延安市生态文明建设的基本策略及经验启示

郭玉杰

摘 要：生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。延安市从1999年以来，坚决响应党中央号召，贯彻落实党中央指示精神，在全国率先开展退耕还林工作，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，采取生态、经济、社会效益相结合；工程措施、生物措施、耕作措施相结合；治理、开发、致富相结合；依法防治并重等新举措，建立践行生态文明思想的新机制，开创践行生态文明思想的新局面。

关键词：生态演变;生态实践;经验启示

中图分类号：X22

文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.014

Basic Strategies and Experience Enlightenment of

Ecological Civilization Construction in Yanan City

GUO Yu-jie

〔Party School of Yanan Municipal Committee of CPC （Yanan School of Governace），Yanan 716000，China〕

Abstract：The construction of ecological civilization is a fundamental plan related to the sustainable development of the Chinese nation and an inherent requirement for building a modern socialist country in an all-round way. Since 1999， Yanan City has resolutely responded to the call of the Party Central Committee， taken the lead in repatriating farmland to forests across the country. At the same time， the useful means are the follows：  unswervingly taking the road of ecological priority and green development， and combining ecological， economic and social benefits; combining engineering measures， biological measures and farming measures; combining governance， development and getting rich; We will focus on new measures such as the prevention and control of the law， establish a new mechanism for practicing the idea of ecological civilization， and create a new situation for practicing the idea of ecological civilization.

Key words：evolution of ecology；ecological practice；experience enlightenment

“生態文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”^［1］，“是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。”^［2］退耕还林是一项实践性很强的生态文明建设工程。延安市是全国退耕还林第一市，^［3］延安市树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，大力推进绿色发展，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

一、延安生态情况的历史演变

延安，地处黄土高原腹地，在人类生活早期这里曾是林木蔽天、水草丰盛、植被良好之地。“山林川谷美，天材之利多”“闾阎相望，桑麻翳野，天下称富庶者无如陇右”^［4］。延安生态环境如汉代人虞翊在《复议三郡疏》中所描写的：“禹雍州之域，厥土为止，且活野千里，谷稼既殷，有龟兹盐池，以为民利，水草丰美，土宜产牧，牛马衔尾，群羊塞道”。但因延安地处“三秦锁钥，五路襟喉”要塞之地，历来为兵家必争之地，战争频发，交战双方常以森林作为掩护，“兵燹所至，无树不伐”。随着历代“移民实边”政策的不断扩大，战乱、屯田、垦荒现象逐步升级，出现了“仲春斩阳木，仲夏斩阴木”，兵荒马乱、伐木务农加速了延安森林植被的毁灭，使生态环境遭到了严重破坏。据有关资料，北魏统一黄河流域之后，陕北不少地方由草原区变为农业区，夏州（今靖边县）和东夏州（今延安市）的农业在当时都是可以称道的，特别是东夏州的粮食还能北运支援夏州，可见延安当时已变为半农半牧地区。匈奴和汉族在黄土高原杂居，这意味着游牧民族和农耕民族逐渐融合，人口开始上升，任意开荒，农耕区日趋扩大，同时也造成森林植被的进一步破坏，加剧了水土流失。“由延州（延安）北上横山（白于山），随川取道，夹以峻山，署雨之期，湍流石泥。”^［5］安史之乱后，大批难民逃至陕北，开垦“荒闲坡泽山原”，缓坡地也多被开垦为农田，至此延安地区黄土高原基本变成农耕区。加之唐代朝廷经营养马业，当时渭北及整个陕北地区都属养马之地，导致森林逆向变迁。唐朝被亡之后，又开始了五代十国的军伐混战，洛河以北，继续进行着民族间战争。宋朝，范仲淹拒西夏，镇守延安，曾令军士开荒屯田，募民垦殖“开垦三千顷以为军粮”，可见毁林之多。明清时，陕北驻重兵，粮食主要靠当地供应，从明洪武三年起，在边地推行军屯，于是再一次大量垦荒，兵士每人耕地百亩，毁林毁草种粮。延安境内几乎无处不垦，森林和植被遭到极大的破坏，水土流失相当严重。到明朝中叶，“清水河”周围植被遭到严重破坏，河水日渐浑浊干涸，当地人民希望自己赖以生存的河永远“绵延流淌”， 故将此河称“延河”。^［6］到清朝末期，延安以北的森林所剩无几，延安以南的黄龙山、桥山等地尚且保留局部森林，成为黄土高原上孤存的“森林岛”。民国时期以来，延安的森林草原等植被被垦，森林资源减少，生态环境持续恶化。

