派驻监督中“室组地”联动机制研究

程云爱 李娟

摘 要：“室组地”联动机制是我国监察体制改革向纵深发展的一个新探索，也是为破解监督实践中的单打独斗、孤军奋战问题倒逼而产生的一项新机制。该机制经過一段时间的探索，成效显著，但作为一项新确立的机制，面临许多现实问题亟待解决：室组地三方定位尚未厘清，难以为其制度化建设提供相应的理论基础；联动监督的合力仍有待进一步激发，现实中存在“联而不动”的问题；室组地联动中关键环节如何实现顺畅交接等。释放联动监督叠加效应、厘清室组地三方定位、加强制度供给以及提升联动监督质效，能够一定程度地优化和完善“室组地”联动机制。

关键词：派驻监督；室组地；联动机制

中图分类号：D262.6

文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.008

Research on the Linkage Mechanism of “Office Group

Land” in Stationed Supervision

CHENG Yun-ai^1a，b， LI Juan²

（1.Zhejiang Gongshang University a.College of Continuing Education; b.Law School， Hangzhou

310002，China; 2.School of Sociology and Law， Shanxi Normal University， Taiyuan 030031， China）

Abstract：The linkage mechanism of “office group land” is a new exploration in the deepening development of Chinas supervision system reform， and also a new mechanism that has emerged to solve the problem of fighting alone and fighting alone in supervision practice. After a period of exploration， this mechanism has achieved remarkable results， but as a newly established mechanism， it is faced with many practical problems that urgently need to be solved： the tripartite positioning has not been clarified， and it is difficult to provide the corresponding theoretical basis for its institutionalization; the joint force of linkage supervision still needs to be further stimulated， and the problem of “linkage without moving” exists in reality.It is vital to achieve smooth handover of key links in the linkage among office， group， and land. In order to optimize and improve the “office， group， and land” linkage mechanism to a certain extent， it is essential to release the overlapping effect of linkage supervision， clarify the tripartite positioning of office， group， and land， strengthen institutional supply， and improve the quality and efficiency of linkage supervision.

Key words：stationed supervision; office group land; linkage mechanism

一、问题的提出

笔者曾经查阅了国内外相关权力监督的文章，发现关于权力监督的文章甚多，但派驻监督的文章却不多，特别是国外几乎没有关于派驻监督的文章。笔者试着通过知网以“权力监督”四个字作为主题进行搜索，发现发表年度在2020年的文章为300篇，2021年268篇，2022年8月份仅仅八个多月时间已有136篇；输入“派驻监督”四个字作为主题进行搜索，则发表于2020年的文章有152篇，2021年121篇，2022年则为71篇；输入“室组地联动”五个字作为主题进行搜索，搜索结果为：发表于2018年1篇，2019年无，2020年无，2021年21篇，2022年到目前为止有20篇，这些文章中基本以介绍各地的做法、经验居多。由此可见，国内对于派驻监督的研究起步也多集中在介绍各地的经验以及实务部门工作中的心得体会，关于学术论文以及书籍方面则相对少很多，相关理论研究则相对阙如。

改革由问题倒逼而来。由于在实践中不断有问题出现，在解决一个又一个问题的过程中，形成一个又一个改革成果。为了解决对公权力的监督，我国纪检监察体制方面不断进行改革，最终形成自我监督、派驻监督、巡视巡察的大监督格局。派驻监督可以在一定程度上破解熟人社会的监督难题，但出现单打独斗、孤军奋战的问题，于是有人提出“巡回+派驻”的设想并进行尝试；也有些地方系统思维的角度探索“室组地”联动以形成监督合力，实现“1+1+1＞3”的效果。与此同时，在总结各地探索经验的基础上，及时对相关制度方面进行完善，补足制度的空白。“室组地”联动机制是我国监察体制改革向纵深发展的一项重要探索，也是为破解我国派驻监督实践中的单打独斗、孤军奋战问题而产生的一项新机制。

