论现代预算制度的健全——以预算绩效管理纵深发展为视角

●李红霞 李沐林

一、引言

党的二十大报告从全局战略高度，明确了深入推进财税体制改革的总体方案和举措，提出“健全现代预算制度”的重要部署，这是历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑的必然产物，也是党在理论和实践的成果上提出的重要任务。 “健全现代预算制度”能够持续提升政府治理效能，保障积极财政政策发力增效。 在我国，无论是破解现阶段经济发展和改革难题，还是着眼长远机制的系统性重构，都要充分发挥“有效市场”和“有为政府”的作用，不断提高财政科学配置财力资源的能力，强化财政监管能力和防范财政风险，而健全现代预算制度正是深化财税体制改革的基本前提，也是有效发挥财政功能使积极财政政策提质增效的重要保障。

预算体现着国家的战略方针和政策， 是财政资源有效配置的源头，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。 从理论和现实意义上来看，讲求绩效是完善预算制度的逻辑起点，也是健全现代预算制度的必然选择。 预算绩效管理作为预算管理工作中重要的一环，发挥着承前启后的关键性作用， 预算绩效强调“结果导向”，是检验政府施政效果的“试金石”，对落实以人民为中心的理念，提升政府的公信力，促进高效服务型政府建设具有重大意义。 目前，我国预算绩效管理工作需要进一步向纵深发展，各级政府要结合自身实际探索创新，并为预算绩效管理建立健全法律制度保障。 通过预算的法治化、预算管理一体化和预算监督体系化等措施，把“好钢用在刀刃上”，精准科学地做好预算安排。 本文将在“健全现代预算制度”重要性的基础上，探讨预算绩效管理纵深化发展的内在逻辑，分析预算绩效管理的现状及存在的问题并提出对策建议。

二、预算绩效管理纵深化的内在逻辑

（一）预算绩效管理的缘起

预算绩效理念最早起源于20 世纪30 年代的美国，它作为政府业绩考核的一种方式，一定程度上提高了政府部门的运行效率，此后，公共预算“绩效、效率”的理念开始深入人心。 20 世纪70 年代， 随着西方国家公共管理运动的兴起，预算绩效管理在实践中得到极大重视，尤其当一些发达国家出现了财政赤字、债务危机等财政风险的困扰时，相继推行了预算绩效改革。 20 世纪80年代， 随着经济全球化和数字经济快速发展，政府财政支出规模逐年扩大，公众对强化政府支出责任、提高政府行政效率、提升预算透明度的呼声日益高涨。 在继承传统预算绩效改革的基础上，以“结果”为导向，分析成本效益规定政府支出控制目标的新绩效管理模式，在英国、新西兰及澳大利亚等国家兴起，进而快速蔓延到其他西方国家，并逐渐成为西方国家主流的预算管理方式。 预算绩效强调以结果为导向，要求政府收支高效透明、合法有序，旨在提高政府施政效能。 多年来，一些新兴经济体和经济转型国家，通过预算绩效改革，很大程度上减少了财政赤字，规避了债务风险，提高了政府行政效率。 应当说，预算绩效管理是现代国家治理的重要内容，是一个责任政府进行国家治理必备的重要利器。 预算绩效管理不仅是一种预算评估方法的创新，也是对政府履职能力进行综合考核的“试金石”。 因此，强调预算绩效管理是深化预算制度改革的应有之义，也是推动民主法治发展进程中，对民众呼声给予的有效回应。

（二）讲求绩效是健全现代预算制度的内在要求

1. 预算绩效与国家治理能力现代化高度契合。 “健全现代预算制度”是国家治理能力现代化的本质要求， 也是深化财税体制改革的重要举措。 “以政领财，以财辅政”，预算制度作为财政制度的重要组成部分，“无预算不支出”是《预算法》的一项重要原则，《预算法》为现代预算制度提供了法治保障，对规范政府收支行为、深化财税体制改革和促进国家治理能力现代化具有重要意义。 预算绩效是对传统预算管理的重大创新和发展，重点考核各级政府履职绩效。 通过实施预算绩效管理，将“花钱”和“问效”相结合，牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理理念，有利于财政资源的合理配置和政府效能的提升。

