浅谈事业单位机构改革中的财务整合

朱 睿

（作者单位：上海市发展改革研究院）

党的十八大以来，按照习近平总书记关于深化事业单位改革的重要指示，以及党中央深化事业单位改革的战略决策部署，我国各省市大力试点和推进事业单位机构改革。随着事业单位分类改革的逐步深化，各级事业单位主管部门通过合并、分立、撤销及改制等方式，对所属事业单位进行精简和优化整合。财务整合是事业单位机构改革中的重要组成部分，涵盖人员、职能、资产及资金等要素。本文着重探讨事业单位机构改革中合并情况下的财务整合。

一、事业单位合并财务整合的前期准备工作

在事业单位机构改革实施过程中，自中央机构编制委员会办公室发文撤销相关事业单位，到确定资产清查基准日并向主管部门及财政部门申请资产清查立项，通常需要一段时间，合并和被合并事业单位应利用这段时间做好财务整合的前期准备工作，为正式开展资产清查及资产划转等财务整合工作打好基础。

被合并单位在前期准备工作中，需要厘清家底，管理好现有资产。一是盘点存货、固定资产等有形资产。对账面存货、固定资产等有形资产登记造册，记录资产的存放位置和管理责任人，为资产清查做好准备，防止合并过程中因责任不清、疏于管理而造成国有资产流失。二是清理往来款项。对账面所有往来款项清理造册并编制明细表，特别需要查明二级或三级科目“其他”中包含的具体内容，在对应明细表中予以分别列示；检查是否存在应收未收、应付未付的往来款项，核实后请相关人员抓紧催收和申请审批支付。三是整理对外投资。深入了解对外投资企业或单位的情况，包括其机构设置、资产情况、经营状况及财务状况等，检查按权益法或成本法核算的对外投资账面金额是否正确。

合并单位在前期准备工作中，需要全面了解两家单位财务状况：一是两家单位的性质（全额拨款、差额拨款还是自收自支）；二是两家单位经费的主要来源和构成情况；三是两家单位预算及决算情况；四是两家单位项目经费的构成状况；五是了解两家单位会计信息系统使用情况；六是了解两家单位财务人员构成情况等[1]。

二、事业单位合并财务整合主要内容

事业单位合并财务整合，是合并单位对被合并单位的财务运行、会计核算体系进行统一管理和监控，使被合并单位按合并单位的财务管理制度运行，最终实现合并后事业单位财政预算系统、会计系统、资产管理系统等运行顺畅，资金及资产安全充足，各项事业稳步发展。

（一）会计人员及会计机构的整合

事业单位机构改革过程中，被合并单位部分或全部职能将转至合并单位，会计人员的岗位职能、工作内容等方面也会发生调整和转变。通过会计人员及会计机构的整合，完善和优化财务组织机构，能够有效实现合并单位的财务优化整合。合并后事业单位对会计人员的安排及会计机构的整合，要综合考量合并后事业单位实际情况及财务工作具体需求，明确每一个财务岗位的具体工作内容及岗位职责，合理配置财务人员，做好财务人员分工，选派专业过硬、经验丰富的财务管理人员构建新会计机构，促进财务整合工作顺利开展。对并入单位的新会计人员，一是要了解其专业技能和工作能力，以便在合并期间和合并后合理分配岗位和工作；二是要组织培训学习新单位财务相关管理制度，告知工作中的注意事项，帮助其尽快适应和融入新工作环境。

（二）财政预算系统及会计核算系统的整合

事业单位撤销合并一般会选择按会计年度划分预算，即被合并单位在相关撤销批文下发后，当年财政拨款资金在本年度内执行完毕，并负责编制当年决算报表及报告；合并后单位在申请下一年度预算时，需要将被合并单位预算合并编报，按照合并后的人员申请人员经费，按合并后的人数、车辆台数等申请相关公用经费，按两家单位的项目合并申请项目经费，以保证合并后事业单位相关新增职能得以正常履行。对会计核算系统的整合，因办理资产清查及资产划转手续需要时间，被合并单位在财政预算并入合并单位后，仍需按月进行会计记账，待资产无偿划转审批结束，再结转结清全部会计科目余额完成关账；合并单位在被合并单位资产转入后，对被合并单位全部资产、负债及净资产科目余额进行财务并账处理。