延安地处黄土高原区，自然条件本就脆弱，兼历朝历代的战乱和开荒拓地等人为破坏，自然生态环境不断恶化，生态失去平衡，气候失调，干旱和风沙乘虚而入，水土流失不断扩大，延安成为黄河流域中游水土流失最为严重的地区之一。时至20世纪80年代初，延安市水土流失面积2.88万平方公里，占到总面积的78.4%，年平均土壤侵蚀模数9000吨/平方公里，全市年入黄河泥沙达2.58亿吨，占全省入黄泥沙总量的30%以上。^［7］2其中绝大部分是从洛河上游、延河流域流失的，也就是说延安以北七县（区）是全市水土流失的重点区，其水土流失面积在90%以上。自然生态环境的严重破坏长期以来一直成为制约延安社会经济全面发展的主要因素。

二、延安生态文明建设的基本策略

延安市从1999年至今，坚决贯彻落实党中央指示精神，勇于实践创新，在全国率先开展退耕还林工作。新时代，延安市践行习近平生态文明思想，坚持“绿水青山就是金山银山”理念，坚持生态优先、绿色发展，持续推进退耕还林工作落实。截至2022年，累计治理水土流失1.63万平方公里，年入黄泥沙量由2.58亿吨降为0.31亿吨，完成退耕还林面积1077.5万亩，森林覆盖率由33.5%增加到53.07%，植被覆盖率由46.3%提高到81.3%。^［7］1

（一）开创践行生态文明思想的新局面

面对生态环境持续恶化、森林植被遭受惨重破坏、水土流失日渐严重、群众生活水平贫困滞后、经济社会发展落后的局面，延安市大力发扬延安精神，带领群众践行生态文明思想，开创生态文明建设的新局面。

一是抢抓国家退耕还林政策机遇，在全国率先启动实施退耕还林工程，开创退耕还林工作新局面。1998年，延安市吴起县首开全国封山禁牧先例。1999年，延安市全域试点，当年秋冬就退耕还林164.8万亩，在全国起到了示范带动作用。延安市委市政府带领全市广大干部群众发扬自力更生，艰苦奋斗的创业精神，咬定绿化荒山不放松，用勤劳双手植树造林种草，且把革命战争年代的“兄妹开荒”精神转化为“兄妹造林”的绿色实践，肩挑背扛，三遍五遍，补植造林，不断巩固提升退耕还林成果。党的十八大以来，延安市在全国带头开启践行新一轮退耕还林，全市25度以上的、应该退能够退的陡坡耕种地全部实现退耕，促进了国家新一轮退耕还林的启动实施。同时，科学调整林分结构，优化林种结构，不断提升退耕还林整体生态效益，累计完成退耕还林林分结构调整190万亩。并且，加大资金投入力度，给予农民生态补偿。截至2022年底，累计直接投入退耕还林补助135.52亿元，全市80%以上的农民直接受益，人均补助9622元。^［7］2延安市在国家财政支持的同时，市县财政累计投入50多亿元，^［7］4扶持发展林果业、棚栽业、养殖业等。二是组织起来大搞农田水利基本建设，开创治山治水，改造河山的新局面。始终坚持发动和依靠群众，发挥群众在治山治水中的主力军作用，在坚持抓好常年治理的同时，发动群众，集中连片会战，年年都要认真组织群众进行春季、夏季、秋季三次大会战，大打整架山、整条沟综合治理与开发的总体战，按照统一部署、统一时间、统一质量标准，开展会战治理。三是完善治理模式，开创统筹山水林田湖草综合治理新局面。延安市北部水土流失重点区域的县、乡、村组织广大群众坚持以流域为单元统筹实施集中连片治理，以村庄和住户为治理依托，山水田林路統一规划，农林牧副渔全面发展，坡面峁头治理与沟道治理相配套，通过新修道路，整顿农田，建设绿色园，开发多元化产业等形式，发展区域性、庭园性经济，这种治理发展产业经济的模式在全市普遍推广。坚持人工营造和自然封育相结合，实现陡坡耕地、宜林荒山和“两线三点”（“两线”：河流两岸、道路两旁。“三点”：房前屋后、村庄周边、田边）绿化全覆盖。 四是易地搬迁，开创绿化治穷新局面。把以黄河沿岸生存环境十分恶劣、基础设施极为薄弱、产业发展相对滞后、生产生活条件极其落后的，不利于人居的土石山区、白于山区、洛河峡谷地带作为重点，对18.7万户、65万人实行易地搬迁，其中包括生态林区移民0.9万人^［7］4， 实现了搬迁一户人、退下一块薄地、植绿一座荒山。

