预算管理一体化的数字财政治理逻辑

●赵术高

一、背景与文献回顾

数据的本质是信息和知识，是“数字资产”。 数据技术可以有效克服信息不对称，改善资源配置效率和组织治理效能。 计算机和互联网信息技术的发展催生了第一次管理革命，并于上世纪七十年代促成了西方市场发达国家新公共管理运动的兴起。 近年来，随着大数据、区块链、云计算等数据技术在经济社会各领域的广泛应用，现代治理理念逐渐取代传统的管理理念，数字治理被引入公共管理中，进一步丰富了政府治理、国家治理的内涵和外延。2013 年以来，美国、日本、欧盟等相继推出了各自的大数据国家战略计划，信息被看作数据资产。 我国国务院先后于2015 年、2016年发布了 《促进大数据发展行动纲要》和《“十三五”国家信息化规划》，大数据正式成为我国国家发展战略，以“数字中国”“数字政府”建设推动国家治理现代化。 财政是国家治理的基础和重要支柱，数字财政治理在技术与制度变迁的内生关系中也就成为应有之义。 作为财政数字化建设的预算管理一体化信息系统建设，将受益于并反馈于 “数字政府”“数字中国”建设，正以新的治理逻辑推动财政治理理念的深刻变革。

从“金财”工程建设以来，尤其是党的十八届三中全会提出国家治理现代化理念以及大数据技术治理以来，不少文献对数字财政治理进行了多角度的研究。 刘尚希（2020）总结财政数据化历程，认为过去以“金财工程”为代表的财政信息化，通过信息化改造大幅提高了财政行政效率，但随着人工智能、大数据、云计算等数字技术的快速发展和推广应用，“数字化”逐步取代“信息化”，数字财政更关注业务流程的智能化并大幅提高决策的科学性。 陈振明和耿旭（2016） 指出利用大数据提升公共服务管理已经成为全球尤其是发达国家的普遍做法。 数据技术在社会公共领域的运用推动了财政治理数据化转型（李贞、 张瑞婷，2021）。 具体而言，以大数据驱动的数字财政公共服务变革，不仅能有效降低公共服务成本， 提高公共服务行政运行效率，同时能优化公共资源配置效率。 原因不仅在于信息与大数据可以使公共服务资源的空间非均衡转向信息空间的均衡化与一体化 （汪波、 赵丹，2018）， 利用好大数据来掌握公共需求，优化资源配置，提供多元化主体，才能真正使公共服务的提供更加精准、主动和现代化（张新生，2018）。 深层次的原因更在于以大数据技术为代表的信息技术能有效克服信息不对称，以及由此而来的组织激励不相容和环境不确定性，进而降低交易费用（赵术高、李珍，2020）。 因此，相比于传统财政理论和实践，数字财政在政府与市场关系、公共产品供求关系、政府治理机制、事权与支出责任、财政价值创造、政府收支治理等方面重塑财政体系的治理理念和逻辑， 推动现代财政制度建设（王志刚、赵斌，2020）。

也有不少文献对预算管理一体化等数字财政治理实践经验进行了点上的深入挖掘和面上的系统总结。广东省是全国较早实行预算管理一体化整体推进的地区，于2005 年启动了“财务核算信息集中监管改革”（广东省财政厅课题组，2020）， 是财政部预算管理一体化改革的重要参考之一。 为顺利推进预算管理一体化建设，财政部副部长许宏才和财政部预算管理一体化业务组还专门撰文详细介绍了预算管理一体化建设总体思路和主要管理机制。 王志刚（2021）认为，预算管理信息化可以改善预决算信息公开的效率和质量，提升预算监督工作绩效，大幅增强财政政策执行力，并最终促进公共利益最大化。 王敏（2019）、马骏（2019）、王银梅（2021）等重点针对大数据和预算管理一体化对推进全面绩效预算管理、绩效指标体系建设和绩效运行监控等积极作用进行了深入研究。 而谢易和（2021）、赵斌（2020） 等在充分肯定财政的数字化转型将带来财政服务和满足公共需要能力显著提升的同时，也强调了数字化转型面临的治理理念、 技术、制度体系乃至人员组织保障等诸多困难。

