关于部门整体绩效管理的实践与思考——以山东省滨州市滨城区为例

●苏晓军

全面实施预算绩效管理，是现代财政制度的重要组成部分，是政府治理和预算管理的深刻变革。 党的十九大提出：“要建立全面规范透明、 标准科学、约束有力的预算制度， 全面实施绩效管理。 ”2018 年9 月，党中央、国务院从增强“四个意识”、坚定“四个自信”的高度， 专门部署全面实施预算绩效管理工作。 山东省在全国范围内率先出台了贯彻落实意见， 提出省级用3 年时间，市县用5 年时间，基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的总目标。 目前，项目支出绩效管理工作在顶层设计和具体实践方面都取得了较大的成效。 但是，在部门整体绩效管理方面仍存在着整体绩效理念未根本转变、工作质量未整体提升、应用成效未充分显现的问题， 这在县区级表现尤为显著。 本文以山东省滨州市滨城区在部门整体绩效管理方面的实践为案例， 分析该区部门整体绩效管理工作开展情况、 存在的问题及系列做法，以期为县区级部门整体绩效管理提供改革样本。

一、部门整体绩效管理概念及必要性

（一）部门整体绩效管理概念

部门整体绩效管理是指对部门（单位）所有预算收支情况开展绩效管理考核，根据部门（单位）的部门职责、政策文件、 行业标准设定绩效目标及指标，以预算资金支出情况为脉络，将项目支出、人员支出和公用支出的绩效管理全部涵盖在内形成整体，全面考量各类资产和业务活动，综合以资金管理为主线的共性指标体系和以部门履职情况为主线的个性指标体系， 从运行成本、管理效率、履职效能、社会效益、可持续发展能力和服务对象满意度等多个方面，全面衡量部门（单位）支出绩效和履职效能的一种预算绩效管理模式。 通过评价部门（单位）的整体绩效及核心业务实施效果，倒逼部门（单位）主动提升资金使用绩效及整体绩效管理水平。

（二）实施部门整体绩效管理的必要性

1.助力履职尽责。 开展部门整体绩效管理，能够帮助预算部门根据政府事权和支出职责划分，将部门职责职能与预算项目相关联，把有限的财政资金更多地分配到公共产品与公共服务的供给方面。 有助于打破部门职能与资金安排之间的“信息孤岛”，使各部门从职责和核心业务出发，检视自身预算项目的实施效果，及时发现部门履职短板和资金使用过程中存在的问题，推动部门内部资源优化，保障部门职责目标和整体效能的实现。

2.发挥考核作用。 预算绩效管理纳入对各级各部门高质量发展的考核后，地方党委政府和社会各界对绩效管理工作的重视程度明显提高，将部门整体绩效管理作为一项考核指标纳入指标体系能够更好地推动部门整体绩效管理工作提质增效。 运用科学合理、便于操作的评价标准，对部门年度内的预算资金执行情况和部门履职尽责情况开展评价，其评价结果能够影响到部门高质量发展考核结果，为优化部门下年度预算和部门履职情况提供依据。

3.满足人民需求。 开展部门整体绩效管理工作，能够促进部门（单位）将职责职能与预算安排挂钩，唤起部门的参与意识，压实部门管财责任，进而提高政府资源配置效率，提升政府预算的可持续性，将有限的本级财力更多地投入到民生领域，做到“花尽量少的资金，办尽量多的实事”，竭力满足人民群众对提升公共服务的新需求。

二、 当前部门整体绩效管理实施过程中存在的问题

2020 年，滨城区财政局选取滨城区妇联作为部门整体绩效管理改革试点单位进行了积极探索，为全区62 个区直部门（单位）全面开展部门整体绩效管理工作积累了经验。 2021 年，在总结试点经验的基础上，将部门整体绩效管理推广至所有区直部门（单位），在全区范围内实现了部门整体绩效管理全覆盖。 2022 年，为推动部门整体绩效管理工作质效再上台阶，在实现部门整体绩效管理全覆盖的基础上选取了3 个区直部门开展财政整体绩效评价， 为2023 年安排预算和改进管理提供根据。 随着部门整体绩效管理工作开展范围更加广泛、开展程度更加深入，在开展过程中暴露出了一些问题，主要表现为以下五个方面：

