老年社会福利政策探析

王悦，温馨

长春工业大学

国家卫健委数据截至2021年末，全国65 周岁以上的老年人口有20056 万人，占总人口的14.2%。近十年全国65 周岁及以上老年人口抚养比从12.7%上升至20.8%。随着老年人口在总人口中的比重不断上升，预计到2029 年老年人口抚养比将达到27.4%，超过儿童抚养比，我国老年人口养老压力增大。随着老年人口数量增多，由于我国的老年社会福利政策还处于起步阶段，在政策体系、法律保障、社会服务等方面仍存在不足。例如，农村的社会福利保障不比城镇社会福利，城镇老年人口享受各种社会福利政策保障日常生活。农村老年人口养老主要是通过家庭赡养这个途径，生活水平由老人子女根据自身经济实力决定。随着老年人口比重越来越大及老年人平均寿命的延长，因疾病、伤残而失去生活能力的老年人越来越多，给国家、社会和家庭带来负担越来越大。越来越严重的老龄化问题已成为构建和谐社会中急需解决的问题。空巢老人和高龄老人在老年人中的比重增大，需要被照顾的老龄人口和专业的护理照料人员的比重严重不足，养老方式和社会福利问题出现的问题越来越多。由此可见社会福利的保障是急需解决的问题。

一、老年社会福利的现状

改革开放以来社会现代化进程不断加快，经济发展跃上新台阶，人民生活水平大幅度提高，社会生活中的竞争因素与日俱增，社会生活压力增大，这些变化打破了以往生活的平静。虽然《老年人权益保障法》规定了子女有赡养老人的义务，但是近年来随着我国的家庭结构发生的变化，子女因为工作原因不与父母在同一个城市的情况越来越多，传统的家庭养老方式已不多见。实行家庭赡养时老年人的生活水平根据子女的收入水平而定，部分老年人的生活水平明显下降。

就老年人总体数量来说，我国目前60 岁以上的老年人口就有1.43 亿人口，且这个数量还在不断地有大幅度地攀升，其中不乏一些没有生活自理能力需要特殊照顾的老年人群。老年人的需求和问题是多方面的，国家对老年人的福利保障和福利政策服务上分为两种方式：第一种是对有收入保障的老年人采取福利机构或院舍集中供养的方式。根据机构中老年人的各方面的具体需求，为机构中的老年人提供相应的福利服务和生活保障。此外，更多需要帮助的是城市中没有养老金的老年人和农村没有劳动能力的老年人及低保户群体采取第二种分散供养的方式。以家庭或者社区为单位，根据群体困难程度定期给予福利补贴和基本生活救助，提供基本的生活保障。[1]定期安排专业服务人员排查困难老年人群有无增多。现有的社会福利并不是针对社会上所有适龄的老年人，社会福利政策覆盖范围相对较小，服务相对较少。老年福利的保障体系主要受益者是城市地区的各类就业人员。

社会养老供给不均衡。据统计，目前我国城乡收养性社会福利机构为39904 所，床位314.9万张，收养242.6 万人，平均每一千名老年人仅有17 张床位，与发达国家存在很大差距。我国社会福利建设事业资金不充足、硬件设施不足、福利设施单一、专业服务水平低，远远不能满足老年人多层次的需求。

二、老年社会福利政策的问题

（一）老年福利政策的实行缺少法律层面的保障

从其他国家的成功实践经验来看，法律是保障社会福利制度全面落实的前提，是社会福利政策与社会福利实践统一起来的重要标志。虽然我国的社会福利也经过多次修改制定了相关社会福利政策，但还是不太具备理论和实践统一性的特征。老年社会福利还处于起步阶段，对其的修改仅仅停留在政策性文件规定的层面，导致老年人社会福利政策与实践缺乏统一性，无法根据政策更好地落实相关福利政策规定，从而不能更好地满足老年人日常生活中产生的经济、社会服务、医疗保障等方面的需求。由此体现了政策落实的实效性和执行力的不足[2]，需要坚持理论与实践相结合的原则。

法治社会是现代社会的本质要求，对老年人社会福利的保护必须反映在相关的法律政策中。中国保护老年人合法权益的法律法规是老年社会福利存在和发展的前提和基础。中国已经建立了以宪法为基础的相关法律法规体系，例如《中华人民共和国老年人权益保障法》以保护老年人的合法权益。但随着市场经济体制的发展和完善，以前制定的法律很多规定已经不能适应当前市场经济的需求了。立法水平低，缺乏适当的立法权，完善老年社会福利体系已成为一个紧迫性的问题。老年社会福利制度的完善应该实现老年人老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学和老有所为。五个基本需求提供法律保障。

（二）覆盖面小及城乡地区差异明显

当前中国老年社会福利政策存在一些问题，例如覆盖范围相对较小，专业服务相对较少，相关配套设施不完善。老年社会福利的保障体系主要受益者是城镇地区的各类就业人员，目前的社会保障体系仅覆盖55%的城市工人。中国绝大多数农村人口主要依靠土地和家庭赡养的方式，少数五保户和低保户被采取分散供养的方式来保障基本的日常生活，且农村福利设施少、环境差、只能提供那个简单的衣食住行。目前中国的养老机构和专业护理人员严重短缺，并且越来越多高龄老年人要求进入机构养老，养老机构远远不能满足需要被护理老年人的需求。老年人福利政策体系与当地地区经济发展和社会发展水平相关，缺少相关的配套设施，体现在各个方面。在这些福利机构中，城镇收养性老年福利机构8553 所，床位37.9 万张，收养28 万人。农村收养性老年福利机构26442所，床位77.5 万张，收养60 万人[3]。床位的比例与老年人的比例相反，供需之间存在矛盾，导致公有资源分配不均，我国需要进行老年社会福利社会化改革。此外，其差异较大也与地区经济水平发展不平衡缺少配套设施有关，老年人的活动空间有限，缺乏配套设施，参加娱乐和相关运动活动的比例比较低。

