新政策环境下土地出让金用于片区开发项目的路径设计研究

武晓东

（中铁〔上海〕投资集团有限公司，上海 200333）

一、前言

随着国家对地方政府隐性债务的监管趋严，地方政府以其控股国有企业为媒介，大规模举债进行基础设施建设的传统开发模式面临前所未有的挑战，PPP 项目在经历短暂快速发展之后因受到地方财政空间的限制而遇到发展瓶颈，“投资人+EPC”、ABO 等片区综合开发模式逐渐成为稳定地方经济大盘的重要举措。随着国家对地方政府隐性债务管控的持续发力，以“投资人+EPC”、ABO 模式实施的片区开发项目，因回款路径设置不合理而被认定为地方政府隐性债务，进而导致融资无法落地，企业被迫垫资施工或选择供应链金融、基金产品、信托产品等高成本融资资金，严重制约了工程实施进度和实施效果，投资收益大大降低，投资风险显著增加。当前，土地出让金依然是地方政府财政收入的重要来源，研究土地出让金用于片区开发项目的可行路径，对减少项目投资风险、促进片区开发项目落地具有重大意义。

二、研究背景

国家陆续出台土地出让金、隐性债务、融资贷款等强监管政策，使得以土地出让金作为主要回款来源的片区综合开发项目在新政策环境下面临严峻考验，依法合规设置土地出让金支付路径对片区开发类项目的成功起着关键作用。

（一）土地出让金收支管理趋于规范

《土地储备项目预算管理办法（试行）》提出，“土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算”，遵循“先收后支”的总体原则，不得将预期土地出让收入作为地方政府还款来源。《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》将国有土地出让金划转给税务部门负责征收，强化了对土地出让金收支的管理。

（二）地方政府债务管控政策趋紧

国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出，“对地方政府债务实行规模控制和预算管理”。财政部等部委出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，要求加强对地方隐性债务的风险管控。《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》发布后，要求银行提供融资不得以任何形式新增地方政府隐性债务［1］。

（三）房地产政策调控越来越严

在国家坚持“房住不炒”的大背景下，房地产业进入持续低迷期。国务院多次召开经济工作会，要求各大中城市加强房地产控制，限制地价。住建部等相关部门发文，要求全国22个重大城市每年土地出让不得超过3次，进而控制地方政府土地出让节奏和土地出让收入。

（四）PPP 项目的财承空间接近上限

为控制PPP 项目粗放式快速增长趋势，防范和化解系统性金融风险，国家发布一系列规范文件，PPP 项目进入规范平稳发展期。《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》明确了PPP 项目的财承空间上限，并划定PPP 项目的5%、7%和10%三条红线［2］。其中，5%是财政支出责任占比红线，即“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”；7%是PPP 项目支出责任预警红线，即“PPP 项目支出责任预警机制会对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示”；10%为禁止新项目入库红线，即“对财政支出责任占比超过10%的地区严禁新项目入库”。

三、片区开发模式

（一）ABO 模式

1.模式起源

授权经营模式（ABO 模式）即2016年北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》后，提出的授权（Authorize）、建设（Build）、运营（Operate）模式，由政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务［3］。政府履行规则制定、绩效考核等职责，向京投公司支付授权经营服务费，满足京投公司提供全产业链服务的资金需求。

2.模式的内涵

ABO 模式指地方政府通过竞争性程序或直接签署协议的方式授权相关企业作为项目业主，由其向政府方提供项目的投融资、建设及运营服务，合作期满将项目设施移交给政府方，由政府方按约定提供一定财政资金支持的合作方式。

3.模式的适用性

被授权的属地国有企业应剥离政府融资职能，建立现代企业制度、实现市场化运营，并且不再承担政府性融资，同时具备区域内特定领域的建设运营综合管理实力。ABO 模式须满足财政资金“按效付费”的支出原则，政府方依据被授权企业提供的公共服务考核结果来安排财政补贴，实行定时、定向、不定量的付费机制，由此可以降低政府方刚性支付被认定为隐性债务的风险。