（一）目标制定不够科学

部门整体绩效管理是部门所有资金发生“化学反应”后的绩效，部门整体绩效目标是部门整体绩效管理的基础，不仅在编制环节起着基础性作用，在预算执行和完成环节也起着方向指引和评价依据的作用。 在编制部门整体绩效目标的过程中，滨城区财政局发现一些部门没能准确把握部门整体绩效管理的本质，习惯于将部门整体支出绩效目标设定为项目支出绩效目标的加总罗列，部门整体绩效目标成为重点项目支出目标的“物理堆积”。 还有一些部门在部门整体绩效目标指标设置时，直接把年度工作计划或年度考核方案中的内容拿来作为绩效目标，导致后期部门整体绩效自评或财政整体绩效评价成为 “无源之水”，难以得出客观的评价结果。

（二）部门主动性较弱

从滨城区近三年的实践情况来看，部门整体绩效管理主要还是自上而下的工作安排，“财政热、部门冷”的现象较为普遍。 对于一些部门来说， 部门整体绩效管理仍是一种被动的工作安排，并非出自部门主动的工作诉求。 同时，部门整体绩效管理具有整体性，其工作过程依赖于部门财务科室和业务科室的协同配合，是一项具有综合性、复杂性的工作，绝非财务科室能够独立完成的，但在预算部门内部，仍然存在认知偏差，认为财政部门布置的任务都是财务人员的工作，大部分预算部门的部门整体绩效管理工作，仅由财务科室兼带完成。 评价过程中，部门整体绩效自评结果往往变成部门财务自查报告或是各科室年度工作总结的“大杂烩”，自评的“形式”大于实际的“价值”，难以完整体现部门履职绩效。

（三）人员专业性不强

部门整体绩效管理工作相较于以往的项目绩效管理难度更大、专业性更强，对预算部门的财务人员来说工作量增大的同时工作难度也随之提升。 对于基层预算部门（单位）而言，部门整体绩效管理相关工作主要是财务科室负责总体牵头，然而，在实际工作中财务工作职能较为单一；财务人员数量相对紧缺；部分财务人员非财会专业出身，属于“半路出家”；大多单位财务科室仅分设会计和出纳两个岗位。 多方面因素的作用下，财务人员对于本单位其他业务科室的职责分工和工作内容了解甚少，一些部门滋生了“想做做不好、干脆做不了”的思想偏差。 在这样的条件下，推动部门整体绩效管理工作的难度显而易见。

（四）评价指标体系不够完善

由于预算部门参与构建评价指标体系的主动性不高，人员专业性较为不足，在部门整体绩效评价指标体系中指标内容的选择和权重的分配缺少部门特色，评价指标体系缺乏整体性和宏观性； 反映部门管理的共性指标较多，反映部门履职效能的个性指标较少，导致评价指标体系“同质化”，不能凸显各部门核心职能和重点工作； 评价指标中定性指标的制定和赋分主观因素较多， 评价指标体系的质量不能得到保证。 以上因素导致部门整体绩效评价指标体系不够科学完善， 部门自评和财政重点评价的结果难以客观反映部门整体绩效的完成情况。

（五）评价结果应用不够充分

目前， 在项目绩效管理阶段通过部门自行监控、部门自评和财政自评抽查复核、财政重点监控、财政重点评价相结合的办法，对于预算执行率偏低，绩效自评等级为“中”“差”的项目，要求限时整改，并在预算编制、分配资金时从严从紧安排，有效压减低效、无效支出，取得了较好的效果。但是在部门整体绩效管理阶段，由于部门整体绩效评价结果应用机制的建立尚在摸索阶段， 并且部门整体绩效评价资金涵盖多本预算，其中还包含专项债券资金、专项转移支付资金等多种资金类别， 评价结果较难按照项目划分与内部预算资金分配进行实质性挂钩运用。同时各预算部门也很少将部门整体绩效评价结果作为预算资金分配、完善制度政策、改进内部管理的依据， 部门整体绩效评价结果应用成效微乎其微。

三、滨城区推进部门整体绩效管理的探索与成效

（一）坚持“上下一盘棋”，解决“凉热不均”的“温差”问题

针对部门整体绩效管理“凉热不均” 的问题，滨城区财政局围绕预算资金管理这条主线，坚持总体规划、实施方案、业务督导环环相扣，打造了构建指标体系、编报绩效目标、开展部门自评、编写绩效报告、扎实财政评价、充分结果应用6 个步骤的全程管理模式，并印发了《滨城区区级部门和单位整体绩效管理暂行办法》，进一步厘清财政部门和预算部门的职责分工，压实62 个区直预算部门（单位）的主体职责，使预算部门化被动为主动， 引导其积极参与部门整体绩效管理工作， 有效化解了部门整体绩效管理历来存在的“部门冷、财政热”问题，助力打造多部门联动的高效协同管理新局面。

