论行政立法过程中的公众参与制度

王树博

中国石油大学（华东）

一、行政立法中公众参与制度的基本理论

（一）行政立法公众参与制度的定义

行政立法公众参与制度是指行政主体在立法过程中，通过一定的途径和方式，使利害关系人和其他利益相关方能够有效参与到行政立法过程中，获悉与行政立法有关的信息，表达自己的意见，并要求行政主体在听取诉求和意愿的基础上，及时作出回应，并最终影响立法过程和立法结果的法律制度。

（二）行政立法公众参与的本质

公众参与的本质是通过搭建行政主体和社会公众之间交流的平台，形成一种形式多样的社会公众参与行政立法的途径和方式，有利于提升社会公众参与的实效性。“公众”是关注公共性事务的群体，有别于公民。在实定法层面，公民是使用频率最高的法律术语之一。公民的法律身份意味着公民享有相应的法律权利和法律义务，并且在其权利受到侵害时有权获得国家法律的保护[1]。

（三）行政立法中公众参与的价值与必要条件

1.行政立法中公众参与的价值

首先，通过社会公众的参与来增加了行政立法工作过程中的民主性，从而使政府立法工作具备正当性。我国行政立法工作的重点任务之一是加强我国行政立法的公平性。随着公众参与式民主理论和民主管理理论的出现和兴起，公众参与在我国行政立法中的重要性和价值被充分发现，甚至可以在充分满足人们自愿、平等、有效的基本物质需求的前提下，起到加强我国行政立法公平性的作用[2]。这也许是我国立法机关高度重视公众参与的最重要原因之一。

其次，通过资源共享，让社会各阶层的公众参与进来，以回应公众的需求，从而加强方法的科学性。法律的科学性不仅意味着它是或不是学者、专家们认为的 “最捷径”或 “最佳方案”，而且意味着不能只看法律本身就能给出法律好坏的结果，只有适合实际情况的法律才是好法律。好的法律，不仅需要结构完整、内容适当的立法，更需要我们遵守法律，这一点更为迫切。法律要想得到执行和遵守，首先必须得到社会的理解和接受。专家眼中的“科学”，有时并不是公众眼中的“科学”[3]越来越多的研究者呼吁“立法不仅要建立规则体系，还要规范规则背后的价值，回应人们的欲望，解决世界缺乏秩序的问题”。因此，我们必须认识到这些以人心为核心的历史经验，面对新时代转型期保护伦理价值的意义和重要性。这样才能促进法律承载特定伦理理念的可能性，为中国人在当下找到自己喜欢的社会秩序和法律权利作出规定。而这些个人心理经验的发现和记录，明显地离不开我们在立法进行过程中全社会公众的参与。

2.行政立法中公众参与的必要条件

为了能够更好地准确实现我们理解上文所说的诸多基本价值，还有必要充分地分析各种重要影响因素，来一一研究确定其所具备需要的哪几项基本条件。

首先，选择合适的参与对象。在对我国公众主体利益公共参与论的研究中,王锡锌教授一直被认为是这个领域的一位先行者, 他极力坚持“公众参与”研究的目的，主要是基于“在我国行政立法和政策的制定过程中，有关政府行为人可以通过各种方式授权、鼓励和支持有关方面和广大公众就可能影响自身利益或可能涉及其他公共利益的重要问题制定其立法和政策，与自身利益密切相关或者可能影响其他公众利益的重大事项，以此为公众提供资料、意见、发论，他们参与行政立法和决策的全过程，包括对自身利益的阐述，从而形成了一套行政立法和决策公平、充分、合理的制度和体制。”这一基本定义更多的还是表现在社会公众的不同视角下发表言论。