一国政府的治理水平很大程度上取决于预算管理水平，预算绩效管理发挥着支柱性、保障性作用。 总体来看，预算绩效可以分为促进效应和倒逼效应：预算绩效的促进效应主要体现在其指标体系的构建和评价结果的应用上，科学合理的预算绩效目标能够促进预算工作的良好开端和执行，再配合预算绩效评价的事前、事中和事后环节能够对预算管理形成全方位的正向激励。同时，预算绩效评价结果通过各级人大、审计监督、 社会公开等形式对政府履职效果进行检验，能够提升政府公信力，为国家治理体系和治理能力现代化注入新动能。 预算绩效的倒逼效应则体现在预算绩效管理的纵深发展需要相关部门的协同配合，如财政部门、预算单位、各级人大、政府审计、纪检等部门协同发力，形成良性的联动机制共同推进预算绩效向纵深推进。

2. 预算绩效是建设高效和服务型政府的关键。 政府的收入来源于人民，应取之于民、用之于民、造福于民，这必然要求政府将财政支出用于民生，满足人民对美好生活的向往。 党的二十大报告中提出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。 ”现代预算制度已不再是简单的政府收支计划，它作为政府施政的重要工具，关系到最广大人民群众的根本利益，而全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理正是全过程人民民主的真实体现，通过绩效监督极大增强了对政府收支行为的约束力。 近几年我国经济由高速发展转向高质量发展，并实行了一系列减税降费政策，政府收入的增长速度明显放缓，在诸多减收因素中，既有经济增长趋于平缓的影响，也有政府主动减税让利、为企业减轻负担的考虑，虽然财政收入“慢”增长，但过紧日子只能“紧政府”不能“紧民生”。现阶段，社会公众对政府提供均等化基本公共服务的需求日益高涨，这就要求政府对医疗、养老、教育、就业等一系列关系到国计民生的领域加大投资力度，社会总供需之间不平衡的加剧迫切要求政府能够合理配置财政资源，不断提高公共服务的供给能力和水平。 当前，我国财政资金存在着重支出轻绩效的问题， 资金使用效率不高，政府资源供需之间的矛盾亟待解决，财政资金的管理能力也亟须提升。

预算绩效管理要求各级政府部门不断改进公共服务水平和质量，将“好钢用在刀刃上”，提供更多提升人民幸福感的公共产品和公共服务，因此，加强预算绩效管理是财政改革发展到一定阶段的必然选择。 一方面，预算绩效管理能够通过设置绩效目标、全程监督、绩效评价结果反馈来发现问题、加强短板、修正错误，进而提高财政资源配置效率，建设人民满意的政府；另一方面，预算绩效通过政府信息公开受到社会公众的检验， 并根据绩效反馈结果调整来年的预算安排，切实保障人民的需求与政府施政目标相一致。因此，建设高效率服务型政府离不开预算绩效管理向纵深发展，预算绩效管理作为联结政府与人民的桥梁， 能够实现政府与人民的期盼互联互通，是提升政府服务能力及政府公信力的内在要求。因此，如何推进预算绩效管理向纵深发展就成为“健全现代预算制度”的重中之重。

三、我国预算绩效管理的发展现状

（一）我国预算绩效管理的发展历程

我国预算绩效管理改革虽起步晚但进步快，总体上看，经历了起步开展、实施和完善三个步骤，目前正向着纵深发展。 自2003 年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”起，我国开始了预算绩效改革的探索。党的十七届二中全会、十七届五中全会提出，我国要建立并推行政府绩效管理及行政问责制度，不断完善政府绩效评估机制；2014 年12 月，关于《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的推出，将预算绩效改革推进新阶段，文件提出将以往单一预算会计制度向财务会计和预算会计并行方向过渡，为我国推进预算绩效管理改革提供支撑；2015 年颁布新《预算法》，又从法律上再次强调了预算绩效管理的重大意义；党的十九大明确提出要“建立全面规范透明、标准科学、规范有力的预算制度，全面实施绩效管理”；2018 年，中共中央、国务院出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出了进一步建立“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，又将预算绩效管理提升到国家战略层面，强调健全绩效评价结果反馈机制和问责制，预算绩效管理应实行多主体联动，进一步加强绩效评价结果的应用等；2021 年4 月， 国务院发布了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提出应“加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果与完善政策、 调整预算安排有机衔接”等，到2022 年底，我国已基本完成了构建全面预算绩效管理体系的任务。