（二）“投资人+EPC”模式

1.模式起源

2018年，国家发文严禁政府以建设—移交（BT）方式举债或以委托代建等名义变相举债，为解决政府方资金问题或者协助政府方开展项目融资，在EPC 的基础上创新构建了“投资人+EPC”投融资模式。根据资本方筹措项目建设资金参与方式的不同，“投资 人+EPC”模式可分为“股权型/债权型/延付型融资+EPC”，具体如下。

（1）“股权型融资+EPC”。项目承接主体与项目实施单位共同出资成立项目公司，项目公司在项目承接主体的协助下筹措项目建设资金，用于支付EPC 工程总承包费用。

（2）“债权型融资+EPC”。项目承接主体以委托贷款、信托贷款或者借款等方式向项目单位提供建设资金，由项目单位用于支付EPC工程总承包费用。

（3）“延付型融资+EPC”。项目承接主体先行融资建设，EPC 工程总承包费用在建设期间部分支付，剩余部分由项目单位延期支付，或者在合同中设置项目单位可以选择延期支付部分或者全部EPC 工程总承包费用的权利。

2.模式的内涵

EPC 是指公司受业主委托，按照合同约定承包工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等全过程或若干阶段，且通常在总价合同的条件下，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度总体负责。“投资人+EPC”即工程承包方为业主解决部分项目融资款，协助业主获取融资以启动项目的一种开发建设模式。

3.模式的适用性

（1）不得为政府投资项目。按照《政府投资条例》等相关规定，具有一定经营收入的准公益项目，企业以自有资金作为项目资本金，政府给予一定的投资补助、基建奖励，但没有资本金出资，该类项目不属于政府投资项目，企业采用“投资人+EPC”模式具有一定的合规性。

（2）资金来源不得为财政资金。经营性项目一般具有稳定的项目收益，如经营性收入能够完全覆盖投资成本，不需要政府承担支出责任，企业投资时可以自负盈亏、自行平衡。这类项目采用“投资人+EPC”模式也具有一定的可行性。

（3）合作企业不得为政府融资地方国有企业。在公益性项目和准经营性项目的“投资 人+EPC”模式中，如果以未转型完毕的融资地方国有企业作为项目单位，一般被认为属于地方国有企业，仍然承担政府融资职能，项目极易被认定为地方政府隐性债务。

四、片区开发可行性融资路径

（一）融资现状

ABO、“投资人+EPC”等模式下的片区开发项目多以地方国有企业为实施机构，地方国有企业通过公开招标的方式引进社会投资人。投资人单独成立项目公司或者与地方国有企业合作成立项目公司，投资资金及合理回报由财政部门先拨付给地方国有企业，再由地方国有企业按合同约定支付给项目公司。这种模式下打通片区开发项目支付通道的要点在于，确保土地出让金合法依规地由财政部门支付给地方国有企业。政府应向地方国有企业授权，履行公开招投标的法定程序，对具有一定收益的公益性项目和经营性项目不得约定政府回购、政府兜底等刚性兑付条款，否则项目极易被认定为增加地方政府隐性债务。

片区开发项目的建设内容是市政道路、公园、公共文化设施、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施、公立学校、公立医院等公益性资产，资产不产生经营收入，不能用于转让变现，也不能计入企业的资产，未来移交给政府。这种由政府决策建设且产权归政府的公益性资产，建设资金的支付责任一定是政府。如果片区开发建设的实际内容为土地一级开发，企业实施土地征收拆迁、建设“八通一平”、公共配套工程后，既得不到资产，又不能获得经营收入，土地资产也要交给政府，土地出让金由政府收取，政府具有支付工程款的责任。

2007年，国土资源部（2018年组建为自然资源部）明确规定不得将尚未启动或完成拆迁补偿的生地，采用定向挂牌方式违规出让给地方国有企业或项目公司；不得承诺将储备土地预期出让收入作为地方国有企业偿债资金来源；土地一级开发的项目承接主体或供应商应按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。