其次，秉持自愿、民主、科学原则。蔡定剑教授从社会公众自愿参与的另一面，即是从地方人民政府的公共利益关系角度对其利益进行了具体解释和明确阐述，他的主要看法其实就是，“公共行政权制度作为一种完全制度化的公众参与的自愿民主制度，其本身只是公共行政权在参与立法、制定其他公共政策、决定其他公共事务的过程中，或通过公开的信息手段和其他与公众及其他公共利益互动的方式对其公共权力进行管理的一种制度。凡是与公众有狭义利益关系的地方个人或其他组织，如公众，通过信息反馈，接受信息，听取意见，与公众互动，对政府管理的公共权力决策和公共行为的发展具有重大意义和深远影[4]。”

二、行政立法公众参与制度存在的问题

我国现行的行政立法公众参与制度多为原则性规定，并未涉及公众参与行政立法的具体程序问题，给予了行政机关实践中的自由裁量权，缺乏强有力的法律制度保障，立法活动中行政机关自始至终都处于主导地位，对于行政机关在落实公众参与方面缺乏行之有效的监管机制，且公众参与行政立法的权利没有强有力的保障[5]。

（一）便利性不足

目前大多数的座谈会、听证会不仅集中在工作日举行，而且多选在政府的政务部门进行，致使座谈会、听证会的召开时间、地点并不便民。在我国，社会公民乃至整个社会参与文化认识程度不高的情况下，可以想象一个主动参与的公民要想在指定的时间和地点出现在会议上，并不容易。他要请假，也许会停发工资，甚至扣发奖金，即使有考勤证明，对个人工作的影响也难以消除。结果是越来越多的参会者是“因公”而来，“因公”而来和想来的热情有很大的区别。时间和地点的不方便，对那些有意见想表达却不能来的人的积极性无疑是一种打击。

（二）公众参与形式的创新不足

“社会公众的参与就是将政府的决策与社会公众所关心的事情合二为一的一个过程。这个过程主要包含一些科学和技术上的多方参与的会议、听取证词、公共意见、社区之间的互动和讨论、公共人员的意见调研等多种方式去了解一个公众真正关心的东西。”也就是一些学者认为，“在制定和修改法律、行政法规、地方性法规和政府规章的过程中，公众的参与，主要是通过电子邮件、传真和资料对草案提出意见，但座谈会、听证会采用得较少，而且走得比较认真[6]。”

总体来说，普通群众的信息来源十分有限，主动申请登记的人不多，都是靠企业或团体、街道、单位等推荐。根据这些推荐选拔出来的候选人，大多是为公职人员选拔的，在直接表达和代表自己的利益方面不一定是最合适的。从志愿者参与社会服务实践活动的表达情况来看，部门、立法机构和志愿者所提供的建议和意见都比较多，非组织性的机构或个人所提供的建议和意见都比较偏少，尤其对于经由事业单位指示后派去参会的单位和个人，在工作中遇到问题和质疑时，往往都会出现退缩，不愿意继续坚持自己的想法和观点。因此，如何能够科学、有效地分析和发现真正的利益相关者，并且要让他们能够在自愿、方便的条件下积极参与，在互联网快速发展的当下，这就是最需要我们加以改进的立法和公众所需要参与的细节。

（三）缺少追责制度

我国现行的行政立法公众参与的相关规定中，对公众参与权的保护存在缺失，没有与之相适应的追责制度。实践中，行政机关决定公众参与行政立法的条件、形式等问题，行政立法机关的自由裁量权贯穿公众参与行政立法全过程，占据较高的主导地位[7]。缺乏相应的问责机制，致使公众参与形式主义化，没有相应的法律救济方法来防止公众的参与权因立法主体滥用自由裁量权而受损失。公众参与行政立法责任追究的“公平公正性、准确性、可接受性和可操作性”需要相应的程序来保证。

对行政立法责任追究机制的缺失，主要包括以下几个方面：第一，缺少相应公开程序来处理参与行政立法的相关人员，公众参与行政立法的事实依据以及行政主体是否受理，都应公开相应参与程序；第二，行政主体工作人员的责任追究程序，行政主体做出的行政行为要对利益相关人负责和对公共利益负责。行政机关以及相关人员的责任追究有很大的主观性和随意性，责任追究机关的自由裁量权过大，究其原因就是责任追究法律制度的缺失；第三，对责任主体的指向性模糊。是行政机关作为责任主体被追责还是其行使行政职权的工作人员被追责没有明确的规定，导致在实践中追责机制无法得到统一[8]。