但财政既有“财”，也有“政”。 “财”既包含新古典的帕累托最优效率， 也包含财务价值管理；“政”既包含制度和政策的执行，即行政，也在一定程度上包含着政治、文化和社会传统等元制度对具体制度和政策的影响。 预算管理一体化建设，直接关联于国家治理制度和政策执行层面的财政行政管理，并反作用于财政治理理念、治理制度和治理结构等。 同时，数据的本质是信息，由于数据技术可以获取几乎全景式的信息，有效克服信息不对称，数据治理正对传统治理制度和治理结构产生越来越大的影响。 它甚至可以改变组织的内部交易费用与外部市场成本的结构， 使边际成本递减与边际收益递增成为可能 （涂永前等，2015），进而颠覆和重塑治理理念。 通过克服信息不对称以降低交易费用损失， 提高内生交易费用影响下的行政运行效率、 外生交易费用影响下的资源配置效率以及二者边际均衡选择， 就构成了预算管理一体化背景下数字财政治理新逻辑。

国家也是一个包含政府、市场主体、居民以及其他社会组织的经济自组织，国家治理的内涵同样在于克服信息不对称和交易费用问题。财政是国家治理的价值管理活动，数字技术同样可以重塑国家财政治理理念。 因此，本文接下来试图在展现预算管理一体化建设及数字财政治理的内生逻辑的基础上，为未来预算管理一体化建设提供一个新的前瞻性认识框架。

二、 预算管理一体化建设的数字财政治理逻辑

（一）数字财政治理逻辑

理论上，数据技术可以快速高效地获取财政治理中高价值、全景式的完备信息，有效克服国家财政治理中因信息不对称导致的有限理性、机会主义、道德风险，降低交易费用，提高政府公共服务外生的资源配置效率、 内生行政运行效率，以及在资源配置效率和行政运行效率间的相机决策效率。基于克服信息不对称与交易费用治理的底层逻辑，预算管理一体化建设也将重塑财政治理及制度变迁之路。财政数字化建设可通过预算管理的流程控制与再造、大数据挖掘与全景式分析等，推动财政治理从道德风险与逆向选择防控，到规避不确定性和有限理性，实现刚性约束和激励相容，再到为国家创新公共价值治理提供高纬度价值咨询与知识创新的迭代优化。

其一，数据技术可以通过提高政府预算约束刚性和激励相容，进而提高公共服务供给的行政运行效率。 数据技术在管理信息系统的成熟运用，将能准确反映科层组织内各级代理人的努力程度及成效， 即代理人的努力程度逐渐可视化，不仅能强化决策执行的监控，还能为委托人提供丰富的代理人尽职履责信息，进而设计更富有弹性的激励契约菜单。 现实中有不少外卖公司借助大数据精准掌握外卖员工作效率， 甚至制定了严苛的组织内部激励约束机制。 尽管这些尝试因过于严格而有“压榨”外卖员的诟病，但其借助数据技术克服委托人和代理人间的信息不对称的理念却值得借鉴。 财政数字化建设同样能有效克服政府科层体系内部的信息不对称，有效防范公共服务生产和供给中的道德风险及逆向选择，提高政府预算约束刚性；能为构建财政治理乃至政府治理、 国家治理体系激励相容菜单提供信息支持， 有助于构建政府科层体系内更富弹性的激励机制。

其二， 数据技术能有效克服居民公共服务需求表达难题和多元化公共服务目标最大公约数决策难题，提高公共服务资源配置效率。 当前不少数字平台借助数字技术对消费者进行全景式的数据收集， 已经能较好地预测消费者行为习惯、预算约束和偏好，甚至掌握了绝对的交易定价权而形成垄断。 政府同样可以借助数据技术收集居民对公共服务的真实需求信息， 克服公共服务消费信息伪装， 避免公共品投票困境和集体行动陷阱。 更进一步，数据技术还能提供多元化公共服务目标间更为精准的成本效益边际替代信息， 更容易寻求多元化目标的最大公约数，有效化解公共服务多元化目标冲突难题。

其三， 信息技术和数据技术通过高速的信息收集传递、加工分析，可以极大提高人们应对不确定性风险的学习和纠错能力， 并及时形成应对不确定性风险的知识外溢。 “金财工程”、预算管理一体化等财政数字化建设， 正助力提升财政风险管理水平。

