推进预算管理一体化系统向纵深发展的思考——以北京市朝阳区为例

●欧晓勋 李 宁 张 昆 王 峥

一、预算管理一体化系统的建设背景及使用情况

随着现代财政预算制度管理要求的不断提高，各项改革工作进入攻坚期和深水期，2019 年财政部印发了《财政信息化三年重点工作规划》和《财政核心业务一体化系统实施方案》， 进一步加强了系统的顶层设计，全面梳理了财政各项业务， 疏通了业务间逻辑关系，作出了运用信息化手段全面深化预算制度改革的决策部署。预算管理一体化系统是一项自上而下的财政改革，财政部积极推进系统建设，出台了统一的数据标准和系统规范，按照实施方案的工作内容和进度要求，全国各省分两批次完成建设，最终实现省级财政大集中系统的全面覆盖。预算管理一体化系统将财政全流程的预算管理制度有机整合，通过系统化思维，建立“制度+技术”的管理机制、 将制度与技术深度融合，运用技术手段规范财政业务，实现各级财政对预算管理的有效控制和动态反映；同时，通过联网系统对接，将各级财政的核心业务数据汇总至财政部，实现全国预算管理数据的实时反映。

北京市财政局于2020 年1 月制定并印发了全市预算管理一体化系统建设的工作安排， 采取市级集中部署，区县分级运维模式。朝阳区紧跟北京市财政局的系统上线步伐， 于2021 年底使用预算管理一体化系统进行预算编制工作，2022 年正式使用一体化系统开展各类业务办理。 系统上线后，在全市形成了财政业务一体化和财政数据集中化的格局。 单位信息管理、项目库管理、预算编制、预算调整调剂、预算执行、政府采购、会计核算等主要财政业务模块均已上线，区财政和预算单位全部使用一体化系统开展预算编制、预算执行、会计记账等各项工作。

二、朝阳区在实施一体化系统上线中的做法与经验

为贯彻落实财政部及北京市关于进一步加快预算管理一体化建设的要求，在面临时间紧、任务重、经验少、难点多的情况下，朝阳区财政局牢固树立“结果导向”理念，紧盯建设目标和时间节点，精准发力破解难题，顺利完成新系统的测试上线工作。

（一）重责任，完善制度健全机制

充分认识一体化改革对建立现代财政制度的重要意义，全局上下高度重视，成立领导小组，统一部署一体化系统建设工作；健全工作机制，出台了《朝阳区预算管理一体化系统建设实施方案》，明确成员科室、责任分工和时间节点；细化实施路径，将各项任务落到实处，梳理基础数据，统计上报系统初始化信息， 对标财政部业务规范， 进一步分析业务现状，理清业务流程，理顺业务关系，以2022 年预算编制和执行业务上线为节点， 倒排系统初始化任务工期，保质保量完成规定动作。

（二）重沟通，保障新旧系统衔接

根据“不破不立，先立后破”的原则，在推进一体化系统建设的过程中， 时刻与北京市财政局步调保持一致， 加强沟通对接， 交流经验教训，反馈意见建议，推进系统实施进度，建立良性反馈机制。按需召开新旧系统对接协调会，充分调动运维厂商积极性， 开展新旧系统基础数据对账、 结余结转指标导入、 工资支付凭证生成、银行联调测试等工作，保障新旧系统实现平稳过渡，确保新系统按时上线。 同时，制定并下发了朝阳区系统运行测试方案， 明确了工作目标、时间安排、工作机制和具体要求等，定期组织召开项目进度协调会， 积极发挥局内牵头科室作用，保障新系统测试工作有序推进，着力解决各类问题， 确保朝阳区预算管理一体化系统顺利运行。

（三）重学习，聚焦问题精准施策

预算管理一体化系统的出现， 对于各区来说都是新事物， 局内相关科室定期召开一体化学习调研会， 对标财政部制定的业务规范和技术标准，提升财政人员对新系统的认知度，梳理统计朝阳区关于预算执行、 政府采购和工资统发等业务管理的独特性， 向市财政局报送数据接口和查询报表需求， 多次邀请系统专家来朝阳区讲业务规范、讲系统功能，一方面协助找准业务需求和新系统的结合点， 另一方面指导充分利用系统资源， 在系统现有框架内尽可能满足个性化业务管理要求。

（四）重培训，凝聚共识形成合力

通过线上和线下相结合的形式， 多次面向全区预算单位召开系统启动、实施、操作、业务培训会， 培训范围覆盖单位领导、 财务工作人员、资金使用科室，边讲解、边教学、边操作，形成由点到面的辐射效应， 切实将一体化改革的意义、方式方法、实践规范等内容贯彻到位，增强单位人员对新系统的适应性。 提前预设系统业务流程和各类人员权限，减轻单位工作量，按要求开展测试工作， 试点单位分批参加线下培训，及时发现并解决系统测试中暴露出的问题，在解决问题中积累培训经验， 适时调整培训的切入点与重点，提高培训质量。随着系统功能的不断上线完善， 及时制作系统操作手册和使用问题汇编，做到共性问题集中解决、个性问题专项化解，努力提高解决效率。