（二）走出践行生态文明思想的新路子

在努力打造生态延安的过程中，延安市在不断总结群众实践经验的基础上，多措并举，提高治理质量，加快治理速度。

一是采取生态、经济、社会效益相结合的新举措。无论工程建设还是林草建设，都坚持把经济、生态、社会效益三个并举。以前，群众参与治理的积极性不高，因为只片面强调生态效益，造成在水土保持治理方面和群众的切身利益相脱节，这就导致治理效果不佳。现在，把经济、生态效益结合起来，激发了群众投身于治理开发的主动性，以前把荒山、荒坡、荒沟、荒滩视为负担，现在被当成致富资本，当成发展农村经济的潜力资源，发家致富的出路之所在，建设美丽乡村的希望之所在，使农业生产条件得到明显改善，群众的生活水平得到显著提高，“越穷越垦，越垦越穷”的恶性循环得到扭转。二是采取工程措施、生物措施、耕作措施相结合的新举措。延安市广大群众在长期的生产生活中深深感受到，水资源相当贫乏，水土流失极为严重，要彻底根治水土流失，依山致富，必须在治理水土流失的过程中，把工程、生物、耕作等各种措施结合在一起。在山上采取生物措施，通过封山禁牧、舍饲养畜等，实现大规模退耕还林还草，恢复植被，保护生态。在山下采取工程措施，通过打坝淤地、削坡填沟、治沟造地等，实现了向沟地要土地、要粮食。完善了田间灌排沟渠、小型集雨蓄水设施和道路等基本生产条件，并采取土壤改良、地力培肥等措施，提高土地效益。截至2022年底，全市累计建成基本农田380余万亩，治沟造地55.5万亩，新增耕地10万余亩，栽植经济林果445万亩。^［7］4深入开展修复整治型、配套完善型、开发补充型、综合整治型这四种类型的沟道整治，实施了拦洪坝淤地坝骨干水利工程、土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程及其他工程措施，修复整治了冲垮、废弃坝地和川道地，建设了田、坝、渠、路、林等基础设施，昔日的千沟万壑成为旱涝保收的高产田。三是采取治理、开发、致富相结合的新举措。坚持把水土保持与水土资源开发结合起来，把治理水土流失与产业开发结合起来，使治山治水与经济开发融为一体，在实现粮食稳定增产的同时，大力培育和开发果、薯、羊主导产业，建立稳定的收入来源，推进区域经济和农业产业化的发展，加快了农业由传统农业向现代农业转变，粗放型农业向集约型农业转变。四是采取依法重防重治的新措施。以往，农民群众习惯垦山种地、多种薄收，为改变这种不良传统耕作模式，解决发展生产过程中，忽视依法保护水土资源，造成又治理又破坏的水土流失问题。延安市认真贯彻和执行《水土保持法》和《延安市退耕还林成果保护条例》，注重依法保护水土资源，收到良好效果，成为以法律形式保护退耕还林成果的全国第一市。同时，一并抓了预防监督工作，带领群众走精耕细作、少种高产多收的新路子，摈弃粗放式耕作的不良习惯。在开发建设过程中，推进实施可能造成水土流失的项目时，一并落实水土保持措施，做到制定水土保持方案和设计开发建设项目同步实施，从而有效解决了边治理边破坏的问题。

（三）建立践行生态文明思想的新机制

延安市深刻认识到，治理水土流失，建设生态延安，是一个庞大的社会系统工程，必须要有切实得力配套的政策激励机制。因此，各级党组织认真贯彻落实党在农村的各项方针政策，研究制定实行了一整套符合延安实际、相互衔接配套的强农惠农富农政策激励新机制，广大人民群众主动投身治理水土流失的积极性被充分调动。