（二）预算管理一体化建设机制分析

1. 通过预算管理流程控制与再造有效克服预算软约束和激励不相容问题。 以“金财工程”开始的财政信息化管理， 借助信息网络拉近了中央到地方各级财政、 财政到部门到单位的管理间距， 有效整合财政预算管理中的预算、国库、决算、监督乃至绩效评价等各流程环节，提高了管理效率。 实践中与财政数字化建设同步的公共财政改革， 借助信息化管理逐步推行预决算审核、 国库单一银行账户体系改革及财会监督信息化等， 进一步优化了财政管理业务流程， 并在持续的流程再造中不断优化预算管理理念和管理效能。

其一， 预算管理信息系统能有效保障资金的安全性和规范性，提高预算约束刚性。 预算资金的安全性和规范性是政府预算管理的基本要求。 政府预算资金管理环节多、链条长，面临更广泛的各种风险，包括损失、浪费、截留、时滞等日常管理风险，甚至是贪污、挪用等舞弊风险。预算管理信息系统将预算管理涉及的所有方面、所有环节都纳入系统，全方位记录、监控预算资金流程每一个环节， 并结合预算约束的风险管理需求嵌入内部控制，优化、再造预算资金管理流程， 能实现对传统资金管理各种风险的有效监控和防范，进而保障预算资金安全合规，不断提升预算约束刚性。

其二， 预算管理信息系统能为绩效预算管理奠定坚实基础， 有效破解政府公共服务科层组织内部激励机制建设难题。 预算管理信息系统能提供预算决策、 执行到结果等预算全流程的精准信息，既能相对清晰地量化产出指标，也能反映预算决策与执行对产出结果的影响，能提供设置符合激励契约菜单所需的充分信息，提高激励相容性，从根源上改善预算不精准、管理不够精细化的问题。 在实践中，有的地方已开始了基于管理信息系统的绩效指标建设等一系列绩效预算管理实践探索。

其三，预算管理信息系统的统一，能规范各级政府间、 各部门间争夺公共预算资源的博弈规则。 当前各级政府、各部门利用信息不对称和预算软约束等各种潜规则争夺更大的预算资源， 普遍存在预算博弈的道德风险和逆向选择问题。 当前很多基层政府和部门已经明显感受到了预算管理一体化系统对其传统预算管理的空前压力。 可以预见的是，随着预算管理一体化系统的成熟，政府间、部门间预算资源分配中的信息不对称将得到逐渐改善， 借助信息不对称的虚报冒领或其他不当预算资源博弈中的道德风险和逆向选择也必然会得到有效遏制， 有利于建设促进正向激励的预算分配体制。

从改革实践看，“收支两条线”管理在信息技术支持下借助国库单一账户体系改革，有效遏制了预算外资金、预算执行进度慢、挤占挪用等预算约束软化问题。近年来，在扶贫、直达资金监管及政府综合财务报告体系建设等改革中，信息化管理更是起到了关键性支撑作用。 事实上，如果没有信息化网络化的支撑，国库集中支付、扶贫资金系统化监管、地方政府债务监管、直达资金监管机制建设等必将困难重重。 同时，随着预算管理一体化的推进，零基预算、绩效预算等改革正取得实质性进展， 预算刚性得到进一步增强，预算博弈日趋规范。 值得一提的是，随着数字人民币的推进，基于数字人民币区块链分布式记账的特点， 将数字人民币与预算管理一体化对接，可以在政府内部以及市场终端实现对预算资金全链条、穿透式记录和追溯监控，进而提高财政资金运行的透明度，强化预算约束控制（蒋晓婉，2021；黄国平、李婉溶，2022）。

2. 预算管理一体化建设能为财政治理乃至政府治理、国家治理提供高价值决策咨询。 衍生于管理信息系统及时、高效的信息反馈及风险俯瞰，预算管理一体化能在事前、事中和事后提供高价值决策咨询，促进治理理念的转变与持续的路径优化。企业的管理信息系统已经实现了从单一的财务系统到整合财务业务系统的ERP 等综合管理信息系统的飞跃，目前正转向依托大数据技术、云计算、区块链以及人工智能等技术向云系统的转变，治理理念也已从流程再造向高价值咨询与知识创新，再向以价值链为核心的企业价值最大化目标的迭嬗。预算管理一体化系统作为当前数字财政建设的系统工程，理应为政府财税治理和公共价值管理提供高价值决策咨询，助力现代财税制度建设。