三、预算管理一体化系统的优势

（一）标准统一，助力财政业务管理健全规范

财政部于2020 年印发了《预算管理一体化规范（试行）》，各省级财政部门按照统一标准研发系统， 政府全部预算收支以项目的形式纳入项目库， 依托项目库实现项目的全生命周期管理，以项目为基本单元，将政府采购和项目绩效嵌入项目统一管理， 实现了编制多年期滚动预算的基础。 随着系统功能的不断完善，2023 年财政部印发了《预算管理一体化规范（2.0 版）》，进一步拓宽了系统中业务涵盖范围， 把资产管理、债务管理和绩效管理一并纳入一体化，将预算管理中全流程各环节的业务逐一落实到一体化系统建设和日常业务管理中， 理顺了政府预算、部门预算、单位预算的关系，生产出统一标准的数据， 为下一步数据统计和分析利用打下坚实的基础。

（二）系统整合，消除财政管理中的信息孤岛

随着各项财政改革工作的深化， 各业务系统往往独立部署开发，缺乏统一的顶层设计，使用人员根据不同的业务要求登录不同系统，虽然部分系统通过接口联通实现一定程度的数据共享，但还要通过人为审核，保证系统间数据的一致性，无法避免出现数据差异、审查漏洞和数据孤岛。一体化系统上线后，基于统一的业务平台，整合了数据来源，消除了信息的孤岛，依托数据共享实现了预算管理业务间的互联互通，同时，通过采用优化流程、简化操作等方式，实现业务流程再造， 保证了各模块基础数据间的一致性和准确性，提升了预算管理运转效能。

（三）数据透明，便于各方形成财会监督合力

一体化系统由于其统一的数据标准和系统设置规范， 便于各级部门在此平台上开展监督工作。 以前， 市级部门需逐级汇总区县收支情况、资金结余情况等，层层数据汇总可能会造成口径偏差或数据缺失， 不利于动态掌握各级部门实际情况。现在，一体化系统的数据统一存储在市级政务云中，可实时监督区县、部门、单位的业务开展情况。通过内置标准报表规则，统一取数口径，保证数据准确性的同时，大大减轻了制作报表的工作量。 一体化系统在顺向可控的基础上，建立逆向反馈的闭环管理流程，实现了数据可追溯， 有效地保障了财政工作快速健康发展。

四、优化预算管理一体化系统的期许与思考

北京市预算管理一体化系统从上线使用到现在不过短短两年多的时间， 系统的设计、研发、运行、完善是需要时间周期的，现在的系统就像是年幼的孩子，需要有足够的成长时间。现阶段虽已满足财政业务管理的基本需要， 实现了从无到有的突破，但不应满足于现状，仍有需要完善精进的地方。

（一）尽早完成系统从“能用”到“好用”的转变

1.优化系统性能，提高运行稳定性。 针对各类页面的报错信息，完善错误问题指引，便于使用者清楚问题所在并能及时修正， 减少基础运维压力；加强新功能模块上线后的测试，避免由于系统更新影响已上线的系统功能； 进一步优化系统性能，增加报表间勾稽关系，形成联动效应，避免逐表修改，增加不必要的工作量。

2.完善系统问题反馈处理机制。 建立系统问题反馈渠道，明确系统修改的优先顺序、修改建议和修改计划；及时发布系统修复更新情况，有利于基层财政及时准确优化本级系统配置，避免影响财政业务的正常开展。 健全问题处理解决机制， 及时了解基层一线使用系统的实际问题和需求，避免层层反馈，导致问题描述不清楚或理解有误，影响解决问题的效果和效率。

3.加强软件服务商的技术能力。 随着一体化系统的业务覆盖范围越来越广， 对运维人员的要求也越来越高， 运维人员不仅要掌握系统问题解决方法，更需要熟练掌握各类财政业务。目前部分运维人员仅了解系统故障解决方案，不了解业务办理规范， 需进一步加强对运维人员系统性培训，除财政业务和系统功能外，要着重提高人员逻辑分析和研究能力等， 特别是在模块间、系统间有交互时，运维人员应熟悉各模块关系，以便排查问题，提高问题处理效率。

（二）尽早形成系统一网统管的工作局面

1. 加快整合系统纳入一体化管理的时间。按照北京市财政局《关于开展预算一体化系统软件整合工作的通知》要求，逐步将行政事业单位资产管理信息、政府财务报告管理、部门决算报表管理、地方政府性债务管理、地方财政分析评价、直达资金监控、预算执行信息等7 个系统纳入一体化系统管理， 进一步推动预算管理各项业务的高度协同，提高预算管理的规范化、标准化和自动化水平。