三、促进行政立法中公众参与的对策

（一）扩大信息供给，提高便利性

为完善行政立法公开制度，我国可以借鉴美国立法信息公开制度。针对我国当前行政立法公开制度不完善、信息公开范围不够大、覆盖面不够广的问题，可从以下三方面进行逐一完善：第一，扩大立法信息的公开范围。在美国立法信息公开制度中“除了国家秘密和个人隐私等方面的内容外，立法当中所涉及到的立法背景、公众评论结果等均向社会公众公开[9]。”我国当前在立法信息公开方面，国家秘密及个人隐私绝对不公开，且针对立法过程中所涉及到的背景和详细记录等信息也未曾进行公开。第二，信息公开方式的多元化。除政府、司法部门等主体能够对行政立法信息进行公开，应当拓宽信息公开的途径，可充分利用新媒体对行政立法的信息进行公开。线上可在政府门户网站首页版面发布相关信息，再者电视、微博等新媒体公开立法信息，扩大信息公开范围，增加立法信息的覆盖面，从实际上保障公众参与权和知情权。第三，加强行政立法信息公开配套制度的建设。为保障行政立法信息的及时公开，相关制度和法律也需要调整和完善。

（二）公众参与形式的创新

首先，现代国家法治与我们传统的国家法治最主要的不同之处在于权力既受到国家权力的直接制约，也就需要权力得以维持保证国家权力的高度和效率正常运行。善治的政策高效性，一方面既是要求彻底消除政府官僚化，另一方面又需要利于保证地方政府能够拥有充裕的政策执行力，以便有效应对各种矛盾和社会利益冲突。这就要求我们必须从政府工具性和合理性的政治角度开始加大力度，转变基层政府的工作职能。

其次，政府机关立法中需要公众广泛参与的网上之路虽然已经是其当中启动比较早的一个领域，但目前使用情况总体来看，使用率明显存在不足。因此需要进一步通过社会信息化等新型技术手段的整合重塑和再利用创新等配套措施，用来效降低社会立法者在从事社会公共服务活动过程中的非法参与和社会组织管理成本，从而充分调动其积极参与的社会积极性，能够科学、有效地分析和发现真正的利益相关者，并且要让他们能够在自愿、方便的条件下积极参与。

最后，随着近年来由于我国国民经济和社会信息化的一个非常整体性的进步和快速发展，从商贸到地方政府的政务信息化发展浪潮都已经逐步走向站在了新的路途，真正传统意义上的智能电子化政务行政管理距离我们来说绝对不会太遥远，因此我们要加快构筑好一个真正“智能”的，一应俱全的、学习型的网络化政府在线政务立法和行政信息安全管理服务系统，无疑已经是当前一件极其重要且具有重大历史现实意义的事情了。

（三）完善追责制度，提高公众维权意识

要完善相应公开程序来处理参与行政立法的相关人员，公众参与行政立法的事实依据以及行政主体是否受理，都应进行相应的公开。其次，完善行政主体工作人员的责任追究程序，行政主体做出的行政行为要对利益相关人负责和对公共利益负责。杜绝行政机关以及相关人员的责任追究的主观性和随意性，防止责任追究机关的自由裁量权过大。公众知道自己在社会和国家中的权利和义务，必须具备基本的民主和法制意识，合理判断行政立法机关自由裁量权使用是否得当，方可积极参与行政立法的全过程助其发挥效能。但改变公众参与意识的现状不是一朝一夕的事情，首先政府必须发挥宣传作用，因为政府的宣传能力、宣传端口、宣传报道、政府的法制宣传责任，可以改变目前我国法制宣传同质化、形式化的特点和现状，重视法制宣传的重要性；其次，公民要坚持自主接触和学习所相关法律知识，以合法的方式维护自己的合法权益，实现个人利益。