（三）缺少配套与衔接无法满足老年人多方面需求

不管是在理论政策上还是在社会实践中，社会政策的落脚点都应该基于老年人的需求，要满足老年人的多层次需求。现阶段中国的老年人社会福利政策在一定程度上满足了老年人的基本日常需求，但却忽视了老年人精神慰藉、文化教育权益维护等方面的需求。[4]例如，在西方实践课程中，西方国家更加重视老年人的社会参与，包括退休教育准备、退休后身心健康保护和教育及应对死亡的教育。给老年人提供多种参与形式，包括课堂教育、社交实践、旅游地等方式来增加老年人的社会参与度。然而，中国老年人的教育给老年人提供的课程主要是舞蹈、绘画、太极拳以及其他娱乐活动和健身项目。例如，行动不便的老年人可能无法参加运动量大的活动，独居老人或失独老人需要家人或朋友的陪伴，这就忽视老年人的心理需求和精神陪伴。因此，老年社会福利政策亟须在老年人出现问题的时候能够维持其日常生活，尤其是遇到重大转变的时候能够为其提供支持性服务。

（四）政策落实力度不足

社会政策能否实现预期目标，不仅取决于政策的制定，还要看政策是否对相关人群进行了有效落实，要坚持理论与实践相结合的道路。在中国实施老年人福利政策的过程中，有些现象尚未得到充分实施。还在老年人健康维护、经济保障、社会参与、居家安全等方面缺少相应的政策服务。例如，老年人福利设施建设的福利性强，老年人福利设施建设资金不足，从根本上阻碍了老年社会福利事业的发展，这给老年人福利设施的建设带来了困难。一方面是老年社会福利由国家承担，资金不足、管理体制和运行机制僵化带来发展缓慢的问题，另一方面是老年社会福利城乡分布布局不合理，老年社会福利发展城乡差距大，农村福利机构较少，可发挥的空间很大。经济发达地区与欠发达地区在福利机构建设的资金投入、人员素质、管理水平、专业人员服务质量等方面相差较大。

三、老年社会福利政策落实的对策

（一）完善相关老年人社会保障立法

法律作为保护老年人生活保障的重要手段，最主要的作用是对老年立法工作的保障。鉴于当前老年人所获得的法律权益有限，针对老年人社会保障服务立法工作的投入，重点应以法律的执行与监督为核心，将一些经过实践证明且行之有效的法规加入相关法律的提议和制定中，使法律具有可操作性。除此之外，理应强化有关老年人法律问题的宣传工作，形成以道德为基础，司法、行政等政府部门多形式的老年社会保障服务体系。

（二）加大老年社会福利建设投入

社会政策主体、政府、社会组织和个人在社会政策进程中发挥着重要作用。因此，老年社会福利政策是政府需要解决的首要问题，政府应该发挥主导作用，根据当地经济发展宏观调控调动财政，加大对老年社会福利性建设的投入[5]。政府作为负责社会政策的部门，在收集、调动和分配社会福利资源以及加强财政支持方面发挥了重要作用。对养老事业的建设、税收、信贷等方面提供优惠政策，加强对养老金服务市场的全面监督和控制，支持和鼓励发展。为养老机构的创立提供良好的环境，大力调动老年人的工作热情，尽管老年人已经离开原有的工作岗位，但一些老年人仍然可以从热爱的事业中受益。根据当前的实际情况，通过完善社会服务体系，建立适度普惠型社会福利。

（三）政策的制定要以老年人的需求为起点

因为人口加速的流动及工作压力的加大，大部分子女经常没有时间照顾老人。因此老年人社区服务中心似乎发挥着更加重要的作用。当家中的老人遇到无法解决的问题时，可以联系社区服务中心的工作人员，社区工作人员将尽快为他们提供相关服务。要提高专业工作人员的专业素质，能够根据老人的不同需求供相对应的专业服务，进而大力调动老年人的生活热情。由此来说应根据老年人的需要制定相关政策，加快社区服务中心的建设。

（四）加强对老年社会福利服务政策的落实和监督

要对老年人社会服务有关的政策加强落实和监督。在执行老年人社会服务政策之前，有必要考虑老年人的实际情况，例如东西部差距、城市和农村之间差距等，例如保障生活和关注老年人的精神安慰。对于难以实施的地区，政府将提供一些优惠政策以帮助实施；对于资源丰富的地区，应鼓励政府帮助和支持资源较少的地区。[6]除了上述方法外，它还需要结合老年人护理模式在社区养老院、家庭护理和社区护理中发挥充分作用。同时，将专业社会工作者引入社区，以提高工作质量和效率。

四、结语

随着我国经济快速发展，社会发展和生活保障出现了一系列问题，这迫切需要完善相应的社会福利政策，发展型社会福利政策为我国当前社会福利的发展与完善提供了有力的理论支持。尤其是我国现在老年人口比重越来越高，我国已进入人口老龄化快速发展的阶段，传统意义上的老年社会福利保障已不能满足当前社会需求，养老社会化已经迫在眉睫，加快完善老年人社会福利政策已成为中国社会福利改革的关键。改善老年社会福利状况应采取从浅到深、逐个击破的原则。既要通过社会福利提高整体老年人的基本生活水平，又要解决特殊群体较为突出的问题，力求实现合理的分配。