2. 加快未纳入业务管理规范的系统研究。按照财政部印发的 《预算管理一体化规范（2.0版）》，主要包括了政府债务、资产管理、绩效管理、转移支付、预算调剂等方面的变化，非税管理、票据管理、工资统发等尚未在整合范围内，正是由于财政业务工作的复杂性， 要尽快理清各系统逻辑关系，努力向着真正的“一体化”目标进发。

3. 加快形成各部门联动的数据资源共享。预算管理一体化系统建设打通了财政各个业务系统间的“业务孤岛”，形成了财政业务数据联动，但部门间（如审计、发改、人社等）仍属各自为战。 数据的资源共享有利于政府高效治理和解决突发性问题，并能助力经济高质量发展。

（三）尽早利用系统产生的数据提高效能

1.充分利用原有的财政历史数据。 区县原使用的业务系统已存在多年，包含了大量的财政工作产生的历史数据。 现阶段处于预算管理一体化系统上线初期，在系统进入相对平稳期后， 应考虑到原业务系统的历史数据情况，充分合理利用，挖掘历史数据再利用的潜力。

2. 强有力的数据分析有助于财政精准调控。 财政是数据密集型的综合管理部门，各项指标的增减变化，经济效益的好坏分析，无一不是财政相关的各类数据，而且这些数据反映了该地区的经济形势， 甚至行业的发展现状，以及人民需求和满意度。 政府部门很大程度上是依托财政提供的数据进行决策，决策的正确与否，政策调整得是否到位，都直接取决于数据的准确性。 用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新，正是财政工作的特点。 现阶段，全市各区县财政都在一体化系统中使用相同业务规范和技术标准， 产生了大量数据要素，应该充分考虑数据在区域经济中产生的效能，对数据进行清洗再利用，形成全方位、多角度、形式多样的图表分析，有助于提高管理效能，发现政策制定和执行中的问题，为提高经济发展助力。 未来加入机器学习、人工智能等先进技术，可以更加精准地发现潜在的规律和问题，逐步向数智财政发展。

3.预算支出标准体系建设有助于提高管理效能。 财政支出涉及各类经济领域，在传统的管理模式下，受数据量和人力的限制，易于对部分共性的支出制定相应的标准，结果受分析人员的分析水平限制，不利于应对多变的市场经济形势变化。 借助一体化系统大数据的力量，通过对已执行项目的分析、事后数据核算、市场行情分类，建立某一类项目支出标准的测算模型， 为预算编制和资金审核提供参考依据；通过对本地区人口数量、地区平均工资、房屋租赁价格、资产购置数量等数据的收集和分析，建立基本支出的测算模型，便于评估本地区政府的刚性支出成本。 统一标准下的大数据管理，有助于建立科学动态的预算支出标准体系，有助于财政资金分配的规范性和财政预算精细化管理，能够为领导决策提供依据。

4.建立预测模型有助于政策落地和风险防控。 有力的财税政策可以激发市场的蓬勃发展，发现新的经济增长点。 以财政内生数据为基础，融合其他部门提供的数据，形成全口径画像，可进行分地区、分产业、分行业、分税种的收入分析，关注重点税源群体变化，发现收入结构问题，发掘收入潜力；动态分析各阶段的支出数据， 统揽全地区范围内的总体进度、支出结构、支出趋势，随时把握地区民生、经济发展和重点项目的投入情况及使用效益；融合部门基本信息、预算、执行、资产、采购、审计等数据，便于财政部门对预算部门的人、财、物、项目进行全面监控和绩效评价；以最细颗粒度的支出数据为基础， 刻画出每笔资金的全景图，发现支付中存在的不规范，对违规行为进行及时纠正。 发挥大数据在存储、处理和挖掘方面的优势，及时发现和甄别政府管理中的漏洞，在问题出现的前期解决，降低不良影响，建立数据预测模型， 模拟新政实行后的市场反应、社会效应及实施效果，辅助政策制定者更科学地完善政策制定和推广方案，最大程度地降低政策调整成本和风险。

（四）提升系统应急保障能力注重人才培养

全市预算管理一体化系统已上线使用，需要有一批人员能够处理系统问题、解决系统故障。 区级部门普遍存在信息化专业人员匮乏、技术力量薄弱的现象， 需要通过引进人才、培训现有人员等形式，加大对于财政部门以及预算单位财务人员的信息化培训，努力培养出一支既懂财政业务又懂信息技术的复合型人才队伍，为财政事业和信息化建设的长远发展提供坚实有力的组织保障和人才保障。