救援工作的重要组成部分。[2]由个人、家庭以及小企业发出的自下而上的救援申请一定程度上可以帮助救援落实到个体，减少救援疏漏情况的发生，对这种自下而上的 “自助式”救灾模式进行系统的分析、研究和学习有助于丰富我国现行的灾后救援模式，为我国的灾后救援模式提供新的思路，从而提高抗击自然灾害的能力，最大限度地有效减少灾害造成的生命和财产损失。

一、FEMA在灾害应急管理中的角色与职能

FEMA是Federal Emergency Management Agency的简写，中文名称为美国联邦应急管理局。联邦应急管理局隶属国土安全部，总部设在华盛顿。联邦应急管理局的中心任务是保护国家，减少由灾害带来的财产和人员损失。[3]灾害不局限于飓风、地震、洪水、火灾等自然灾害，还包括恐怖袭击和其他人为灾难。FEMA的职能范围涵盖灾害预防、保护、反应、恢复和减灾各个领域。

（一）FEMA职能的政策基础

联邦应急管理局 （FEMA）成立于1979年4月1日，具有民防和应急管理的双重职能。通过一系列的立法行动，进一步界定和扩大了该机构的权力。1988年的 《救灾和紧急援助修正案》修订了1974年的 《救灾法案》，并将其重新命名为 《罗伯特·T.斯塔福德救灾和紧急援助法案》 （《斯塔福德法案》）。《斯塔福德法案》通过总统的灾难宣言建立了当前的灾难应对和恢复的法定框架。2002年美国总统布什签署了 《国土安全法案》，将联邦应急管理局和其他21个组织联合在新成立的美国国土安全部 （DHS）之下。在接下来的20年里，国会在重大灾难事件之后通过了一系列立法：《卡特里娜飓风后应急管理改革法案》 （2006年）、《桑迪改革法案》 （2012年）和 《灾难恢复改革法案》 （2018年），[4]进一步对该机构职责进行了梳理 （详见表1）。

（二）FEMA的职能范围

FEMA负责全面协调灾害应急管理工作。[5]FEMA是美国政府负责应对灾害事件的主要机构之一，其职责涵盖了灾害响应、预防和减灾、恢复、资源协调、信息管理以及灾害风险评估等多个方面。主要负责制定灾害应急管理方面的政策和法律，组织协调重大灾害应急救援，提供资金和科学技术方面的信息支持，组织开展应急管理的专业培训，协调外国政府和国际救援机构的援助活动等。FEMA还在全国设立了10个应急管理分局。

二、FEMA“自助式”救援框架分析

FEMA针对自然灾难事件的 “自助式”救援框架的主要特点是鼓励灾区居民在灾难发生后尽可能地自行处理一些紧急事务。该框架强调自助和自我保护，可以减少灾难发生后对外部资源的需求，提高灾区居民的自救能力和抗灾能力。同时，该框架可以优化外部资源的利用和分配，使外部救援資源可以更有效地分配到最需要的地方。[6]

（一）申请援助

1.灾后援助的资格验证

申请人是美国公民或非公民身份的美国国民或经资格认定的外国人，申请人需通过身份验证，检查完成后需要上传FEMA《个人和家庭援助计划》申请表。其中援助申请的补偿必须是由所申请的灾难造成的直接损失。

2.选择申请类别

申请类别有以下几项：灾难失业援助；个人和家庭援助计划；灾后恢复计划；危机咨询援助；灾难法律援助以及过渡性避难援助。

3.援助申请途径

满足上述申请条件的受灾群众可以通过线上或线下途径进行灾后援助申请。线上主要通过FEMA官方网站提供的申请网址，填写并提交援助申请表进行申请。同时FEMA官方网站提供了援助热线以供受灾群众寻求帮助。FEMA还建立了文件投放中心，受灾群众可以去附近的文件投放中心申请援助、咨询。

（二）援助信息审查

受灾群众向FEMA提出申请后，援助申请会得到审核，以确定是否需要进行房屋检查，来验证灾难对受灾房屋和财产所造成的损害。根据受灾群众在申请时提供的信息，FEMA会发送相应信件、电子邮件或进行电话回访。回访将说明其是否有资格获得援助金、将获得多少援助金、必须如何使用该援助金，以及如果受灾群众对援助方案不满意时如何就FEMA的决定提出上诉。

（三）申诉

如果受灾群众收到的反馈是没有资格获得援助或申请不完整，其仍然可以在收到反馈信息的60天内完成申请或对决定提出申诉。申请人可以对FEMA就个人援助申请做出的任何决定提出申诉，如初始资格判定、提供的援助金额或类型、逾期申请等。可以通过线上线下申请等方式提交申诉文件。

FEMA“自助式”救援框架主要包含以下内容：先由受灾民众提出援助申请，工作人员会针对其提供的信息进行审核确认，审核通过后受灾民众会根据个人情况选择自己需要的申请类别并填写申请表，申请表上传后工作人员会根据申请表对其进行电话评估及信息审查，如果收到未通過的反馈，民众还可以提出申诉要求重新审查或提供其他信息，如果审查通过则意味着申请成功，FEMA会进行相应的救援工作。

