城市居民最低生活保障制度的“悬崖效应”问题及治理对策

高洁静

一、前言

城市居民最低生活保障制度是我国为妥善解决城市困难群体生存问题而实施的一项社会救助制度。1999年，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》标志着城市低保制度的施行进入了正式化和规范化。城市最低生活保障制度实施三十多年来，作为民生“安全网”和社会“稳定器”，不仅在保障城市贫困家庭基本生活方面作用显著，同时，也是增进人民福祉、促进社会公平与和谐的重要支撑。

城市居民最低生活保障制度的实施事关社会的公平正义与和谐稳定，需不断实施推进、改革创新，发挥好“托底线”作用。随着城市产业结构转型、劳动力市场供需失衡等，城市低保制度也在不断完善的过程中面临救助申领对象数量增加、保障水平与实际需求矛盾显现等一系列问题。如低保资格与救助资源挂钩的现象在部分城市出现，甚至多种救助资源集中叠加，使低保家庭与低保边缘家庭等受助对象差距逐步拉大，产生“悬崖效应”。在现行城市低保制度运行良好和基本定型的同时，分析城市低保制度“悬崖效应”的形成根源，探索有效治理对策，是亟待解决的主要问题。

二、关于“悬崖效应”的主要观点

“悬崖效应”原意为事物将由量变突破引起质变这一过程的临界点（线）阶段性变化特征和结果。2006年，美国科罗拉多妇女基金会在一项研究中发现：若低收入家庭加薪，会导致公共补贴减少或终止，生活重新陷入贫困状态。研究人员Dinan等人将这种现象称为社会保障体系的“悬崖效应”[1]。美国学者Prenovost则归结为“享受救助的城市贫困家庭，随着收入的增加而失去保障资格，生活水平断崖式下滑”[2]。Susan和Jean则认为“悬崖效应”是从政府援助转向自我适应的一个重大障碍[3]。Albelda和Carr担忧“悬崖效应”困境的存在，会抑制受助者增加工作时间或接受一份薪水更高的工作[4]。

国内著名学者岳经纶从福利分层角度将“悬崖效应”现象解释为社保待遇与社会身份捆绑形成“差别化”，或为保障体系的“内外分层”现象[5]。学者韩庆克认为贫困线的设限，使低保资格成为低保边缘家庭无法跨越的福利悬崖[6]。另一国内学者王瑜则认为“悬崖效应”是政策帮扶的叠加而形成福利在贫困临界点的落差[7]。还有学者安华分析低保家庭生活水平突跃源于救助项目的叠加，一旦退保，生活状态将再次跌入“崖底”[8]。

尽管国内外社会经济发展情况与社会保障水平存在差异，但国内外学者对“悬崖效应”的内涵诠释达成了共识，也对具体现象进行归纳及负面效应进行分析，但却缺乏剖析导致“悬崖效应”形成的根源及其治理对策的系统思考。

三、城市低保制度“悬崖效应”成因分析

（一）制度因素：识别机制与认定标准的偏差

从城市低保识别对象机制方面来看，实现“应保尽保”的前提在于依托合理、可行的判别机制对受助对象进行“精准识别”。尽管严查城市低保申请人的户籍情况、收入情况和家庭财产，但这些方式对于贫困的甄别是一种“事后反应”。实质上，贫困是一个动态变化的过程，被排除在外的低保边缘家庭，也可能面临正在发生或将要发生的事故、疾病、灾害等突发风险，但其却恰恰缺乏相关保障措施而难以有效应对生活难题。

从保障对象的认定标准来看，若划定标准过低、过松，容易导致应保对象瞄准的偏差性、识别机制的模糊性和信息来源的局限性，往往无法判定应保家庭何时濒临贫困的“悬崖边界”；若划定过严、过紧，如同设置层层关卡，既对抵御风险能力弱的低保边缘家庭造成了一定的排斥感和不公感，又对其产生了难以逾越的制度“崖岭”。

（二）政策因素：低保资格的“特权化”

城市居民最低生活保障设立的初衷主要着眼于解决城市困难家庭的温饱问题与生存问题，目的是保障城市低保家庭的基本生存权利。但“最低生活保障线”划定标准的存在，将社会成员分割为低保家庭与低保边缘家庭，使“低保”成为一个“社会身份”标签[9]，乃至向“特权化”转化[10]，从而获得超出其他家庭的福利和资源。

低保家庭与低保边缘家庭保障待遇的显著差异源于低保制度与医疗、教育、住房、就业等专项“配套”救助政策的交叠，低保家庭因享受多种救助资源叠加后实现生活水平跳跃式增长，远超于低保边缘家庭的生活质量。双方因享受补助政策待遇不同而造成在贫困临界点上下的落差，加剧了低保家庭与低保边缘家庭之间受助的“悬崖效应”。例如，一些城市将各种资助补贴与服务“叠加”在低保制度之上，而处于低保临界线的家庭，却无法被这些额外的帮扶政策和救助资源所惠及（见表1）。

（三）个体因素：低保家庭生存的脆弱性

“悬崖效应”还体现在进入或退出保障资格所出现的低保家庭生活水平落差。救助资源的层层加码和集中投放，使低保家庭获得的救助资源远远超过低保标准，并非由于收入的稳定增长而“脱离贫困”。后期一旦退保即失去“外部补给”，难以依靠自身能力应对临时突发事件、因病因老返貧等方面的挑战。生活再次跌入“崖底”的情况，在部分退保家庭度过渐退期后屡屡发生。

