基层实施预算管理一体化的实践与思考——以山东省莒县为例

●商 淼 周忠宝

2022 年山东省莒县根据省市统一部署，精心组织，积极探索，通过定制度、定流程、定规则、定监控等一系列措施办法， 扎实推进预算管理一体化建设，搭建起业务全覆盖、全流程电子化办理、 全链条衔接的预算管理新格局， 全面提升了基层预算单位的规范化、标准化和自动化水平。

一、 预算管理一体化建设的主要做法及成效

（一）加强制度建设，为预算管理一体化建设奠定坚实基础

县委县政府高度重视预算管理一体化建设工作， 将其列入全县重点突破的改革创新事项，严格按既定的“时间表”和“路线图”，建立工作台账，实行月调度、季通报，工程化、项目化、清单化、责任化推进工作。莒县财政局成立了预算管理一体化建设工作领导小组， 由局长任组长， 分管局长任副组长， 领导小组下设由各业务科室负责人为成员的业务组和各科室业务骨干为成员的技术组两个工作组， 具体负责预算管理一体化建设的工作落实，先后召开3 次党组会研究一体化建设事项， 及时解决推进过程中的堵点难点，形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、全员参与抓落实的工作机制。

1.强化业务培训。 该局编制了业务操作手册和操作视频， 对项目库建设、指标录入、支付审核、电子签章、输出打印等基本操作以视频的方式手把手传授， 帮助预算单位操作人员尽快熟悉业务操作界面， 尽快了解各功能模块业务操作流程；通过建立微信群、QQ 群等形式进行24 小时解疑答惑，及时解决一体化推进过程中存在的问题， 多次就业务流程和系统对接整合与省厅、市局进行沟通交流，努力保持各方信息对称、工作同向、渠道畅通。全年累计组织业务培训班3 期， 不断增强县乡财务人员的预算管理一体化实际操作水平。

2.强化流程再造。 组织局内部业务科室、 县直预算单位以及乡镇（街道）财政所对现行的预算编制、执行以及国库集中支付等业务流程进行全面梳理，对照财政部《预算管理一体化规范（试行）》深入分析，找出存在的问题与差距， 对不适应一体化要求的流程制度该取消的取消、该废止的废止，需要修订完善的及时进行修改完善。2022 年修改完善了部门预算编制、指标管理、 预算执行等制度办法20 余项，明确了指标录入填报、指标批复和调剂、资金拨付、工资发放、会计账务核算等业务具体操作流程， 做到有的放矢，切实规范了操作，提高了效率。

3.强化技术保障。 实行预算管理一体化业务数据大集中，采用云架构、虚拟化、双机部署等方式，拓展网络资源、制定应急预案、组织开展灾备演练，确保一体化系统运行环境安全稳定。

（二）集成“三项改革”，实现业务办理高效化

对标财政部预算管理一体化规范和技术标准， 将基础项目库模块、 预算编制模块、预算调整调剂模块、预算执行模块、政府采购模块以及总预算会计、 单位会计核算、 工资发放等业务功能全部整合到预算管理一体化平台， 实现了业务全覆盖和全流程闭环管理，打破了“各自搭台、分头唱戏” 的业务与数据孤岛。 2022 年全县218家预算单位、 乡镇及6 家代理银行在同一标准、 同一平台、 同一系统下开展业务办理，实现了业务办理高效化。

1.实施预算支出标准体系改革。 按照预算管理一体化规范要求， 实行项目全生命周期管理，以项目为基本单元，遵循“先有预算、再有指标、后有支付”建立健全项目库，同时本着“将支出标准作为预算编制的基本依据”原则，依托预算管理一体化系统， 设计了与支出标准库衔接的项目经费测算模板， 如针对基本支出项目设计定义了测算公式65 条，只要预算单位录入原始数据准确无误， 系统就能自动生成测算金额，无法手动修改，从源头上解决了过去支出预算编制粗放、 不精准、 随意性大的弊病，预算编制更精准、更科学、更规范。

