国土空间规划体系中的城市规划与可持续发展探讨

游洁敏

婺源县自然资源局

一、国土空间规划体系概述

国土空间规划是指在对一定区域国土空间开发保护现状、问题等作出分析与评价的基础上，为实现国土空间开发保护在数量、质量和布局等方面的优化目标，对土地利用、城乡建设、生态环境保护等作出的近期安排和中远期目标[1]。在具体的规划过程中，要对其内容进行相应的调整，使其成为一套科学合理、全面系统的国土空间规划体系。同时，要对其内容进行完善和优化，使其在未来城市可持续发展中发挥更大作用。国土空间规划是国家战略，城市发展规划是城市发展的重要战略，对于实现可持续发展具有重要意义。城市规划要以可持续发展为目标，处理好城市空间结构的优化、功能布局的优化和空间效率的提高三个关系，促进经济、社会、环境协调发展。在编制国土空间规划时要遵循绿色、低碳、循环等可持续理念，并将其融入空间结构和功能布局中去。

在国土空间规划体系中，城市规划应以生态优先、绿色发展为导向，对空间结构和布局进行优化调整。从城市规划的角度来看，城市规划应重视生态文明建设、环境保护等问题，促进经济发展与生态环境保护的协调发展。从可持续发展的角度来看，城市规划应注重城市总体布局、国土空间开发强度、资源节约和环境保护、交通与基础设施布局、公共服务设施配置等内容。同时，应强化国土空间用途管制与引导，统筹考虑农业生产、城镇建设和生态环境保护等问题，优化城乡功能布局，推动城乡一体化发展。此外，还应积极推动政府职能转变和社会治理创新。在此基础上提出了优化策略：一是要建立国土空间规划体系；二是要统筹山水林田湖草系统治理；三是要建立“多规合一”的国土空间规划管理体系；四是要深化城市规划改革；五是要创新国土空间规划实施机制。

二、国土空间规划体系中的城市规划与可持续发展的必要性

改革开放以来，中国经济发展迅速，但也面临着资源短缺、环境污染等问题。在过去，我国一直将城市规划作为重点发展对象，近年来，国家更加重视可持续发展的重要性，在这一背景下，我国制定了一系列可持续发展政策，从城市规划、基础设施建设、土地利用等方面加强管理，随着城市发展速度的不断加快，人口数量的增加，土地资源不断减少，环境污染问题越来越严重[2]。

随着全球经济的快速发展，城市的规模越来越大，城市规划作为城市发展的重要组成部分，在我国也得到了迅速发展，但是由于人口增加过快，土地资源紧缺等问题导致城市的发展速度超过了土地资源的增长速度，导致我国城市发展面临着严重的问题。我国国土空间规划体系中的城市规划是指对一定区域范围内各种资源、环境、人口和经济等要素进行综合部署与安排，并以实现其整体功能和长远目标为宗旨而进行的一种战略研究和谋划。国土空间规划体系中的城市规划是对区域内资源环境、人口、经济、社会等因素进行综合布局和系统安排，并提出相应对策措施。可持续发展作为我国国土空间规划体系中的重要组成部分，如何更好地满足人们对城市生活质量的需求，成为当前面临的重要问题。从发展角度看，需要合理规划城市结构、道路布局，如果没有好的规划，就不会有良好的生活环境，因此促进经济高质量发展方面面临着很多挑战[3]。

三、国土空间规划体系中城市规划与可持续发展现状

城市是人类社会生产、生活的重要空间载体，是城市规划和建设的重要对象。目前，我国的国土空间规划体系已基本形成，城市规划作为国土空间规划体系中的重要组成部分，不仅承担着具体建设任务，还与国家生态安全、粮食安全、产业发展等方面密切相关。一方面，城市规划作为实现城乡融合、促进城乡协调发展的重要手段；另一方面，城市规划作为落实国家战略与政策的重要手段。如何在国土空间规划体系下更好地促进城市可持续发展成为亟待解决的问题，城市规划是为了解决城市问题而进行的相关活动，因此城市规划具有一定的滞后性。

在过去，中国的城市规划与可持续发展并没有有效地结合起来，因此在城市发展过程中遇到了许多问题，为了解决这些问题，我国实施了“一张蓝图”战略。许多城市都出现了环境污染问题，如雾霾、水污染等，因此，需要对城市规划进行调整和改进。

目前，我国城市规划还存在一些问题：一是缺乏对城市可持续发展的全面认识；二是缺乏对资源环境承载能力的准确评估；三是缺乏对城乡发展格局的有效引导；四是缺乏对空间发展差异性的科学认识。因此，在实施“一张蓝图”战略过程中，需要从更深层次上考虑并解决上述问题，以促进我国国土空间规划体系的发展[4]。

四、国土空间规划体系中城市规划与可持续发展优化策略

（一）合理设置城市规划专项

新时期国土空间规划体系中，城市规划作为与城乡建设和发展息息相关的重要内容，是实施城市发展战略和空间布局的重要依据，因此需要结合新时期城市规划工作特点，进一步提升城市规划编制水平。1、加强生态保护修复与城镇空间管控，构建绿色发展格局，要坚持以人为本。2、充分发挥城市规划的宏观调控作用。在国土空间规划体系中充分发挥城市规划的宏观调控作用，通过优化城市发展格局，引导城市有序健康发展。坚持总体规划的宏观引领作用，合理确定城市人口规模和开发强度以及公共资源配置的规模和布局等内容，明确生态、农业、城镇等各类空间的开发保护底线。在城市总体规划中要对城市生态和农业空间进行单独规划，在城市详细规划中，要落实生态保护红线、永久基本农田和历史文化名城名镇名村等管控要求。以“多规合一”为契机，合理设置城市各类专项规划，并明确相应的管控要求，同时，将相关用地分类、用地指标、耕地保护责任目标等指标纳入到城市总体规划和土地利用总体规划中[5]。未来的国土空间规划需要重点关注以下方面：一是构建多尺度、多层次的空间规划体系，重点关注国家和地方的空间规划；二是加强对自然资源和生态环境保护等方面的考虑；三是提高公共服务设施的建设水平；四是将社会经济发展纳入国土空间规划中；五是加强对地方政府的激励与约束。