（二）坚持“部门一股绳”，解决用力不均的误差问题

在财政部门层面，滨城区财政局印发了《滨城区财政局预算绩效管理工作规程（试行）》和《滨城区财政局内部预算绩效管理业务操作细则（试行）》，在文件制度层面划分好各科室在预算绩效管理方面的职能分工。 在开展每项工作前，绩效科室首先征求各业务科室的意见建议，查短板、找隐患，做到各科室信息共享、凝聚共识，变“绩效科室单兵作战”为“各科室合力共为”。

在预算部门（单位）层面，通过组织业务培训会向预算部门的分管领导宣介部门整体绩效管理的必要性并聘请第三方专家团队对各区直部门（单位）的财务人员及业务科室主要负责人开展上门培训，重点纠正原有的“重分配，轻管理；重支出，轻绩效”的认知偏差，打破各科室之间的“信息孤岛”，扭转财务一肩挑、业务科室置身事外的倾向。

（三）坚持“培训两手抓”，解决业务不熟的偏差问题

针对业务不熟带来的“想做做不好、干脆做不了”的认识偏差，滨城区财政局坚持两手抓、两手硬。一手抓业务培训，由绩效科室的骨干力量和经验丰富的第三方讲师对全区260 余名绩效管理人员分别就开展部门整体绩效管理的重要意义及具体工作涉及哪些方面、 应该如何填报等业务难点前后共组织了5 轮培训， 强化业务标准，扫清工作盲区；一手抓上门辅导，2021年在业务开展之初， 聘请经验丰富的第三方专家团队，对全区区直部门（单位）开展“面对面、一对一”的上门指导，指导对象不仅有财务科室人员，更是涵盖了所有项目科室的业务骨干，指导部门当场完成近70%内容的填报， 最终形成职责指标467 条、绩效指标654 条，为实现部门整体绩效管理“全覆盖”奠定了扎实的基础。 在2021 年的基础上，2022—2023 年聘请了第三方专家团队在填报期间驻扎在绩效科室， 全天候为各部门（单位）答疑解惑，着力解决随着业务推进、 项目进展和职责分工变化等因素出现的新的疑难杂症， 确保全区部门整体绩效管理工作高质量完成。

（四）坚持“构建六步走”，解决指标体系不科学问题

在财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》的基础上，以构建“一个部门一套核心指标体系”为出发点，按照“梳理部门核心职能—梳理核心职能对应的任务目标—匹配要事保障清单—列明近三年要事清单对应的预算项目—补充完善预算项目的绩效指标—确定部门核心绩效指标” 共六个步骤建立部门整体战略目标表、 部门整体职责目标表并构建部门整体个性化评价指标体系。 滨城区财政局每年在预算批复后，会定期对指标库进行梳理，不断提高指标库质量， 使指标库持续发挥好基础性作用和核心指标体系的源头活水效用， 并在此基础上探索建立了滨城区部门整体绩效评价共性指标体系， 为提高部门整体评价工作质量提供体系保障。

（五）坚持“标准一把尺”，解决结果应用不充分问题

近年来， 滨城区财政局认真落实山东省财政厅关于预算绩效管理“长牙齿、动真格、见真章” 的要求， 进一步做优做实部门整体绩效管理，强化结果应用，提升预算绩效管理质效。 一方面，强化结果运用和预算约束，对财政整体绩效评价结果为“中”“差”的部门（单位），分别按照2%、5%的比例予以压减下年度公用经费或业务运转类项目支出预算， 确保把每一分钱用到刀刃上。根据2022 年对3 个区直部门（单位）开展的财政整体评价结果， 滨城区财政局共收回财政资金2 万元， 压减2023 年预算155 万元，改进管理17 项，切实提升财政资金使用效益。 另一方面，充分发挥考核指挥棒作用。 通过加大部门整体绩效管理在区直部门（单位）高质量发展综合绩效考核中的“财政预算绩效管理情况”指标的占分比例，促使部门（单位）重视部门整体绩效管理工作。同时，每年将部门整体绩效目标、 部门整体绩效自评和财政整体绩效评价结果主动报送给区级人大和审计部门， 为预决算监督审查、预算执行审计、相关专项审计等工作提供参考依据，形成与人大、审计等部门的工作协同联动机制， 建立起预算绩效结果与政府绩效及干部政绩考核挂钩机制， 倒逼提升资金使用绩效。