我国预算绩效管理的发展历程，也是传统预算绩效管理向新预算绩效管理过渡的过程。 预算绩效管理是一种“以结果为导向”的预算管理模式，强调预算支出的责任和效率，能够保障政府资源的合理配置。我国传统的预算绩效管理侧重于当前资金产生的结果，往往考虑的是当下提供公共产品的成本与效率，但与未来成果的关联不大；而新预算绩效管理主要是指向未来的，是由各利益相关者参与其中，共同对未来的风险变化趋势进行预测分析得出的预期结果，并以此来设置预算绩效目标，对预算执行全过程进行控制监督，应对未来的公共风险。 因此，新预算绩效管理强调的不仅是追求当下财政资金产生的结果，更要关注未来的预期结果及如何对冲将来的公共风险。

（二）我国预算绩效管理的现状

2022 年底，我国“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效格局已基本成型，具体说，至少实现了五个“全覆盖”，包括中央到地方“五级政府”“四本预算”、全部预算部门及单位、全部财政收支政策及全部财政性资金， 并延伸到政府投资基金、政府购买服务、PPP 项目等，初步构建起“全过程”预算绩效管理的闭环链条，实现了“预算编制有目标、执行过程有监控、完成结果有评价、绩效评价有反馈及反馈结果有应用”的全过程预算绩效改革意图。 全国预算绩效管理监督机制逐步健全，2022 年，提交到全国人大审议的中央部门项目绩效目标数量， 从2020 年的50 个增加到2022 年的102 个。 在相关政策指引下，我国各级财政部门不断完善预算绩效管理工作，推动其向纵深发展。 依靠中央牵头带领，各级财政部门根据自身特点，统筹谋划，建立起符合本地区发展的预算绩效管理框架并对具体工作进行指导。如北京市自2012 年起连续9 年被财政部评为预算绩效管理优秀省市，以“全成本预算绩效管理”为基石，形成了具有全国示范效应的“北京模式”；2022 年， 广东省预算绩效管理一体化建设成效显著，再次位列全国第一名，喜获“三连冠”；2023年，上海市初步形成了“1+X”预算绩效管理制度体系，预算绩效管理全方位、全过程、全覆盖体系基本形成等。

从宏观角度来看，我国预算绩效管理已经取得了显著成绩，接下来的预算绩效管理改革应继续向纵深延展。 2023 年，我国经济形势仍面临着需求收缩、 供给冲击和预期转弱的三重压力，这对预算绩效管理工作提出了新的更高要求。 目前，预算绩效管理仍存在内容庞杂、形式多样、标准不一、预算和绩效“两张皮”的问题，各部门尚未形成高效的协同联动机制，预算绩效指标体系和评价结果的应用还有待进一步完善，这对政府资源的配置能力提出新挑战，我国预算绩效管理向纵深发展还需要迈过一道道难关。

四、我国预算绩效管理存在的问题

（一）多主体协同联动机制尚未健全

预算绩效管理具有多层次、广覆盖和跨部门的特征，需要在各级党委的政治引领下，财政部门、预算单位、审计部门、各级人大、第三方评价机构等相互协同、广泛认同，只有各责任主体分工明确、相互协调配合才能使得预算绩效管理有效组织和有序运转。 因此，预算绩效管理改革向纵深发展的前提条件就在于多主体之间良性互动，而部门之间的协同则是其中的关键因素。

现阶段， 我国绩效评价模式主要包括两种，一种是行政绩效，另一种是预算绩效模式。 行政绩效评价主要是上级政府对下级政府的政绩考核，也包括组织部门对党政班子及党员干部的考核评估体系；预算绩效评价主要是财政部门主推的绩效评价机制，即在预算的编制、执行、监督等环节，实施全过程“闭环”绩效管理体系。 从近几年实践来看，这两种绩效评价方式既相互独立又存在部分交叉重叠的情形，多主体协同联动机制尚未健全，实际执行中还存在执行力弱、约束力较低及被人为分割等问题。一些地方预算绩效管理仍存在“空心化”现象，个别地方官员仍未彻底摆脱“数字出官”的扭曲政绩观，多方主体联动耦合性不高、系统性不强，难以形成制度化机制。多主体协同联动的关键在于战略引导、 分工明确、信息传递准确及时，那么如何形成各主体之间的联动合力、责任明确分工、信息共享等是多主体协同联动机制需要解决的主要问题。