根据马克思主义理论和实践的关系原理：理论来源于实践，实践是理论的基础，是理论的出发点和归宿点，对理论起到决定作用；同时理论亦须与实践联系起来，为实践服务，随着实践的发展而不断发展。“室组地”联动机制是在深化派驻机构改革的过程中，经过一年多的探索之后，既有成功的经验，也有现实困难。在实践的基础上进行理论研究，及时总结探索中的做法和经验，为相关制度的确立和完善提供理论支撑。规则中“室组地”联动机制虽然明确了联合办案的基本工作要求，但在实践中对于关键环节如何实现顺畅交接，还需要进一步深化细化^［1］。

二、“室组地”联动机制的实践探索

如前所述，“室组地”联动机制是在派驻监督实践中由问题倒逼而产生的一项新机制。2021年十九届中纪委五次全会提出要健全完善“室组地”联动机制，经过一年多的探索，取得了一定成效。在总结各地经验的基础上，2022年6月22日由中共中央办公厅发布了《纪检监察机关派驻机构工作规则》（以下称规则），规则中第十四条、十六条具体规定了室组地联动的若干内容。

（一）各地实践探索

1.各地相關做法。“室组地”联合办案，主要是指派驻纪检监察组监督发现党员、干部以及监察对象涉嫌职务违法或职务犯罪问题时，在派出机关监督检查室统筹协调指导下，通过协商或者报请指定管辖等方式，由派驻纪检监察组与地方纪委监委联合办理案件的工作模式^［2］。从2021年中纪委十九届五次全会提出健全完善“室组地”联动机制以来，各地都进行了相关实践探索，具体做法有所不同，但概括来看，主要有如下几种：

（1）创新联动模式。各地探索推出一系列联动模式：青海纪委监委在办理“4·07”专案中，主导推动积极实践“央地”联合办案模式；海东市互助县纪委监委实践中形成“‘室组乡联动、巡纪法贯通、查审评一体”的联合办案机制^［2］；四川广安纪委监委根据工作需要，按照1名委班子成员组织领导、1个纪检监察室牵头指导，混编多个派驻纪检监察组、室联系地区纪委监委，搭建相对固定的“室组地”联合作战单元，避免临时搭伙机制不畅、合力不强、促改不力等问题；浙江省纪委监委推出“室组地+企业”模式，协作查办省医保公司腐败窝串案；有的地方在“室组地”联动的基础上，根据当地实际，推出“组组”联动、“组地”联动、“室地”联动、“室组校”甚至“室组地+巡”联动等模式。但不论推出哪种模式，最终目的都是为了破解监督中的难题，充分发挥纪检监察室、派驻纪检组、地方纪委监委各自的优势，最大限度形成监督合力，达到1+1+1＞3的监督效果。（2）建立工作机制。在探索联动新模式的基础上，各地针对实践中出现的问题制定并出台一系列工作意见，深化各单位之间的协作联动、强化相关人员的责任分工、细化工作中的操作流程，从制度方面保证案件监督质量：贵州省纪检监察机关在《贵州省纪检监察机关（机构）在监督检查审查调查工作中开展协作配合的实施细则（试行）》基础上，着手研究制定“室组地”联合办案工作指引；安徽芜湖出台“室组地”联动监督执纪执法工作“一意见三办法”；广东佛山先后制定规范联动监督执纪执法启动机制、联动监督和联合办案协作配合规范细则以及制定可量化、可操作、可评估的考核指标体系等，做到联动模式有章可循；黑龙江省纪委监委结合当地工作实际，制定出台《黑龙江省纪检监察机关“室组地”联合办案工作办法（试行）》^［3］；甘肃省纪委监委出台《“室组地”联合办案工作办法（试行）》；湖南衡阳市纪委常委会审议通过《衡阳市推进纪检监察监督巡察监督与审计监督贯通协同高效的实施细则（试行）》；宁夏青铜峡修订印发《青铜峡市纪委监委监督执纪执法协作区实施方案（试行）》；湖南郴州市纪委监委还出台了《关于深化“室组地”联合办案机制的实施办法》，规范联合办案中的办案模式以及衔接机制等问题，着力破解实践中面临的协调、取证以及认定等方面的难题。