一是落实土地产权制度，激发群众对土地资源治理与开发的积极性。一方面全面落实农村第二轮土地承包到期后再延长30年不变的政策。另一方面落实“四荒地”使用权拍卖政策，在全市掀起了大规模综合治理的热潮。在保障人均基本农田的前提下，把25度以上的山坡耕种地必须实行一次性退耕到位。土地承包者严格按照统一规划，把退下来的陡坡耕种地在一定期限內完成治理或由集体统一治理，或种草种树，再以拍卖或承包的方式，实行分户经营。鼓励团体、个人兴办绿色企业、领办农业生态治理项目。二是制定规划，一张蓝图绘到底。延安市按照因地制宜、综合治理的原则，不断修订和完善规划，提高治理开发的科学性。认真科学编制了水土流失治理规划及具体实施安排，县、乡均制订了分区域规划细则。延安市能够严格按规划进行组织实施治理，基本形成了一张蓝图绘到底的良好局面。三是多方筹集资金，加快治理速度。对于国家在建设方面需要征用农民耕种的土地，采取按一定比例补偿的办法，统一筹划部分资金；水利水保等单位以及社会其他组织通过贷款等方式筹措资金；农民群众以资代劳或农民群众以户或联户筹资；动员企事业单位和城镇居民以个人投资、股份合作等办法，有效解决了建设资金，保持治理快速进展。四是明确责任制度，狠抓目标任务落实。延安市把以退耕还林、治山治水为主的绿色生态建设作为推动乡村振兴、农村经济发展的一项长期战略任务，换届不变目标，换人不变责任，一任接着一任干。建立了相应的组织机构，加强协调、组织领导，对有关退耕还林事项优先研究、资金优先安排、问题优先解决、工程优先推进。为夯实责任，建立了目标责任制度，层层签订目标责任书，定期考评考核，严格兑现奖惩。设立“延河杯”水利水保综合治理奖，对实绩突出的班子和个人，及时予以表彰奖励，对完不成任务的班子和个人，通报批评或黄牌警告，情节严重、贻误工作者进行组织处理，保证了各项目标任务真正落到实处。五是抓典型引路，推动面上工作。坚持领导包抓示范点的办法，带动面上工作。市、县、乡党政主要领导、分管领导在每年大会战过程中，负责抓一到两个面积千亩以上或几千亩的大规模、高标准、高质量的综合治理典型，充分发挥示范带动作用。

三、延安生态文明建设的经验启示

2017年12月18日，在京召开的中央经济工作会议上，习近平总书记指出：“推进生态保护修复，以塞罕坝林场、右玉沙地造林、延安退耕还林、阿克苏荒漠绿化这些案例来看，只有朝着正确的方向，一年接着一年干，一代接着一代干，生态系统是可以修复的。”^［8］这无疑是对延安生态文明建设的充分肯定。延安市生态文明建设的策略实践给我们提供了经验启示。

（一）生态文明建设必须坚持以人民为中心，满足人民群众对美好生态环境向往的需求

习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”^［9］生态文明建设的出发点和落脚点就是要满足人民群众对美好生态环境向往的需求，让人民群众共享生态福祉。因此， 要牢固树立以人民为中心的生态文明建设思想理念，始终站在人民群众的角度来考虑生态文明建设、发展生态文明建设，以人民群众满意不满意为标准来衡量生态文明建设，在生态文明建设中要广泛征求群众意见，注重采纳群众意见，认真科学落实好群众意见，凸显生态为民、生态利民、生态惠民的价值，使山川更秀美、群众更富裕、生活更幸福，提升人民群众享受天蓝、山青、水净的幸福感。人民群众是绿色生态的主要获益者，也是主要参与者、建设者。生态文明建设要站在人民群众立场，紧紧依靠群众、组织群众、指导群众，充分发挥广大人民群众在生态文明建设过程中的主体作用，动员全民动手大搞生态文明环境建设，掀起生态文明建设的群众运动，努力把建设美丽中国、美丽乡村化为人民自觉行动。同时，政府要制定生态文明建设方面的优惠政策，从财力、物力、人力等方面给予有力支持，推进生态文明建设。

（二）生态文明建设必须坚持综合治理、统一规划的原则，统筹谋划生态文明建设

实践充分证明，只有这样做，生态文明建设才能避免顾此失彼、劳民伤财，从而提高生态文明建设的实效性、科学性，实现高水平的生态文明建设。因而，生态文明建设要具有前瞻性、全局性的思维，把生态文明建设与乡村振兴战略相结合，与眼前利益、长远利益相结合，从山水林田湖草综合治理出发，结合当地实际情况，统一规划，统筹安排，制定绿色发展总体方案和具体实施细则，明确治理标准，采取工程、生物、技术等多种措施，统筹实施山上山下、沟道塬面、梁峁沟岔、村庄道路、流域上下游的整体治理。同时，把基本口粮田作为解决群众长远生计、巩固退耕还林成果的关键，突出整修基本农田和营造经济林果两个重点，把产业生态化、生态产业化作为内在要求，按照宜农则农，宜林果则林果，宜牧则牧，宜草则草，宜药材则药材，宜花卉则花卉的原则，把水土流失治理与粮经林果牧全面开发统一起来，一手抓农田基本建设，治理水土流失，一手抓粮经林果牧，发展生态经济，提升综合治理效益，达到经济效益、生态效益、社会效益深度融合，有力推进生态文明建设全面高质量发展。