片区开发项目融资存在困难，主要原因是《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》提出，银行提供融资不得以任何形式新增地方政府隐性债务。一是不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资；二是不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，包括但不限于决议、会议纪要、协议、各类函件等；三是不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押，以及以售后回租、售后回购等方式进行的变相抵押、质押；四是不得要求或接受以政府储备土地或未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押，不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资；五是参与政府和社会的合作（PPP）、政府投资基金等，不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务；六是不得将融资服务作为政府购买服务内容；七是不得以其他任何形式新增地方政府隐性债务。

片区开发项目征地拆迁补偿等工作属于政府职能，支付给被拆迁人的补偿资金必须从财政支出，而社会资本参与片区开发项目不管是与属地国企合作还是单独成立项目公司，前期费用如何支付到财政且不构成隐性债务始终是个难题。

（二）可行路径

当前土地出让金经地方财政流向地方国有企业的合规方式主要包括政府采购服务、政府奖补、地方财政对地方国有企业增资等方式。以“投资+EPC”、ABO 模式实施的基础设施投资项目，土地出让金按照政府采购服务的路径通过地方财政拨付给实施机构。若实施机构为合资公司或投资人，在符合规定的前提下，土地出让金可直接按基金预算列支拨付给实施机构。

政府采购服务、政府奖补、地方财政对地方国有企业增资这三条通道打通了政府财政向地方国有企业的资金流通路径，但每一条通道均有所限制。第一种为政府采购通道。地方国有企业可以通过政府采购的方式参与基础设施建设等项目并获取资金。受土地储备政策的限制，企业合规参与土地储备投资必须通过政府采购工程这一路径，其支出若符合土地出让金支出范围的规定，可直接由政府性基金预算列出，地方国有企业由此获得土地一级开发的成本与利润。在企业投资的片区开发项目中，可将土地一级开发工程剥离出地方国有企业应建设的内容，具体工作仅由项目公司负责，土地出让金可合规地由财政支付给地方国有企业，后续地方国有企业可根据开发协议内容，将土地出让金与自有资金等其他资金混合后再支付给地方国有企业和社会资本合资的项目公司。第二种为政府奖补通道。目前，大部分由政府补助的基础设施建设项目均采用“按效付费”的方式来设置资金支付通道，既符合财政预算管理要求，又能规避政府隐性债务风险。第三种为地方国有企业增资通道。地方财政对地方国有企业的增资渠道没有严格限制，增资由一般公共预算支出，存在可操作性。

五、融资案例

（一）项目融资概况

项目总投资约280亿元，主要建设内容包括公建类项目、房建类项目、环境整治及绿化项目、市政项目。公建类项目主要包括市民中心、学校、体育中心等，房建类项目主要包括安置房、单身职工公寓等，环境整治及绿化类项目主要包括水系整治、广场绿地等，市政项目主要包括道路、公交客运站、污水处理厂、供电设施等。

项目采用“特许经营权+联合开发”模式，地方政府授权地方国有企业作为项目实施主体，两者签订《特许经营协议》，政府按照《特许经营协议》约定对地方国有企业开展绩效考核，并按绩效考核结果向地方国有企业支付授权经营服务费和绩效奖补资金。地方国有企业公开招标选定社会投资人，与中标社会投资人签署《联合开发协议》及补充协议，共同出资成立合资公司，由合资公司作为项目业主，承担合作协议项下的全部工作。合资公司在授权范围内制订综合开发计划并报政府批准，然后按经批准的开发计划推进各子项目建设，以保障供地计划符合建设进度。

项目的资金回收路径实质上是通过项目建设开发，将合作范围内新增土地出让收入、税收等增量财政收入作为授权经营服务费来源，并将授权经营服务费纳入年度财政预算和中长期财政规划。财政部门按照预算安排将土地出让金如期拨付给政府授权的地方国有企业，地方国有企业结合绩效考核情况向合资公司支付奖补资金，社会投资人则通过分红等方式获得投资本金及合理回报。