无论是现代税制体系、标准科学公开透明的现代预算制度，还是事权与支出责任划分明晰的财政管理体制，近年来在财政管理信息系统的支撑下，其制度建设都在加速优化。 “金税三期”系统已经取得了公认的显著成效，目前正在加速推进“金税四期”建设。 从现代预算制度建设来看，预算管理一体化能有效实施财政支出全流程监控，在提高预算约束刚性的同时，还能及时反馈预算支出决策的科学性；为预算支出标准化提供大量的基础数据， 有利于预算支出标准化建设；在预算管理全流程中嵌入绩效管理理念，采用固定成本法、成本收益法、平衡计分卡、因果关联等绩效管理模式日渐成为可能。从事权与支出责任相匹配的财政管理体制来看，预算管理一体化能全面梳理不同层级、 不同地区政府的事权清单，结合本级财源财力甚至地方政府的努力程度，制定合理的收入分成政策和转移支付政策；能全面收集地方各级政府、各部门收支真实数据，在防止地方政府和各部门预算博弈中公共资源不合理配置等逆向选择和虚报冒领等道德风险的同时，也为及时纠正顶层制度设计的普适性不足等短板反馈咨询建议。

3. 数字财政治理可以进行高价值决策咨询和知识积累，助力国家治理创新。 政府公共管理的目标是创造公共价值 （马克·H·穆尔，1994），财政预算管理既是政府的财务管理，更是国家的公共价值管理。 如同企业财务管理一样，作为国家公共价值链管理枢纽，财政天然承担着国家治理决策咨询职能。这不仅要求财政追求公共价值保护和价值提升，还需要从战略管理层面为政府治理、国家治理持续提供当前高价值决策咨询和未来价值创造的知识创新。而财政数字化建设与数字财政治理相互同化与塑形，不仅有助于财政部门内部预算管理的能力建设和知识积累，并在公共生产服务部门的公共价值创造与财政部门的公共价值管理的深度融合中，为政府公共价值创造提供高价值咨询和知识积累。

韩啸、汤志伟（2022）以马克·H·穆尔的战略三角模型为理论基础的实证研究表明，基于信息技术、数据技术条件的“技术同化—能力建设—价值创造”这一数字化公共价值创造过程，通过技术与组织创新及其相互塑形与同化，实现信息共享、跨部门协作、业务流程整合，加速知识创新并提升公共价值创造能力。 不同于单纯的“价值保护”与“价值提升”，持续的技术同化和能力建设， 使得知识积累产生从量变到质变的飞跃，进而实现新的“价值创造”。 具体而言，信息技术、数字技术融入政府治理各环节， 通过与传统情况下完全不同的高频次信息交流与反馈， 推动政府在业务流程、服务模式、决策方式等方面的根本改变，助力国家治理、公共价值创造的知识加速更新，促进政府组织变革与制度变迁。

财政数字化建设与数字财政治理将构成一个“实践—规律—理念”螺旋式上升的学习进步和知识外溢的良性循环， 推动更高维度的国家治理现代化。 比如，在经济发展与疫情防控、环保等不同职能目标冲突的情况下， 不仅经济发展、疫情防控、环保治理等单项职能的信息是不完备的， 各项职能及其公共资源配置的边际均衡信息更是不充分的。 如何在不同信息条件下寻求相互冲突的公共职能目标和最优交易费用边际，就必须借助大数据治理理念，尽可能收集各项职能所需的完备信息来做均衡决策； 并由此通过不断的信息积累，改进实践，总结规律，形成新的治理理念， 从而形成制度变迁的良性循环和知识积累。

三、我国预算管理一体化建设现状

2002 年我国启动了电子政务建设工程，开启了包括“金财”“金税”“金关”“金保”等12 项电子政务管理信息系统建设。 经过近二十年的发展，电子政务管理信息系统建设日臻完善。 但受限于技术和理念，“金财” 系统以预算管理体制为基础，以县、市、省和国家各级财政为单元建立各自系统， 甚至各个系统内部也分散为预决算管理系统、国库执行系统、监督系统、绩效管理系统等不同财政管理业务流程环节信息系统，以及经建、教育、社保、农业等不同功能业务部门的管理信息系统，这些系统间相互独立、各自为政，“碎片化”现象非常普遍，并未建立全国范围内的，整合财政预算、执行、决算、监督及绩效等业务管理全流程链条的统一系统。 总体来看，“金财” 工程仅仅实现了财政管理信息化的第一步， 并未完全实现管理信息系统的 “系统化”，也深刻反映了财政管理条块化、碎片化的短板。