同时，另一个难以回避的落差问题是，低保家庭试图改善困难状况，也会历经“悬崖效应”。低保家庭通过努力工作实现收入增加，脱离了救助体系，一旦在将来出现家庭收入减少且未达到城市低保受助标准，难以重新获得低保资格，此时家庭经济状况可能比受助时更为糟糕。

四、城市低保制度“悬崖效应”的治理对策

（一）主要省份改革经验的借鉴

1.浙江省“1+8+X”救助体系

浙江省政府于2019—2022年试点“1+8+X”救助体系新型社会保障体系。“1”为建立浙江省社会救助信息平台，提供智慧救助功能；“8”为低保、特困、受灾、医疗等八类基本救助；“X”为多元社会力量参与。

2.广东省“三个救助圈层”

2022年广东省政府着力打造三个救助圈层：对经济状况最困难的低保和特困对象给予基本生活救助和专项救助；对经济状况稍好的低保边缘家庭和支出型困难家庭给予专项救助；对其他困难群众给予急难社会救助和社会帮扶等措施。

（二）“悬崖效应”的治理对策

1.借助“圈层经验”推进低保梯度救助

为有效化解当前城市低保制度中的“悬崖效应”，其基本思路是实行多分梯度的救助，即突出重点人群救助，兼顾专项内容救助。第一梯度以社会中面临长期贫困和生存危机的最弱势老弱病残为主，除给予相应的基本生活救助，无须解绑其低保资格所叠加的救助资源或福利项目。第二梯度是濒临低收入家庭或刚性支出致贫家庭，按各城市低保标准分档次发放救助金，或根据实际需要只给予医疗、住房等专项救助。第三梯度主要包括因灾因病、意外事故等特殊原因导致生活暂时陷入困境的群体，给予急难型社会救助。

2.以技术协作强化救助资源均衡分配

面对目前城市低保救助资源分配环节统筹与平衡欠缺的实际情况，一方面，要增进政府各有关部门与救助单位、社会工作服务机构等之间的协调配合。可以尝试运用大数据手段整合相关部门掌握的救助信息，尽可能避免由于信息不畅导致救助资源机械捆绑与重复叠加。另一方面，各城市要重视缩小救助资源配给、救助标准水平划分的差异；同时，要循序渐进地统一受助家庭认定条件、管理机制及保障水平，促进城市低保制度持续向着“更加公平公正落实、更好发挥托底作用”的方向稳步迈进。

3.更好发挥托底发展型社会政策功能

最低生活保障制度是一项底线型的救助制度，以“底线公平”为根本价值准则。有效治理城市低保制度的“悬崖效应”，关键在于及时为制度进行“减负”和“增能”。在“减负”方面，要合理有序地弱化或解绑叠加在低保制度之上的各种救助政策、福利项目，使制度逐步回归到“低标准、托底线”定位。低保制度并非抵御各种生活风险的“保护伞”，其本意在于解决城市贫困家庭的基本生存问题。在“增能”方面，不仅要建立城市低保制度与就业、创业政策的配套衔接，还应探索贫困家庭在退保后及时转轨进入社保的政策衔接。

五、结语

城市低保制度的实施不再是单一的民生保障措施，而是与完善社会救助制度、城市贫困治理成效息息相关。在未来城市低保“悬崖效应”及相关问题的治理过程中，尤其需要关注城市低保与社会救助与社会福利之间的边界划分。一方面，需要明晰保障制度的本质功能，避免在制度运行时出现身份捆绑、福利叠加等问题；另一方面，在明晰保障制度具体功能的基础上，提升社会保障整体制度及子制度的自身能力是发展要义。

引用

[1]Dinan K，Chau M，Cauthen N. Two steps forward and three steps back： The “cliff effect”-Colorados curious penalty for increased earnings[R]. National Center for Children in Poverty， Columbia University， Mailman School of Public Health，2007.

[2]Prenovost MA，Youngblood DC. Traps， Pitfalls， and Unexpected Cliffs on the Path Out of Poverty[J]. Poverty & Public Policy，2012，2（2）：53-82.

[3]Roll S，East J. Financially Vulnerable Families and the Child Care Cliff Effect[J]. Journal of Poverty，2014，18（2）：169-187.

[4]Albelda R，Carr M. One Step Forward， One Step Back？ Labor Supply Effects of Minimum Wage Increases on Single Parents with Public Child Care Support[J]. Working Papers，2017，6（1）：1-41.

[5]岳经綸，方珂，蒋卓余.福利分层：社会政策视野下的中国收入不平等[J].社会科学研究，2020，246（1）：115-124.

[6]韩克庆.减负、整合、创新：我国最低生活保障制度的目标调整[J].江淮论坛，2018，289（3）：153-160.

[7]王瑜.论脱贫攻坚中的悬崖效应及其对策[J].中国延安干部学院学报，2018，11（5）：122-127.

[8]安华，赵云月.福利叠加与悬崖效应：如何让低保对象走出福利依赖？[J].中国民政，2018，630（9）：35-36.

[9]崔凤，杜瑶.城市最低生活保障“身份化”探析[J].江海学刊，2010，270（6）：135-139+239.

[10]刘小珉.青海省农村贫困及反贫困——基于农村低保反贫困的视角[J].青海民族研究，2015，26（4）：72-77.

作者单位：广西师范大学