（三）生态文明建设必须持之以恒、久久为功，始终如一抓好生态文明建设

生态文明建设是一项功在当代、利在千秋的绿色革命事业，是人们尊重自然、顺应自然、改造自然的一项伟大工程，必须一抓到底、常抓不懈。延安市从1999年至今，二十多年来一以贯之抓退耕还林、治山治水，推进绿色生态建设，成为全国典范，这一方面表明延安市在“绿色革命”过程中的思想坚定性和实践持续性，另一方面说明生态文明建设量大面广，实践性、操作性难度大，任务艰巨繁重，绝不可能一蹴而就。这就要求我们必须要有持续作战的战略思维和应对困难的策略方法，牢记对人民群众负责、对子孙后代负责的历史使命，担负起生态文明建设的责任，自觉践行好生态文明建设的理念、承诺，敢于迎难而上不退缩，勇毅前行不止步，消除干一阵、停一阵、松松气、歇歇脚或半途而废、有始无终等不良现象，始终坚持生态优先的发展理念，矢志不移咬定生态文明建设不放松，锚定生态文明建设目标不动摇，持续推进生态文明建设，以“功成不必在我”，但“功成一定有我”的胸襟和担当，积极投身于生态文明建设之中。牢记习近平总书记的殷殷嘱咐“一年接着一年干，一代接着一代干”，一任接着一任干，换届不变目标、换人不变责任，以“愚公移山”之志，一张绿色方案绘到底，谱写生态文明建设新篇章。

（四）生态文明建设必须健全法律法规保障体系，确保生态文明建设有效持续发展

一些地方年年植树不见树，年年种草不见草，年年治理无效益的事例和植被屡遭严重破坏的教训，说明法律法规的缺失不利于保护、巩固生态环境。由此可见，依法保护生态环境是生态文明建设的重要一环，如果只注重建设，而忽视保护，建设成果将难以保障，只有在保护基础上才能实现更好地巩固发展。习近平总书记强调指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”^［10］无论是从我国古人在夏朝时期“禹之禁，春三月山林不登斧，以成草木之长”的法律规定保护森林来看，还是从延安市出台条例规定保护生态环境来看，都充分说明通过法律法规、条例制度的手段保护生态资源极其重要。因此，要把依法保护生态环境纳入生态文明建设之中，建立健全生态文明建设法律保障体系，^［11］使生态文明建设有法可依，违法必究。并且，強化监管监督手段，加大保护生态环境的力度。同时，要加大对依法保护生态文明环境的宣传力度，进一步提高广大干部群众自觉遵守各项法规制度，增强保护生态环境、人人有责的自觉性，确保生态文明建设的成果巩固。

生态环境是一种不可替代的宝贵资源，绿色事业是一场永不停歇的接力赛，延安市抓紧中央、省上对提升黄河流域生态保护和高质量发展水平以及对延安发展和建设极为重视的历史机遇，带领全市人民群众继续弘扬“延安精神”，开拓创新、艰苦奋斗，努力谱写青山常在、绿水长流、空气常新的美丽生态延安的新篇章。

参考文献：

［1］习近平.论坚持人与自然和谐共生［M］.北京：人民出版社，2022：2.

［2］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［M］.北京：中央文献出版社，2022：49.

［3］马玉晶.王雨昕.延安，中国退耕还林第一市［J］.生态话题，2019（9）：12.

［4］中共中央办公厅.江泽民、李鹏、朱镕基同志在姜春云同志《关于陕北地区治理水土流失，建设生态农业的调查报告》上的批示［Z］.1997-08-22.

［5］范仲淹.宋本范文正公文集 ［M］.北京：国家图书馆出版社，2020：87.

［6］延安广播电视台.“延安”名字的由来［EB/OL］.搜狐，（2019-04-16）［2023-05-21］.https：//www.sohu.com/a/308442261_120055538.

［7］延安市政府退耕还林办.延安市退耕还林办2022年工作汇报［Z］.2022.

［8］中央经济工作会议在北京举行 习近平李克强作重要讲话 张高丽栗战书汪洋王沪宁赵乐际韩正出席会议［EB/OL］.中华人民共和国中央人民政府，（2017-12-20）［2022-11-12］.http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/08/content_5245345.htm

［9］中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义思想学习问答［M］.北京：学习出版社，2021：136.

［10］中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2014：104.

［11］李米龙.生态文明建设法律保障体系的构建策略［J］.法制博览，2023（2）：125-126.

［责任编辑、校对：李 焕］