（二）绩效指标设置不科学，评价结果应用不广泛

现阶段，我国正处于现代化进程中，人们需求日益多样化，预算绩效评价指标的设定应贴合实际需求，向多元化、科学化、纵深化发展。 在预算绩效管理工作中，绩效指标体系的创建和评价结果应用是非常关键的环节，这是预算绩效管理的出发点和落脚点，而当前我国预算绩效指标设置及绩效评价结果应用方面问题突出。一是预算绩效指标设置过粗且不完善，各地区各行业虽然设置了相应的预算绩效指标， 但是不够细化，标准不够统一，缺乏针对性。 二是核心指标不够突出，预算绩效评价的标准是成本效益，有些地区部门仍未设置细化的成本效益指标，即使设置了也存在过于笼统和标准不一的现象。三是绩效评价结果应用不够广泛，当前我国预算绩效评价结果与项目存在较大的时间差，绩效评价结果应用与来年执行还不够到位。 针对某一项目事前、事中和事后评价的衔接不合理且存在某一评价环节介入时机不当或缺失，存在绩效评价结果不清晰、质量不高等问题。 这些会导致评价结果不合理及效率低下，难以与预算绩效指标相结合形成闭环，进而影响预算绩效管理工作向纵深推进。

（三）人大审查监督工作缺乏法律规范和制度支撑

预算是国家意志的体现，对预算执行监督是法律赋予人大的重要职责，尤其是党的十八届三中全会，将财政定位为国家治理的基础和重要支柱之后， 各级人大预算监督权不断得到强化。2015 年新《预算法》颁布之后，随着“花钱必问效、无效必问责”原则的确立，人大预算监督将财力资源的使用效果也纳入了监控的范围。这使得人大预算监督将绩效评价融入了预算管理全过程，开启了行政侧和监督侧相结合的全面预算绩效管理， 进一步扩大了各级人大预算监督的范围。 但相较于行政侧预算权的配置，各级人大预算绩效审查监督权的配置还存在一定的滞后性。目前相关法律没有明确规定人大预算绩效审查监督权的具体配置和作用范围，导致地方人大在实际操作中面临困难。 从中央层面来看，人大预算绩效审查监督权的配置机制已基本形成，而部分地方人大盲目模仿中央层面的做法，忽略了二者之间的差异性，缺乏自身特色和创新，执行效果不佳。除此之外，财政转移支付、政府债务等方面的预算绩效审查监督权配置的法律法规尚待完善，制度体系还存在一定的失衡。

五、政策建议

（一）优化预算绩效多主体协同联动

预算绩效管理是利用合理科学的指标体系，通过信息共通互享来考核政府权力运行对资源配置是否有效， 进而将绩效成果转化成约束力、制衡力，以提高政府治理能力。 我国现代化进程中要围绕“十四五”规划和国家战略方针以及各地区实际，因地因时调整政策规划，多主体之间要形成协同联动机制。 财政部门侧重于指导执行，如制定预算绩效标准及技术指导，运用大数据、云计算等构建绩效评价指标体系；各级人大侧重于监督落实引领各主体之间形成合力，进一步加强人大及政府审计实质性监督权，运用激励机制实现各部门的协同联动， 避免造成各地区“冷热不均”的现象；各级政府部门、单位是预算绩效执行的责任主体，应主动承担起预算绩效第一责任人的职责，并且及时回应财政、审计及人大等各方对绩效信息的需求；纪检部门应加强预算绩效工作的巡视和监察工作，针对预算绩效信息的真实性、完整性、有效性开展审查等。与此同时，还要进一步强化信息的生产和传递能力，实现绩效信息共享。 多主体协同联动很容易造成信息不对称， 而信息公开透明又是预算绩效的基础性内容，尤其在成本效益的标准下，信息共享尤为重要。因此，地方政府要利用好大数据技术，强化各级人大的监督，对纪检部门的监察和巡视工作以及审计部门的审计监督要积极配合，避免造成“高举轻放”的现象，要以压力传导推动预算绩效工作的整改和落实。此外，还要继续深化预算管理一体化改革， 进一步推动预算智能化转型， 从上至下达成多层级政府治理相容协同机制。