（三）财务管理制度体系的整合

事业单位机构合并中，被合并单位部分或全部职能将转至合并单位，这就需要对合并后事业单位的财务管理制度进行修订和完善，在原有的财务管理制度体系中增加并入职能相关的财务管理制度，这是合并后事业单位财务有效运行、规避各种未知的财务风险的有力保障。

（四）资产整合

资产整合主要包括存货、固定资产和无形资产的整合。存货和固定资产的整合主要是对被合并单位优良资产进行合理分配和利用；对不良或不适用资产分清责任，进行清理和处置[2]。无形资产的整合也不能遗漏，通过有效整合可以提高合并后事业单位信息化水平。事业单位合并的资产整合要按照财政部门及上级主管单位相关要求，申请办理资产清查立项、资产清查结果上报、资产划转审批等手续，在逐步完成资产清查、资产划转报批、实物资产交接及资产划转入账后，需确保合并后事业单位各项资产实物、财务账及资产信息系统台账账账相符，账实相符。

（五）资金的整合

事业单位合并后可能会面临较大的资金需求和财务压力，因而合并后的资金整合非常重要，务必要满足合并后事业单位职能调整、组织调整和人员调整的资金需求。合并事业单位要想实现资金整合后的资金一体化运作，就需要对被合并单位的资金进行控制，保证被合并单位从撤销到完成银行销户划转过程中资金安全和完整。

三、事业单位合并财务整合一般程序

（一）开展资产清查工作

资产清查是机构合并财务整合中的一项重要工作。做好资产和债务清查，明确债权债务关系，是移交资产债务的重要前提，有助于顺利地移交和后续进行财务及资产的统一管理。对被合并单位进行资产清查，首先要向上级主管部门及财政部门申请资产清查立项，设定资产清查基准日，经批准后开展资产清查工作；完成资产清查后需将资产清查结果报送上级主管部门及财政部门批准，同时还需报送资产清查专项审计报告。因此，在开展资产清查时，需同步聘请专业中介机构进行资产清查专项审计。资产清查过程中，要对被合并事业单位账面全部资产及负债进行彻底检查，包括货币资金、应收款项、存货、长期投资、固定资产、无形资产、应交税费、应付款项等，每项资产及负债都要列明明细及金额，并逐项进行核实确认。对现金、存货及固定资产，可以通过盘点的方式确认；对银行存款，可以通过银行询证函、向银行调取开户明细表等方式加以确认；对应收及应付等往来款项，可以通过函证、检查原始凭证及资料等加以确认。对存货及固定资产的盘点，应按照资产大类进行区分并标注存放地点，仔细记录盘盈、盘亏、毁损、过期及丢失等情况[3]。需要注意的是，进行资产清查盘点时，应安排合并及被合并单位财务人员、资产管理人员及审计人员一同参与，以提高资产清查效率，帮助相关工作人员了解和熟悉合并后事业单位的资产状况。

（二）资产划转报批及资产划转入账

资产清查结果经财政部门同意后，还需要向上级主管部门及财政部门申请资产无偿划转。因资产清查基准日在资产清查立项时就已经确定，而资产划转基准日往往比资产清查基准日晚几个月，因此申请资产划转编制“事业单位整体划转国有资产申请表”时，需填列资产清查基准日至资产划转基准日发生额，对两个基准日期间有发生额的科目，需逐项分析差异产生的原因，编制差异原因说明并将其作为附件一同报送审批。资产无偿划转经上级主管部门及财政部门批准后，在资产系统进行相关资产的转出及转入处理。

（三）财务并账

财政部门批准资产划转后，资产系统进行资产划转入账的同时，会计系统也要按批复的资产划转基准日账面余额进行财务并账处理。要做好账务合并工作，首先需要认真分析两家单位的账目构成情况，对合并单位和被合并单位科目余额表进行对比分析，同类会计科目需并入相关的一级会计科目及二级科目中，对一些被合并单位特有、合并后不需要经常使用的往来科目，并账时可以打包并入一个二级会计科目下，明细内容再设置三级科目记录，便于后续财务记账及查找清理。被合并单位在资产全部转出并账时，需要将所有资产类科目余额贷记，所有负债类和净资产类科目余额借记；并账完成后，资产、负债、净资产类科目、财务会计及预算会计的所有收入、费用及盈余类科目均应无余额。合并单位要全部接收被合并单位资产划转基准日账面各项资产、负债及净资产，将双方共有的会计科目并入相应的科目中，对于合并后事业单位没有的会计科目新增科目并入，最终完成账务合并。