除此以外，还建立联合作战单元、建立考核评价体系等做法，出发点都是要打通监督堵点，发挥监督合力，推进纪检监察工作提质增效，实现办案力量统一调配、审查调查统一实施、以案治本统一深化。

（二）探索初见成效

各地经过一段时间探索，“室组地”联动机制成效显著：2020年到2021年9月不到两年的时间里，国家电网公司所属各级纪委与地方纪委监委配合及联合审查调查案件32件，各级纪检监察机构共提出纪检监察建议1400多件，其中派驻组提出纪检监察建议26件；截止到2022年5月底，宁夏青铜峡采用“室组”“室地”两级联动办案方式提级办理问题线索4件，“室组地”三级联动统筹查办专案2件，共立案3件14人、留置2人，组织处理5人。联动监督的同时提升了协作区办案人员业务水平，2个乡镇纪委实现自办案件“零”的突破，2个派驻纪检监察组在开展监督检查工作中发现问题线索并移交相关部门处理；2022年以来仅四个月的时间，贵州铜仁市该市纪委监委各监督检查室共计开展“室组地”联动监督42次，累计对106个单位进行监督检查，发现并督改问题103个，提出意见建议98条，发出监察建议书 4个，助力推动建章立制26项。

三、室组地联动机制的现实难题

“室组地”联动监督是我国在深化派驻机构改革的过程中而形成的一项新的制度，通过该制度的实施，不仅可以有效地实现资源优势互补，还可以把系统思维运用到纪检监察工作中，进一步提升监督效能。但作为一项新设立的制度，仍然需要在实践中不断完善。

（一）联动监督叠加效应尚未充分释放

1.纪检监察建议书作用仍需充分发挥。很多地方都采用了纪检监察建议书巩固联动监督的成果，强化以案促改。但经研究发现，纪检监察建议书的作用尚未充分发挥出来，主要表现在：一些单位领导对监察建议书思想上不够重视，对建议书中提出的整改内容没有及时进行整改或者部分整改；纪检监察建议书的预防功能尚未充分发挥，主要表现在，在对某一个单位进行整改之后，尚未涉及更大范围的自查自纠工作，尚未完全起到对类案不能起到相应的预防作用。

2.相关理论研究需进一步加强。监督只是一种手段，更重要的是通过监督发现实践中存在的问题，充分将相关成果进一步运用到案件查办中，提升监督效能，推动相关制度完善。据查询有关资料显示，目前检索到的相关文章中，多为各地探索实践的新闻报道或者是各地经验总结，而调研报告以及相关学术论文甚少，充分表明当前室组地联动机制的成果运用方面的理论研究需要进一步加强。

（二）室组地职能定位尚未厘清

“室组地”联动监督是随着纪检监察体制改革不断深化、进一步推进派驻监督提质增效的大背景下产生的新机制。在实践中要想最大限度地发挥“室”“组”“地”三方的监督优势，需要厘清三方在联动机制中的地位和作用，分清楚哪方为主抓、哪方统领，哪一方协助、哪一方统筹指导。如果不能正确厘清各方定位，可能会导致联动中或者三方争抢功劳，或者互相推诿等问题。

“室组地”联动中，“组”主要负责案件线索初核工作，“室”进行协调、指导，“地”充分发挥纪检监察专业优势，协助监察调查，三方明确分工。案件线索的初核非常重要，初核工作是否专业，证据是否扎实，不仅决定联动机制能否启动，也决定后续的指定管辖与立案查处能否顺利进行；指定管辖作为联动机制的纽带，决定联动监督的结果以及未来案件能否顺利移交。

实践中，有的“组”混淆线索处置和案件管辖的区别，线索未经初核就移交地方处置；有的“组、地”对“双管”公职人员管理权限和属地管辖相结合原则理解不透，将协商管辖和指定管辖混为一谈。由于对案件移送的标准认识存在差异，曾经出现过监察部门认为达到移送标准而司法部门认为尚未达到标准而不予接收移送的现象。