2.实施国库集中支付电子化改革。 在传统国库集中支付方式下， 业务人员逐笔打印、反复核对、手工签章、往返跑单，依靠“大红印章”来保障纸质凭证的合法性和权威性，不仅耗费大量人力、物力和时间，而且效率低、易出错，无法满足预算管理一体化的要求。 为此，莒县专门制定印发了《国库集中支付电子化改革方案》， 明确了财政、人民银行、预算单位和代理银行的职责分工，以及资金结算的方法、步骤、操作流程及注意事项。 预算单位通过一体化系统发起资金支付申请， 业务主管部门审核通过后推送到财政部门， 财政部门根据预先设定的校验规则对预算指标进行校验，校验无误点击同意支付后， 自动发送到代理银行，由代理银行负责办理资金支付，根据资金支付金额再与人民银行进行清算划拨，全流程实行电子化管理，实现了财政资金“全闭环”拨付，从机制上保证资金安全，有效消除财政、人民银行、预算单位和代理银行间存在的“信息孤岛”现象；从根本上释放支付效率，搭建起国库集中支付“高速公路”，“让信息多跑路、 让单位少跑腿”成为现实。 2022 年累计实现电子化支付8.33万笔，支付资金124 亿元。

3. 实施政府采购资金直达供应商改革。将政府采购模块接入预算管理一体化，预算单位根据《政府集中采购目录》及限额标准，在预算一体化系统中备案采购计划，明确采购品目、组织形式、采购方式和采购金额等内容。计划生效后，采购人具体组织项目实施。 采购成功后将中标合同再上传一体化系统， 通过国库集中支付电子化直接支付给中标供应商， 真正实现了项目从采购预算、采购意向、计划备案、组织实施、合同管理、 履约验收到资金支付等各环节闭环管理，切实提高了采购效率。 2022 年通过一体化系统累计办理采购业务1696笔，采购资金2.5 亿元。

（三）内嵌“三项规程”，促进财务管理规范化

依托预算管理一体化系统平台， 全面梳理财政业务流、数据流和资金流，通过内嵌规程，促进财政财务管理规范化。

1.嵌入内控规则。 结合行政事业单位内部控制工作指引的要求， 对预算管理一体化中预算编制、执行、绩效管理、政府采购、 工资统发等主要业务模块所涉及的岗位职责、权限进行全面系统的梳理，绘制了业务操作流程图。本着不相容职务相分离的原则，对业务操作人员角色、权限进行了重新分配，如电子签章分人保管，记账、审核不能由同一人完成，形成了相互制约、相互监督的内控工作机制。 业务模块之间上下贯通，互相衔接，既可以根据预定标准和规则自动获取上一个模块产生的数据，也可以进行追溯查询，一旦发现错误数据，可随时向前一个模块追溯，强化了硬性约束，减少了人为干预。 2022 年莒县首次将预算公开模板植入预算管理一体化系统，实现与省市预算公开模板的无缝衔接，系统自动生成预算公开文本，所有民生项目、业务类项目都公开了绩效目标，力求花好每一笔钱，有效保障了预算公开完整性、准确性、及时性。

2.嵌入业务风险点规则。 结合莒县实际需要，修订相关监控规则，对有疑点的业务自动提醒， 不符合规定的业务自动阻断，有效提醒和控制相关业务依规办理，借助一体化系统对中央直达资金使用追踪管理功能，对省市下达的资金3 个工作日内下达到预算单位，依靠预算项目库，加强上级资金统筹，切实做到上级资金“闭环”管理，2022 年全县中央直达资金支出到位率达90%以上，支出进度和效率都比往年有了很大提高，预算刚性约束得到极大提升。

3.嵌入会计核算和报告规则。 通过统一设置业务单据自动记账模板、 报表样式，预算单位利用国库集中支付电子化数据，自动生成会计凭证，审核无误后，系统自动进行记账处理，可以随时提供会计账本及相应的报表，无需手工录入，既节省了基层财务人员记账时间，又保证了会计信息质量，有效解决了多年以来预算单位账表不一致的难题。财政部门旬报、月报、会计核算等所需数据也能从一体化系统中提取。 实行一体化之前，需要每日安排专人到人民银行领取国库日报表，分析当日收入入库情况；实施一体化后，财政部门随时可以调取人民银行国库报表， 月末最后1 天可以通过电子对账， 双方只需要在对账单上加盖各自的电子印章即可， 大大减轻了工作量， 提高了报表的精准度和及时性。以往年度结算各项支出款项清理需要10—20 天的时间，2022 年底支出结算3 天就全部完成，实现了会计核算与预算执行有机融合，达到了以信息化手段推动单位财务工作标准化、规范化的目标。