（二）融资模式调整

项目签约时融资方案为“特许经营+联合开发”的模式。《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》出台后，从银行角度来看，仍是以土地出让金预期收益为还款来源，违反了“不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资地方国有企业偿债资金来源”的规定。针对项目实际情况，将项目的融资模式由“特许经营+联合开发”调整为以“特许经营+经营性现金流质押”的方式贷款，通过调可研、改规划、重立项、办“四证”这四个步骤完成对金融机构融资模式的调整。通过和金融机构协商，采用“前期贷+项目贷”的模式解决项目短期的现金流问题。

做好顶层设计工作，加强与金融机构、咨询机构对项目的调研，论证项目合规性，通过调整融资模式，解决金融机构担心的还款来源于土地出让金这一问题。增加收入来源，通过增加子项经营性收入，提振金融机构的信心，增加经营性收入等。建立联动机制，形成合力，通过协调政府、国有投资公司、咨询机构、金融机构共同研讨项目绩效考核、立项调整、建设手续、签署意向客户、引入片区产业等，共同推进融资进程。项目融资落地的关键是消除项目合规性风险，将项目的融资模式由“特许经营+联合开发”调整为以“特许经 营+项目经营性现金流质押”的方式进行融资，通过平衡经营性收入，满足金融机构的审批条件，彻底解决政策性审批障碍，进而获得金融机构融资审批。

（三）融资模式总结

政府按绩效考核结果向地方国有企业拨付授权经营服务费与绩效奖补，地方国有企业结合绩效考核情况向合资公司支付奖补资金。项目支付路径的主要亮点为设置了两层绩效考核，规避政府隐性债务风险，打通了土地出让金的支付路径。

第一层绩效考核为地方政府对地方国有企业的绩效考核。财政部门根据考核结果支付授权经营服务费与绩效奖补，打通地方财政向地方国有企业支付土地出让金的通道。在建设完成后，地方政府获得土地、税收等收益后按照《特许经营协议》约定的绩效考核内容，向地方国有企业支付授权经营服务费与绩效奖补，并约定授权经营服务费和奖补资金预算安排。政府将授权经营服务费纳入年度财政预算和中长期财政规划，同时将支付给地方国有企业的奖补资金纳入预算，每年结算一次。“按效付费”避免授权经营服务费固定的现象，项目本身涵盖了经营性项目，能够获得一定的经营性收入，在一定程度上规避了被判定为地方隐性债务的风险。

第二层绩效考核为地方国有企业对合资公司的绩效考核，根据考核结果向合资公司支付开发费用，这是土地出让金由地方国有企业流转到合资公司的路径。地方国有企业通过公开招标的形式与社会投资人签订《联合开发协议》，并出资成立合资公司。地方国有企业根据协议中约定的内容，从投融资、设计、项目建设与进度、安全质量等多方面开展考核，按照考核结果向合资公司支付开发费用。这一层绩效考核内容能够约束合资公司与社会资本，保证财政资金“按效付费”，在一定程度上规避不合规的风险。

六、结语

片区开发项目对合规性、投资规模和投资期限的要求高，涉及范围广、建设内容多、投资体量大、建设周期长，具有融资困难、合规性风险大等特点。土地出让金作为企业投资城市基础设施项目合理回报的主要来源，在具体返还路径设置上应审慎考虑，通过建立“按效付费”绩效考核机制，采用财政预算安排和支出的方式，规避地方政府兜底和刚性兑付的隐性债务嫌疑。本文可为存量片区开发类项目实质推进提供可靠的借鉴经验，在以自有资金、供应链金融、基金产品、信托产品等为主要资金筹集来源的片区开发项目融资背景下，项目融资成本普遍高达7.5%以上，采用项目贷资金成本，仅为5年期以上贷款利率水平。

片区开发项目作为建筑企业投资业务的重要组成部分，通过整合金融资源、发挥投建运产业链优势、创新设计资金路径和实现融资落地，可妥善解决地方政府资金困境和满足建筑企业订单规模上涨需求。在获取可观施工效益的基础上，充分发挥融资杠杆效应带来的投资红利，提升企业投资效益和节约资金筹集成本，为企业可持续滚动投资片区开发类项目提供保障，进而为推动企业高质量发展提供强有力的支撑。