（三）联动效能尚未充分发挥

经研究发现，有的“室”对“组”注重更多的是传导压力，而提供工作助力方面甚少。一些人从思想上对室组地联动不够重视，虽然联动机制已经经过一年多的探索，但有些人在工作中仍然存在“为了办案而办案”的思想，不能将监督与办案有机联系起来，更多地将精力放在日常监督方面而忽视对重点领域的联动监督。有的“组”“地”对联动监督重视不够，根据他们的理解，将联动监督仅停留在请示汇报上面，“室”“组”“地”交流较少，无法深入研判。由于各派驻机构监督对象的差异化，纪检监察干部水平也呈现差异化：有的驻在单位违法案件多，实战经验丰富，办案水平相对较高，而有的驻在单位由于需要监督查处的案件相对少，派驻纪检监察干部很少办理职务犯罪案件，实战经验相对欠缺，业务水平不高，导致在初核问题线索时出现研判偏差等问题。

从各地实践可以看出，当前联动多体现在“室”和“组”之间、“组”和“组”之间，多为横向联动，而室、组与各地省属国企、高校纪检监察机构之间联动较少，特别是审计、司法等外部监督主体之间有效联动尚未形成；各级派驻纪检监察组的监督权限为块状形态，非垂管行业、系统的省、市、县三级派驻纪检监察组之间缺乏必要联动，不利于对一个行业、系统的共性问题进行监督^［4］。

在各地联动监督工作中，由于“室”“组”“地”分别属于不同单位或部门，在实践中，哪些信息需要共享，哪些信息可以共享缺乏具体的规定，信息共享不畅被不少人认为是室组地联动监督工作中最大的堵点和难点。

（四）制度供给有待进一步加强

各地在探索中相继出台相应制度，试图从制度方面对该机制予以完善。但一些地区的相关制度建设尚属初创阶段，多数地方相关机制不够健全，处于“已有初步机制，尚无明文制度”或“已有部分工作，需要形成机制”的状态，表示“已有成型机制，并有相应制度”的学员不到三成^［5］。由于缺乏科学的考评体系，有的监督检查室在开展监督执纪执法时，以联动监督之名大量借用派驻人员，把派驻纪检监察组的工作成果看作自己的，削弱了派驻纪检监察组参与联动监督的积极性。有的监督检查室主要偏重于一些具体工作：如向派驻纪检监察组要人员以及各种汇报材料，而忽视了具体的业务指导；甚至有的地区联动监督主要是请示具体业务，而忽视了创新开展工作方面。

该类问题之所以存在，一方面主要是由于各地区经济发展水平不同，监督水平也有所区别。而室组地联动监督作为一项新产生的机制，仍然需要在实践中不断发展完善；另一方面则是由于相关机制不够健全完善，欠缺真正科学的考评机制，一些同志对联动监督中各单位之间的分工缺乏正确认识，其主观能动性尚未得到充分发挥，最终影响联动监督的效果。

四、系统思维实现联动监督提质增效

（一）充分释放联动监督叠加效应

实践中，要充分运用联动监督成果，需要从以下几方面着手：

1.充分发挥“纪检监察建议书”的作用。纪检监察建议是纪检监察机关履行监督职责、放大监督效能的重要手段，是做深查办案件“后半篇文章”的重要抓手，也是深化标本兼治，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的有效方法^［2］。监督只是一种手段，通过行之有效的监督惩治腐败，但最重要的是要在以后的工作中预防腐败现象的发生。通过出具纪检监察建议书，监督相关单位的整改工作，可以实现纪检监察工作回头看，做好后半篇文章。实践中，通过纪检监察建议书，对单位在当前工作中存在问题提出预警，故被称为“预警灯”，同時，通过限期整改，对整改情况和结果“回头看”，督促有关单位及时整改，故被称为工作的“催办单”。建议书中主要结合日常监督检查工作中发现苗头性倾向性问题，对相关单位开列“问题清单”，并督促有关单位及时整改，相关人员落实主体责任，实现监督由点及面，及时查漏补缺，推进标本兼治，提升监督质效。