（二）科学设置绩效评价指标

我国全面实施预算绩效管理，要求预算绩效评价范围不仅包括一般公共预算， 还要包括国有资本经营预算、 政府性基金预算及社会保险预算等“四本预算”。 在对“四本预算”进行绩效考核时， 收入方要重点关注收入结构、 征纳标准、征管效率等的实施结果，支出方要重点关注支出结构、投向及支出使用效率等，特别对重大项目投资效果更要严格加以审查。 在预算项目安排的编制阶段， 要综合考察时间及地域等客观因素，以指标绩效评价为驱动力，明确项目成本与效益，科学、合理、精准地设置预算绩效评价指标。重视事前评估，对不合适的绩效指标进行调整。在预算项目执行过程中，要预估好项目的截止时间并以此为根据，适时进行事中监督，应采取常态化的事中监督来对项目执行进行纠偏，以达到即查即改的目的。 另外，应适时开展事后绩效评价， 可根据事中监督和评估反馈的信息，适当提前开展事后评价环节，可与事中监督环节高效对接， 使预算绩效评价能够循序渐进，为绩效评价结果的科学性、精准性及完整性打下良好基础。

（三）重视绩效评价结果应用

预算绩效结果的应用是绩效评价的最终落脚点， 也是进一步深化预算绩效改革的必然要求。 科学、有效的绩效评价结果反馈到预算指标体系的建设上可从以下三方面入手。 一是从预算编制源头提高其科学性和精准性。 要重视绩效评价结果应用， 对预算绩效评价好的优质项目要给予优先保障， 对绩效考核一般的项目则要采取有效措施督促其限期整改，对重复、交叉的项目要进行重新调整， 而对低效无效的项目消减或取消资金支持， 对长久以来沉淀在单位账上的资金则一律收回， 统筹安排到急需资金支持的民生领域。 二是加强对第三方机构的监管。 按照财政部印发的《委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》和《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》等，应进一步加强对第三方机构评价业务的指导和监管， 不断提高其业务能力。 同时，应将绩效评价结果应用纳入到政府绩效考核中， 使各级政府部门能够履职尽责，牢固树立“无效必问责”的理念，不断提高政府治理能力的现代化水平。 三是进一步提高绩效评价结果公开程度。 预算绩效评价工作完成后要及时进行结果反馈和通报， 不断提高绩效评价结果应用的能力， 并将绩效评价结果信息公开，接受社会各界的监督，以提高政府的公信力。

（四）健全人大预算审查监督权配置和法律制度

在“健全现代预算制度”的背景下，法律制度建设是预算绩效得以有效实施的重要前提，如果没有强制性、约束性的法律法规为准绳，预算绩效改革将难以顺利实施。 目前人大预算权在预算绩效审查监督方面的配置还有些匮乏，首先要精准划定范围， 人大预算审查监督权的范围应涵盖预算的全过程， 要利用立法手段对预算审查监督权的范围进行划定， 以防止发生监督权缺位或流于形式， 要将人大预算绩效审查监督权落实到预算全过程、 全方位， 覆盖到“四本预算”的绩效审查监督之中。 其次，要实现中央对地方的示范引领作用，中央可设定“最低原则”，自上而下地使各级人大在预算绩效审查监督权的配置上，采取大体一致的行动，以规范和约束地方人大对预算绩效实施的审查监督。地方人大要根据本地实际情况对中央给定的框架进行细化， 通过创新工作方式形成符合自身的绩效审查监督机制。 最后，应进一步完善法制化建设。 由于财政转移支付、政府债务等领域存在着周期较长、动态监控等困难，因此需要通过立法和规范制度来加强预算绩效审查监督，以促进人大预算审查监督权的合理配置。