（四）注销税务登记

如果财政部门批复无偿划转的资产中包含房屋建筑物、车辆等有产权证明的资产，那么便需要在办理税务注销前先做好房产、车辆等产权证的变更过户手续。完成产权变更后，由被合并单位向其主管税务机关申请税务注销，完成纳税合规核查、办理空白发票和发票领购簿缴销、注销金税盘和CA 证书、完成当期各税种纳税申报、结清相关税款及罚金、申请退还多缴税款等手续，经主管税务部门审核通过发放清税证明，最终完成税务注销。

（五）注销银行账户并完成资金划转

银行账户整合是事业单位机构改革财务整合过程中的关键步骤，尽快完成资金划转能够有效缓解合并后资金支付压力和满足新增的资金需求。实际操作中，可以通过合理安排销户顺序提高销户效率，因税务注销耗时较长，可以保留零余额账户和一个纳税账户用于清缴税款，将其他的非基本存款账户先进行销户划转，待税务清算完成后，再进行零余额账户和纳税账户的销户划转。需要注意的是，因银行销户划转需要在完成税务注销并结清税款后进行，被合并单位完成资产清查后合并单位应对被合并单位银行账户进行有效控制，采取冻结账户等方式限制其支付行为，以保障被合并单位账户资金安全。

（六）办理财务资料交接手续

根据会计档案管理相关要求，事业单位合并时要做好被合并单位会计资料和会计档案的整理及移交工作。事业单位机构合并财务资料移交过程中，为保证财务资料顺利交接，被合并单位在财务资料移交验收时，应做好交接清单，列明需要交接的资料，具体包括凭证、账册、发票、资金往来票据、银行开户许可证、空白支票、银行印鉴章等，对发票、支票及收据等有号票据需列明起止号码，严格审查核对交接清单中的每一项内容，做到应交尽交[4]。合并单位需要加强对交接会计档案及资料的审核验收，在确保财务资料和交接清单列示一致时再签收，交接时还需指定监交人对交接双方进行监督。交接后合并事业单位档案管理人员要做好财务资料的科学保管和存储，为后续资料调取使用做好保障。

四、实务中需要注意的问题

（一）人员相关费用的划转

因代扣代缴的个人社保金及职业年金需隔月缴纳给社保中心，每月末财务账面“应付职工薪酬-代扣社保金”科目下均有代扣尚未缴纳的社保金及职业年金余额。被合并事业单位在人员、社保转出到合并单位后，无法再缴纳代扣的社保金，需要划转给合并单位进行缴纳。被合并事业单位除划转资金，还需按代扣的每一项内容（养老保险、医疗保险、失业保险及职业年金等）编制明细表交给合并单位，用于延续支付社保金及职业年金。

（二）财务账和资产账的核对调整

收到财政部门同意资产无偿划转的批复后，被合并单位需要在资产管理信息系统进行转出，合并单位需要同步进行资产转入。实务中需要特别注意的是，资产管理信息系统对已提足折旧的固定资产按固定资产原值和累计折旧入台账，对尚未提足折旧的固定资产按固定资产净值入台账。而财务并账按批复的资产划转基准日固定资产原值和累计折旧入账。因并账口径不一致产生的差异，需要对未提足折旧固定资产及累计折旧编制明细表，并在财务账中进行调整。

（三）资产配置超标

被合并单位的固定资产无偿划转给合并单位后，可能会造成合并单位部分资产配置超标。例如，事业单位机构改革中存在人员分流、离职等人员减少的情况，人员减少就会造成按人员配置的资产超标；机构改革时一些单位的部分职能被撤销，以前为履行职能购入的资产在新单位可能造成资产配置超标或者不适用[5]。资产划转后，合并单位需要主动检查是否存在资产配置超标的情况，对闲置或者不适用的超标资产，按具体情况进行报废、移交公务舱等处理，尽快对资产超标情况进行整改。

（四）对外投资及下级单位的注销

如果被合并事业单位存在对外投资及下属单位，在撤销合并前，需要先收回投资、办理完其分支机构、子公司等的清算、注销手续，才能办理被合并事业单位的撤销。这些对外投资及下属单位一般发生及成立时间较长，通常存在经办人员变更、资料缺失及对外投资无法收回等复杂情况，实务中对暂时无法收回的对外投资等可能需要合并单位先承接再处理，合并单位需要对相关资料做好存档备查，以便日后处理时分清责任。