（四）创新“三保”监控，推动支出管理精准化

依托预算管理一体化系统平台，加强日常监测，对保民生、保工资、保运转的“三保”资金建立支出风险防控新机制，抓好库款调度，强化监督考核，推进支出管理精准化，有效防范“三保”支出风险。

1.实施数字化风险防控。按照“信息来源一体化，数据提取自动化，风险防控最优化”的理念， 依托预算管理一体化系统平台，建立以项目库为源头的“三保”预算管理机制，动态记录预算项目全生命周期管理信息。 建立完善“三保”支出热点分类标识，对打上标识的“三保”资金进行全方位动态监控，一旦支出达不到时间进度或预先设置好的支付比例， 系统进行提示预警、 需要尽早处置，“三保” 监测由人工手工填表变为系统动态监控，减少人为因素导致的风险点。

2.库款保障“三保”优先。 库款调拨优先保障“三保”支出需求，建立大额支出报备制度， 将单笔超过30 万元或同一收款人单日累计超过30 万元的支付纳入监控范围，通过预算管理一体化系统收集库款余额及流量数据信息，及时掌握库款流入、流出、余额总体变动情况， 对库款水平进行动态监控，合理控制库款规模，满足“三保”支出的需要。

3.用好考核“指挥棒”。借鉴省市做法，对部门和乡镇“三保”支出保障情况纳入县委县政府对部门和乡镇经济社会发展综合考核，围绕“三保”重点领域，将津补贴发放、银行账户开设、“三公” 经费管理等纳入对部门单位整体绩效评价，及时发现并解决问题，推动“三保”工作落到实处。 2022 年该县实现“三保” 支出53.1 亿元， 完成年初预算的101%，切实兜牢“三保”底线。

二、 推进预算管理一体化建设面临的困难与问题

在县乡共同努力下， 山东省莒县预算管理一体化系统已实现平稳上线， 但由于县乡两级财政普遍存在预算管理一体化基础比较薄弱，加上预算单位多，系统业务模式变化大、复杂程度高，系统应用仍存在一些问题亟待解决，主要表现在以下方面。

（一）预算管理一体化理念有待加强

预算管理一体化系统改革前， 县乡两级都没有建立完善的项目库，单位、人员、车辆、资产等基础信息不够完整准确，预算编制相对粗放，预算对执行约束不严，无预算、超预算等问题不同程度地存在。 一体化系统上线后， 部分预算单位对一体化管理理念认识不到位， 在实际工作中仍沿用固有管理模式， 未能及时转变管理理念和方式，比如，有的预算单位对全口径预算编制要求理解不深， 部门单位自有资金未全面纳入系统管理，影响财政资金统筹使用。

（二）基础工作薄弱，应用覆盖面还需拓展

1.预算编制不够规范。 有的单位和人员等基础信息未正确填列或填列不全，影响预算安排的准确性；有的单位财务人员对系统操作不熟悉， 有的指标已录上计划，而财务人员却不知道，以为没有指标了，形成大量的追加指标。年底清算时，发现有的预算单位年初预算指标未执行完毕而出现大量追加指标的现象，需要再作大量的调整调剂， 这既加大了工作量，也影响了工作效率。

2.项目库建设不及时、不准确。 县乡两级财政财力非常有限，尤其是疫情三年来，更是捉襟见肘。 年初预算安排完“三保”支出后，财力所剩无几。 有些单位提报的建设性项目支出，财政无法给予保障，导致预算单位对项目库建设重视程度不够。 一体化系统允许预算单位随时将成熟的项目通过事前绩效评估后纳入项目库管理， 但从实际情况看， 多数预算单位只有在财政部门安排预算编制时，才将项目匆忙入库。有的个别单位甚至在预算编制时也不提报建设性项目，预算执行中需要支出此项资金时，才去匆忙新建项目库，很难保证项目质量，也给后面的绩效评价带来麻烦， 造成工作被动局面。