预算管理一体化建设脱胎于“金财工程”。随着信息技术向数字技术的进步， 数字财政的发展也正从信息财政向数字财政演进。 2020 年2 月，财政部启动了“预算管理一体化”管理信息系统再造工程，以五个“一体化”，即：全国政府预算管理一体化、 各部门预算管理一体化、预算全过程管理一体化、预算项目全生命周期管理一体化和全国预算数据管理一体化，全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平，实现各级财政部门对预算管理的动态反映和有效控制，推动以“制度+技术”的内生逻辑实现财政管理业务流程再造和财政治理逻辑的迭嬗。 因此，赵斌等（2020）还形象地将以“金财”工程为代表的财政信息化建设分为数字财政1.0， 而将当前以预算管理一体化的数字财政转型称为数字财政2.0。

但从实践层面来讲， 当前预算管理一体化本着务实、渐进的基本思路，以“借鉴系统科学的原理和方法， 将预算管理全流程作为一个完整的系统，整合和完善预算管理流程，实现业务管理与信息系统紧密结合”（王小龙等，2020）为主要目标， 纵向整合升级分散各级各地的“金财”系统，横向整合预算、国库、监督、绩效甚至包含政府债务、扶贫资金、直达资金各个专项资金管理信息系统。 因此， 与学界的乐观预期不同， 当前的预算管理一体化建设主要是一个整合和集成的理念， 如同企业管理信息系统建设一样， 预算管理一体化为国家自组织治理及财政治理构建了一个完整的财务系统。 同时兼顾数据技术背景下数字政府建设进程， 通过标准化的数据库建设， 为未来数字财政建设和数字财政治理做好基础准备。 可以说，预算管理一体化不仅是“金财”管理信息系统的全面升级，更体现了大数据技术背景下从传统财政管理向数字财政治理理念的转型方向。

四、对预算管理一体化的几点展望

综合实践和理论来看，数字财政治理在克服信息不对称、激励不相容和环境不确定性的逻辑起点基础上，沿着流程再造、高价值咨询、未来价值创造管理与知识积累的递进关系，已经展现出了一条比较清晰的治理制度演化路径。

（一）以高价值咨询、知识创新推进更高维度财政价值管理治理效能和理念的转变

由于现实中不同部门、不同地区、不同层级政府对财政职能角色的实践和认知差异巨大，财政治理能力和治理体系建设参差不齐， 随着预算管理一体化建设的推进， 这样的差距将在“五个一体化”等要求下很快缩小，并随着政府综合财务报告、内部控制、预决算公开等嵌入预算管理一体化系统之内， 政府所有预算收支活动的规范性将得到全面改善， 预算约束刚性将真正实现。 在此基础上，借助系统的数据集成，加速建设标准科学、规范透明的现代预算制度，并为绩效预算管理奠定坚实基础， 促进政府科层组织内部激励相容机制建设。 更为重要的是，预算管理信息系统的完善将与系统高价值数据挖掘相辅相成、相互促进，为政府预算管理提供更多更快的高价值决策咨询， 让财政从传统简单重复的收支管理中解放出来， 将更多的精力放在预算价值管理或者政府财务管理上。

另外，需要强调的是，以技术主义或管理主义为特征的数字财政治理，相比传统的政治博弈路径，对于改善治理效能更具备制度成本优势。 如为规范预算外资金管理而实行的“收支两条线”改革，由于涉及众多部门，在实行前可谓举步维艰，但其以迂回的角度很快就实现了将预算外资金纳入预算管理的政策目标。同样，预算管理一体化是以充分信息为基础的全面刚性预算、 激励机制和高价值决策咨询，可以有效规避不同政府间、不同部门间高昂的预算博弈成本所引发的公共资源效率损失，助力现代财税体制建设和国家治理现代化，甚至可以在技术与制度的内生关系中，寻求一条不同于其他国家所谓财政民主下高昂成本的制度变迁路径。