纪检监察建议书不仅可以实现监督单位以案促改，实现监督全闭环。及时梳理联动监督中存在的问题，特别是对行业中的典型职务犯罪案件进行梳理，总结全省范围内同类单位中可能存在的廉政风险点，及时上报到省级纪检监察机关，由省级纪检监察机关对全省同类单位发出纪检监察风险提醒单，各单位限期进行自查自纠或者开展专项监督，一方面及时发现查处存在的廉政问题并予以纠正，另一方面预防该行业可能存在的腐败问题。省级纪检监察部门亦通过此行动及时总结梳理该行业或者其他行业可能存在的廉政风险点并上报到中央，由中央对其他省份下发该行业的廉政风险提醒单。如此做法，可以最大限度发挥纪检监察建议书的作用，真正实现以案促改，并预防腐败。

2022年8月，在运用联动监督查处了绍兴市上虞区的一起侵占耕地挖湖造景案件之后，浙江省纪委监委在全省范围内开展了一场相关的专项监督，及时查处本省范围内的违法占用耕地问题，及时对查出的12个县（市、区）内的14宗侵占耕地问题案件进行整改，对涉案的59名相关责任人和10家责任单位进行追责问责。与此同时，对与耕地有关的粮食安全落实问题进行专项监督，严格确保粮食安全责任，充分释放“室组地”联动监督的叠加效应^［6］。

2.持续加强相关理论的研究。根据马克思主义哲学中理论与实践关系原理，理论从实践中来，到实践中去。对我国派驻监督中理论的研究亦应该随着实践的不断深入而进一步加强。特别是随着我国监察体制改革的不断深入，各地“室组地”联动机制实践探索的深入，新问题不断产生，需要对实践进行系统深入的研究，总结各地经验的基础上，发掘存在的问题并对其加以完善。建议充分运用现有各大高校监察法以及纪检监察专业的理论阵地，集社会各界的力量，真正实现理论与实践的结合^［7］。

（二）厘清室组地三方定位

厘清室组地三方定位，明确各方监督职责，既可提高联动效能，亦可明确各方责任，避免责任推诿现象，实现各方优势互补。

第一，正确认识“室组地”联动机制的重要性，明确是三方联动，即每一方都要参与，而非简单的“室”抽调“组、地”人员进行案件查办工作或者“室”指定“组”或“地”某些工作人员查办案件。第二，明确各方分工和职责。根据派驻机构工作规则的规定，“室”为牵头总抓，它根据“组、地”需求，重点进行统筹指导、督促跟进，并且根据程序对案件进行移交或指定管辖；“组”负责主动协作，发挥其在驻在单位近距离监督、充分了解的特点，主动向“室”请示报告，提升办案水平^［8］； “地”应明确联动监督既是政治要求亦是工作任务。在工作中加强与“组”的会商研判，高度重视“组”移交或指定管辖的案件，提高案件查处效率。

（三）提升联动监督质效

明确联动监督机制中室、组、地三方定位之后，建立健全分工明确、职责清晰、协同配合的联动机制，切实提升联动质效，做到各司其职，互不越位。建立健全室、组、地联动监督，进而扩大联动范围，包括其与校、企之间的联动监督，甚至派驻监督与其他监督如巡视巡察之间的联动监督机制，探索实现横向到边、纵向到底的立体联动监督新模式，不仅实现内部监督之间的有机贯通，而且探索内部监督与外部监督之间的有机贯通，真正做到握指成拳，实现联动监督提质增效。

建立健全信息研判和交流分享机制，打破各联动方之间的信息壁垒。互联网的飞速发展促使信息共享的实现成为可能。成立“室组地”联动信息共享机构，由各部门将案件的相关情况录入之后，按照信息重要程度将相关涉案信息进行分类，分为案件基础信息+重要信息+机密信息+绝密信息等级别，有关部门根据相关单位各方职权范围设定、开放信息查询权限，在办理案件中各方人员可以根据自己的权限查询相关信息。在此基础上通过定期会商研判等机制实现各单位的信息共享，既实现信息共享，亦可实现相关资料的保密^［4］。