3.单位会计核算使用覆盖面不够全。有的预算单位仍采取自建账务系统与一体化会计核算模块并行的“双轨”模式核算，没有做到所有预算单位统一使用一体化系统的会计核算模块， 致使一体化系统会计核算数据不够完整， 影响了全县会计核算使用覆盖面。

（三）一体化系统功能有待完善

一体化系统上线不久，有些模块功能需要进一步完善，如基础信息模块中涉及人员基本信息录入时， 同一个人员身份证相同，业务状态一个“新增”、一个“变更”能够同时保存的情况， 不利于审核重复人员信息；国库集中支付业务暂不具备补账登记功能，无法核销特殊业务指标；乡镇无法通过国库集中支付办理实拨资金支付业务；单位自有资金安排的政府采购、公务卡还款，无法在系统内完成支付核销；预算执行模块在业务高峰期有时会出现系统运行速度较慢的情况，办理业务耗时较长，在一次性批量签发各类资金支付、划款清算等电子凭证时，有时仅限20—30 笔，超时即报错。 另外，系统综合查询功能不够强大， 不能及时提供指标、计划、 支付等关联查询以及相关报表统计分析，大数据辅助决策的功能有待完善。

（四）业务整合步伐需要加快

预算管理一体化系统上线后，上级安排部署拟将直达资金监控、资产管理、财政决算、 政府综合财务报告等统一整合到系统中，但由于各种原因，工作推进不快，突出表现在： 一是一体化系统的支付数据不能同步到直达资金监控系统，需要人工导入，尤其到月末上级调度直达资金支出进度时，基层财务人员需要加班加点， 增加了工作量； 二是目前资产管理系统只是以接口的形式接入了一体化系统， 两个系统独立运行，预算单位编制预算时，不能及时查看到单位资产的实际配备情况， 资产配置与预算安排结合不够紧密； 三是无论是财政决算还是政府综合财力报告都还不能直接从系统中提取数据，需要人工分析填报，报表的准确度和时效性难以保证。

(五)上级转移支付资金下达有待进一步加快

《预算管理一体化规范（试行）》中要求，上下级转移支付预算之间应严丝合缝。全国各级财政部门都是最近几年才启用的预算管理一体化，客观上存在操作不熟练的原因，有的转移支付资金下达到基层的时间较晚，县乡财政在预算编制时，只能通过资金预估方式进行编制，年初预算编制到位率不高， 年度预算执行中指标调整调剂频繁，加大了基层财务人员的工作量，尤其是个别民生资金属于中央直达资金项目，要求必须发放到个人， 年初预算时上级没有提前下达，预算执行中上半年也没有下达，县乡财政不得不先用本级财力垫付发放到位，而下半年这项民生资金下达后，由于县乡财政已实际支付， 指标无法用中央直达资金替换，导致这类民生项目资金中央直达部分花不完，而有限的县乡财政垫付资金又替换不出来， 这既不符合上级一体化管理的要求，也影响了基层财政的资金统筹。

（六）财务人员业务水平有待提升

一体化系统上线后， 彻底改变了以往的操作界面和操作习惯， 尤其是政府预算编制、预算调整调剂、部门预算批复等业务从线下搬到线上操作， 县乡基层一体化系统操作队伍中普遍缺乏既懂业务又懂技术的专业人员， 县乡基层财政操作人员接受专业培训不够，对系统功能了解不够清楚、操作不够熟练。 加上县乡两级都没有驻场服务的运维人员， 精通一体化全业务流程的技术人员更少， 导致县乡两级业务人员与技术人员沟通不及时、问题解决速度慢，技术和业务脱节， 难以满足基层财政工作业务需求。