可以预见的是， 借助数字财政治理理念，现代预算管理将逐渐摆脱财政作为 “账房先生”的角色，向政府公共服务价值创造相适应的价值管理角色转变和重塑。财政将首先立足于政府公共服务多元化目标，不断寻求多元化目标最大公约数或最优边际均衡，适时调整财政支出结构，优化政府公共资源配置综合经济社会效率。 更进一步，财政作为国家自组织的价值管理部门，如何统筹好新时代财政资源配置、社会公平、市场稳定统一及国家长治久安各职能目标的内在价值关系，将是一个全新的宏大体系，目前即便是发达国家也鲜有完整系统的成熟理论体系和实践经验。但这也恰恰是中国特色社会主义市场经济体制下财政学科的基本命题和财政实践根本任务。尤其是随着第二个百年奋斗目标的到来，以及日益开放的战略纵深，大国财政建设不仅面临更加复杂的国内经济形势发展条件下更为精细的国家治理价值管理体系建设任务，更要逐渐适应开放背景下国际贸易体系、国际金融体系、地缘政治风险、全球生态治理等全球治理相关的更大不确定性对财政治理、国家治理的挑战。 可能的路径或许即是依靠大数据、云计算、区块链等数据技术和数字治理理念，不断积累新知识才能得以实现。

（二）持续推进以预算管理一体化为依托的大数据财政治理建设

其一，继续加快预算管理一体化建设，并积极推进系统建设从硬件架构向数据挖掘转变。尽管当前“金财工程”和预算管理一体化的数字财政建设取得了积极进展， 基于逻辑自治的理论分析展现了财政数字化建设和数字财政治理的美好前景， 但财政数字化建设与数字财政治理相比市场和社会的数字化治理进程仍明显滞后，目前预算管理一体化建设进程仍较慢，未完全实现包含所有预算单位的全域联网。 同时全国系统架构采用四大模式， 且具体业务需求与系统的融合仍然以各级财政为主，离“五个一体化”仍有一定差距，很可能制约未来财政数字化升级和数字财政治理效能的发挥。 因此，当前系统基础架构必须尽可能做到元数据层面的统一，同时要前瞻性地在数据采集、加工及统计分析上以大数据治理为导向不断完善系统建设。

其二，在系统建设和治理理念互为内生的关系下，前瞻性地运用大数据、云计算、区块链等技术布局系统基础架构， 运用数据治理理念及时更新数据采集、加工和统计分析的结构化设计。所谓结构化，即治理逻辑或制度结构。管理信息系统其实仅仅是治理制度和治理结构的载体， 它的运行逻辑完全来源于治理逻辑和治理理念， 治理制度和治理结构才是管理信息系统的灵魂。 随着大数据等技术的成熟， 以前看似无关的信息和数据，或者半结构化数据都可以在新的治理理念下成为结构化的数据。 数据的结构化和制度变迁是系统建设和治理理念内生演化的结果和表现。 在当前数字政府建设等背景下， 预算管理一体化不仅仅是信息化、系统化的管理工具，还要积极向智能化方向转变。

其三，积极适应财政数字化建设，加快财政管理向国家自组织内政府公共服务价值管理理念的转变。不论“金财工程”还是预算管理一体化，首先是一套管理信息系统。 “金财工程”和预算管理一体化等财政数字化建设， 不仅未能实现以国家自组织为单元的管理信息系统一体化建设， 即便是数字财政建设本身， 也仅因预算管理一体化才开始实现财务管理或财政管理信息系统的一体化，更未实现财务管理或财政管理与政府治理各职能部门的业务系统充分衔接和有效融合； 而预算管理一体化更多也仅是一套财务管理信息系统，而非类似企业ERP 或云架构为基础的全景式管理信息系统， 业务与财务或财政管理信息系统的内生性尚未真正建立起来。 财政数字化建设与电子政务或数字政府建设脱节， 公共服务价值创造与价值管理的内生性不强。因此，未来预算管理一体化还应以数字政府建设为背景， 既要与预算单位的履职业务活动管理信息系统融合， 更要在此基础上，立足于价值管理，不断优化财政作为政府财务管理部门的职能转变。