三、“自助式”灾后救援模式对我国的启示

我国传统救援模式对政府负担较大，借鉴由民众参与的 “自助式”救援模式可以适当减轻政府救援负担，提高救援效率，提高救援精准度。“自助式”救援模式下，因为受灾群众更了解自己的情况和需要，能够根据实际情况提出自己的需求，政府可以根据群众的需求有针对性地提供救援帮助，能够更快地做出反应和采取行动。

（一）完善的灾后“自下而上”的救援沟通机制

根据上述救灾模式可以看出，FEMA非常重视与受灾民众的救援沟通，并为民众提供了多种沟通渠道，FEMA重视媒介应对突发事件的信息沟通和引导民众的作用，媒体能及时全面介入报道，将相关信息实时传达给公众，同时提供由公众到政府的沟通方式，从而使受灾民众更方便地与应急管理部门取得联系。

我国政府在采取救援工作时要注重拓宽灾后 “自助式”救援信息收集方式，为受灾群众提供更多的申请援助的渠道，如电话热线、网站、社交媒体、移动应用程序等来拓宽救援信息收集的渠道，让受灾群众更容易地申请援助。此外，政府也应该积极宣传各种援助措施，加强受灾群众在救灾活动中的 “自下而上”的主动性，让受灾群众了解如何申请援助，并提供必要的帮助和指导，积极与社会各界合作，加强灾后信息共享。[7]通过 “自助式”的救援信息收集和申请援助的渠道，政府能够更好地了解受灾群众的需求，避免了一些不必要的资源浪费，有利于改善受灾群众的体验，减少政府工作成本，提高救援效率。

（二）畅通群众反馈申诉渠道

FEMA设立了热线电话和网站，供受灾群众反映问题和申请援助。在家庭审查确认受灾群众信息后，FEMA会有专员来确定受灾群众是否要对审查结果进行申诉，主动为群众提供申诉途径，以便受灾群众可以随时反映问题和需求。

我国政府可以通过电话热线、网站、社交媒体等多种渠道，完善投诉举报平台，及时处理受灾群众的反馈和申诉，解决群众的困难和问题，提高政府的公信力。主动为受灾群众提供申诉途径，如通过电话等方式让受灾群众随时可以反映问题和需求。同时，政府也要做好相关的信息收集和处理工作。只有了解和满足受灾群众的需求，才能更好地开展救援和援助工作。

（三）加强灾后救援情况回访

灾后回访是FEMA“自助式”灾后救援模式中的一个重要环节，是保证受灾群众的问题接收妥善解决的重要途径。FEMA会对每个受灾地区进行灾后救援情况的回访和评估，做好灾后救援情况的回访工作，从多个渠道收集与灾后救援相关的数据和信息。

针对这一问题，我国政府可以在以下几个方面做出改进。一是派出专人或委托第三方机构对救援工作进行回访，了解受灾群众的反馈意见和建议，在受灾地区进行实地评估，查看灾后救援的执行情况，评估救援工作的效果和成效。二是根据回访结果，及时解决存在的问题和不足，总结经验和教训，为今后的应急救援工作提供参考。加强与媒体的沟通和合作，及时向社会公开救援工作的情况和进展，增强公众对救援工作的信任和支持。

四、结束语

美国联邦应急管理局 “自助式”灾后救援模式框架在一定程度上可以优化外部资源的利用和分配，具有针对性强、救援效率高、节约救援资源的优点，有助于政府和救援机构加强与灾区居民的沟通和合作。我国政府可以借鉴其优点，通过完善灾后 “自下而上”的救援沟通机制、畅通群众反馈申诉渠道、加强灾后救援情况回访等方式不断改进我国的灾后救援工作，从而提高我国国家的救援能力，最大限度减少由灾害造成的人民生命和财产的损失。

参考文献：

[1] 应急管理部发布2021年全国自然灾害基本情况[J].中国减灾，2022（03）：7.

[2] 潘玉.美国灾难应急管理的特征与启示：以飓风“厄玛”为例[J].新媒体与社会，2018（01）：325-333.

[3] 徐丽姗.中美两国政府应对重大突发自然灾害机制的比较研究[D].成都：西南交通大学，2011.

[4] 黎健.美国的灾害应急管理及其对我国相关工作的启示[J].自然灾害学报，2006（04）：33-38.

[5] 陈丹妮.政府灾害应急管理体系的国际比较研究[J].防灾科技学院学报，2009，11（01）：81-85.

[6] 李先军.中小企业灾后救援：国际经验与中国方案[J].云南社会科学，2022，5（06）：48-58.

[7] 李晓宁，李玲玲.基于重大突发性公共事件的政府履责审计研究[J].西安财经大学学报，2021，34（06）：72-81.