三、 推进基层预算管理一体化的建议

针对以上存在的问题和短板， 笔者建议， 下一步工作中根据省市财政部门部署要求，严格遵循“一体化、标准化、自动化”原则，加快推进预算管理一体化建设应用，全面提升财政财务管理水平。

（一）进一步提高对预算管理一体化的认识

结合财政部下发的 《预算管理一体化规范（试行）》文件要求，充分利用网络、APP客户端、新闻媒体等多种形式，加大对预算管理一体化宣传培训力度， 将预算管理一体化建设与全面深化预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化建设有机结合起来，进一步优化业务流程，明确工作规范， 将包括单位资金在内的所有收支全部纳入预算管理， 预算调整调剂业务全部基于系统开展， 杜绝线上线下 “两张皮”。 加快单位会计核算推广应用，将单位资金支付全面纳入一体化系统， 逐步实现预算单位和核算资金全覆盖， 打通预算管理“最后一公里”。

（二）健全完善一体化系统中支出标准体系

基础信息和预算项目库是预算管理一体化的基础工作， 其中涵盖了单位基本信息、人员信息、资产信息、政府采购等各项预算管理所需的基础信息， 这也是财政部门、审计部门监督检查的重要依据。 建议上级财政部门指导县乡进一步完善预算支出标准体系，提高预算项目编制的精准化。 一是完善基本支出标准体系， 根据中央关于清理规范津贴补贴的有关要求， 及时完善支出标准和补助政策，将工资、津贴补贴、各项社会保险纳入人员经费定额测算标准体系，保障好广大干部职工切身利益，减少测算标准不全导致的人员经费追加问题；二是建立健全项目支出标准体系建设工作。 督促预算单位做实做细项目库，夯实基础信息，本着突出重点，保障刚性支出的原则，对于通用性、易于标准化的项目，优先试行项目支出标准体系应用推广工作，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用， 提高预算编制的科学性和准确性。

（三）进一步完善系统功能推进业务整合

对照业务场景，建议上级财政部门进一步梳理系统改造业务需求， 丰富一体化系统中的上年度数据自动提取、 预决算公开文本自动生成、 转移支付资金动态追溯查询、大数据综合分析应用等系统功能；加强各业务模块间的协调联动，实行上下贯通，增加监控模块，配置监控预警规则，通过系统预警，及时发现疑点，防范资金风险；简化操作流程，提升用户的认可度，增强系统的成熟度和体验感。 尽快将资产管理模块植入预算管理一体化系统，财务人员在编制预算时，能够随时掌握单位的资产存量和运营情况，真正实现预算管理与资产管理的深度整合；强化数字赋能，将直达资金监管系统直接整合到一体化系统中，支付数据从一体化中直接提取，真正实现每一笔直达资金从审批到支付全程动态跟踪；将财政决算及政府财务报告系统等业务系统与一体化系统整合，一体化系统的实际执行数据能够直接导入财政决算及政府财务报告系统，实现互联互通，数据共享，既能保证数据准确，减轻年度报表的压力，又能及时提供数据分析、趋势研判、预警提醒等服务，为领导规划决策提供支持。

（四）进一步加快上级转移支付资金下达

目前县乡基层财政基础相对较为薄弱，本级财政收入少， 上级转移支付资金在财力中占大头。 若上级转移支付资金不能安排提前下达到基层， 将直接影响县乡下年度的预算编制与执行。 建议上级财政部门严格按照《预算法》及相关制度规定，按照规定的下达比例和时间节点，提前下达转移支付资金，这样既便于上级对转移支付资金的跟踪， 又便于县乡预算的编制执行，真正实现预算管理的规范化、科学化、标准化。

（五）进一步加强业务培训和技术支撑

建议针对县乡信息化水平薄弱的实际情况，采取视频会议、市县轮训、现场观摩、微信答疑等多种形式， 开展 “一竿子插到底”的一体化业务全面培训，提升县乡工作人员的实际操作能力。 一体化运行维护人员逐步向县乡等基层单位倾斜， 争取每个县城配备一名常驻技术骨干， 多到县乡基层单位现场指导，加强县乡网络安全管理，以更严格的标准、更周密的措施，保障预算管理一体化系统安全和信息安全。