（二）落实国家生态文明价值观

绿水青山就是金山银山，自然资源的发展需要统筹空间资源，统筹优化空间格局，统筹国土资源利用和生态环境保护。从实际操作层面来说，这是一个顶层设计，但对于国家来说，这只是一个框架体系，这也是一项基础性工作。同时，我国要根据实际情况进行调整和完善，尤其是在城市群建设、城市内部的合理布局、产业结构调整等方面要进行详细的研究和设计。城市规划是在一定区域内，依据自然条件和经济、社会发展要求，对空间进行合理安排和利用的科学。其是一门综合性很强的学科，其通过对城市中各空间要素及其相互关系进行综合分析与研究，合理地安排城市中各项功能设施的空间布局，以满足人们生产、生活、工作等方面的需要，其包括区域规划、城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等。

在我国国土空间规划体系构建过程中，为解决土地资源紧缺与人口持续增长的矛盾，需要强化国土空间规划与城市可持续发展的协同关系，在国土空间规划体系中明确城市发展目标，促进土地资源的合理配置与高效利用。因此，在国土空间规划体系构建过程中，要从统筹发展、安全、生态、生活等多个方面出发，提升城市规划与可持续发展的协同性。在国家政策的指导下，落实生态文明价值观，促进我国生态文明建设，我国各城市要结合实际情况，在发展过程中制定科学合理、具有中国特色的城市规划，并通过实施这些规划来提高人们对环境保护与建设的意识和认识。

（三）统筹城乡协调可持续发展

统筹城乡协调发展，需要对农村建设进行规划设计，充分利用农村自然资源条件发展特色产业。统筹城乡协调发展，需要根据各地区的实际情况统筹安排各项建设活动，在基础设施建设上要综合考虑当地实际情况和居民生活需要，因地制宜建设基础设施。在农村土地利用上要综合考虑当地实际情况和居民生活需要，在农村土地利用上进行科学合理规划设计，提高土地利用效率和效益[6]。我国城镇化进入新的发展阶段，我国人口和经济活动的空间分布发生了变化，各地区资源环境承载能力、经济社会发展基础、生态环境保护需求等差异较大。在新的国土空间规划体系中，必须进一步完善城市规划体系，统筹安排土地利用、城镇建设、产业布局等工作，促进各地区协调发展，要以提高国土空间开发保护质量和效益为中心。

我国国土资源开发强度不断提高，资源短缺矛盾日益突出，生态系统退化问题日益严重，经济社会发展对土地资源的需求与日俱增。各省市编制了地方国土空间规划，作为地方未来五年发展的主要依据，作为城市群、都市圈和城市群周边城镇的规划指导依据，是国家各类专项规划的空间布局依据。城市规划是统筹城乡协调发展的重要手段。长期以来，城市规划中存在着重经济轻社会、重建设轻管理等问题。在城市建设中，片面追求眼前的利益，忽视长远的发展，致使城市发展与自然生态环境相冲突，与历史文化传统不协调。为了保证城市规划的科学性和可操作性，通过完善相关法律法规、规范各部门职能和健全管理体制等措施，来建立科学完善的城市规划体系和严格规范的规划管理制度。

（四）重新构建城市规划实施技术体系

城市规划作为土地利用的重要空间管制工具，以资源环境承载力为基础，统筹考虑城市生态安全、功能定位、人口分布和产业布局等要素，促进城市高质量发展。国土空间规划体系是统筹配置生产、生活、生态空间，协调好经济社会发展与资源环境承载力之间关系，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要载体。新时代国土空间规划体系要求实现“多规合一”，促进城市规划与国土空间规划的有机融合。未来的城市规划将更多关注于全生命周期管理，需要通过数据信息的整合和共享，实现对城市规划全要素的动态监测和管控。新时期城市规划编制技术体系在自然资源部成立后，进行了一系列的变革。从内容上看，是对原城市规划技术体系的继承和发展；从体系上看，是对原城市规划技术体系的重构。

其中，核心内容主要包括：一是国土空间规划体系的主干和骨架，形成“多规合一”；二是实施技术体系将由现状评估、空间管控、详细规划和专项规划四个层次组成。在技术方法上，新时期城市规划技术体系将充分利用大数据、云计算等新一代信息技术，重构城市规划管理技术与服务的支撑平台。从“以项目为导向”到“以需求为导向”，从“多规合一”到“多规融合”，从“静态管理”到“动态管理”，从“控制导向”到“激励导向”。通过建立城市规划动态管理体系和技术支撑平台，提高规划管理的科学性和公正性，推进城市规划实施的精细化、科学化和智能化。

结语

综上所述，土地利用管理是土地管理中的一个重要环节，在我国国土空间规划体系不断完善的过程中，城市规划工作作为国土空间规划的重要组成部分，不仅要在规划编制过程中融入城市规划的理念和方法，还需要对规划内容进行补充和完善，对后续国土空间规划的实施提供必要的保障。在系统梳理国土空间规划体系的基础上，从城市发展和城市管理两个方面分析了当前城市规划中存在的问题，提出了多规合一、优化审批流程、建立监督机制等措施，通过构建完善的国土空间规划体系，实现城市高质量可持续发展，并为新时期国土空间规划体系下的城市规划工作提供参考。