当今时代是信息时代，互联网、大数据相关技术逐渐运用到监督中，不仅极大提高了监督效率，而且实现精准监督。故此，在“室组地”联动监督中，应该树立大数据理念，及时进行分析研判、追本溯源，寻求问题存在的根源，查找目前监督存在的漏洞，推动相关制度的健全和完善，扎实做好后半篇文章，实现联动监督到联动治理的转变。

（四）加强联动制度供给

加强制度供给，强化顶层设计，将各地现有的监督成果、经验制度化，解决现有制度层面不足的难题。本文认为，在现有国家层面出台派驻工作规则的基础上，各地可分层出台相应制度：省级层面适时出台关于联动监督的相关条例；市、县层面适时出台联动监督的具体规范，用以指导具体工作，各地纪检监察机关则适时制定实施细则，各单位则根据自身特点制定相应的工作规则，逐级制定，逐级贯彻实施，确保“室组地”联动机制既有上级层面的统一规范，同时又能够适应各地实际工作的开展^［9］。

适当的时候可以探索拓宽适用领域和范围，将“室组地”联动监督范围扩大到其他日常监督中，变“临时搭伙”为“常态联动”，从组织、人员等相关方面着手，实现快捷组班、高效办案，促进联动监督常态化^［10］。

结语

“室组地”联动机制是我国在深化派驻机构改革的过程中而形成的一项新的制度，通过该制度可以真正发挥各方优势：监督检查室拥有掌握信息全面、协调各方的优势以及丰富的查办大案经验；各地纪委监委统筹调度各类资源以及办案经验丰富的特点；派驻的纪检监察组则可以近距离的了解和熟悉案发单位的特点，熟练掌握相关被审查调查人的具体情况。“室组地”联动机制可以有效地实现资源优势互补，不仅可以把系统思维运用到纪检监察工作中，还可以进一步提升监督效能。但是作为一项新的制度，它需要也必将在实践中不断完善。

参考文献：

［1］颜新文，张俏.浙江联动压责守牢耕地红线47宗挖湖造景问题整改完毕［N］.中国纪检监察报，2022-08-26.

［2］中国纪检监察学院专题调研组.“联”出优势互补 提升监督质效：对省级纪委监委“室组”联动监督制度机制运用情况的调研［J］.中国纪检监察，2021（23）： 40-41.

［3］武汉市纪委监委.武汉：用好纪检监察建议书 “对症下药”促治理［EB/OL］.中央纪委国家监委网站，（2022-09-05）［2023-05-15］.https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202204/t20220407_184588.html.

［4］贵州省纪委监委课题组.调研：加大“室组地”联合办案统筹协调力度［N］.中国纪检监察报，2022-08-04（7）.

［5］彭伍亚.关于加强“室组地”联动提升监督治理效能的探索与思考［J］.楚天风纪，2022（5）： 15-17.

［6］铜仁：“室组地”联动“四步工作法” 提升监督质效［EB/OL］.搜狗网，（2022-09-05）［2023-05-15］.https：//www.sohu.com/a/540471341_121106902.

［7］滕嘉娣，張琦.黑龙江健全联合办案机制 明确职责分工 抓实以案促改［N］.中国纪检监察报（新闻版），2021-12-26.

［8］张博，曹娜.青铜峡：“室组地”协作机制推动联合办案提质增效［EB/OL］.宁夏纪委监委网站，（2022-05-31） ［2023-05-15］. http：//www.nxjjjc.gov.cn/xbnxjw/lzdt2015/202205/t20220531_552921.html.

［9］青海省纪委监委案件监督管理室.以系统观念强化“室组地”联合办案［EB/OL］.中央纪委国家监委网站，（2022-09-05） ［2023-05-15］. https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202110/t20211021_151644.html.

［10］李张光.“室组地”联动提升监督效能［EB/OL］.中央纪委国家监委网站（2022-09-05） ［2023-05-15］. https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202104/t20210427_86512.html.

［责任编辑、校对：李 焕］