新旧《档案法》对比下档案法治现代化立法理念嬗变分析????

摘 要：新《档案法》是新时代档案工作的基本法，与旧《档案法》相比，新《档案法》立法理念经历了从“档案权力”向“档案权利”、从“档案法制”向“档案法治”、从“有法可依”向“良法善治”的嬗变，体现了其立法价值及功能定位的变化。本文通過立法理念透析新《档案法》立法本意、立法精神，以期进一步增强贯彻落实新《档案法》的思想自觉和行为自觉。

关键词：新旧《档案法》；档案法治现代化；立法理念；嬗变

引言

习近平总书记在党的二十大报告中强调“要在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。将“依法治国”纳入“四个全面”战略布局，体现了党对中国式现代化规律性认识的深化。新修订的《档案法》（以下称之为“新《档案法》”）于2021年1月1日正式实施，较2016年《档案法》（以下称之为“旧《档案法》”），新《档案法》从旧《档案法》的6章27条扩展至8章53条，新增“档案信息化建设”“监督检查”两个专章。立法理念体现着法律的内在精神和最高原则。它是立法者对法律本质、原则及其运作规律的理性认识和价值取向，是实现法之最终目的的最高思想境界[1]。档案法治现代化是运用法治思维和法治方式，秉持法治建设与社会物质生活条件基础和时代发展进程同向变化的理念而开展的档案立法、执法、司法、守法等工作的动态过程[2]。新《档案法》的立法本意、修法原意和具体内容的修订都集中体现了新时代档案法治现代化的立法理念，这是全面依法治国方略在档案领域的现实表现，也是档案工作实现治理体系和治理能力现代化的必然要求。

1 从“档案权力”向“档案权利”嬗变：档案治理权利法治化

权力是人类进入阶级社会的产物，具有国家直接强制力。权利是商品经济时代发展的产物，是主体为实现其利益，拥有做或不做某一行为的可能性。作为国家叙述系统的重要组成的档案，在归档内容、归档范围、价值取向及组织形式等方面都服从和服务于权力。公民则通过主张权利以反映其自身记忆，记载自我行动，监督国家权力，并努力将记载转化为档案，使档案更加全面真实。法律是权利与权力博弈的均衡点，是权利与权力主体进行博弈支付的契约合同[3]。新《档案法》的修订体现了公民档案权利保障法治化。

1.1 加强档案权力监督

有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方方才休止[4]。权力监督法治化为治理现代化设置科学合理的权力区间[5]。与旧《档案法》相比，新修订的《档案法》新增设第六章“监督检查”，专门就档案权力行使边际进行规制。该章规定档案权力监督制约的主体（档案主管部门）、依据（法律、行政法规有关档案管理的规定）、客体（档案馆、机关、团体、企业事业单位及其他组织）、情形（六种情形）、形式（依职权主动发现：检查、查阅、询问；非依职权被动发现：接收报告、举报）及救济（主动消除安全隐患、责令限期整改）。新《档案法》的修订极大推动权力监督制约规范化、法治化，让“档案权力”始终在法治轨道上运行。

1.2 保障档案权利享有

权利享有程度是体现社会政治文明的重要标志[6]。公民享有依法利用档案的权利，这也是一种政治与法律宣誓。档案属于国家和人民，人民既有保护档案的责任与义务，同样也享有利用档案的权利。新《档案法》第五条在旧《档案法》规定“义务”的基础上，新增“享有依法利用档案的权利”，体现权利、义务的平衡，以立法形式改变过去旧《档案法》只强调义务、不宣示权利的做法。在第四章“档案的利用和公布”中也就公民享受诸多档案权利提供详细的保障路径，简化程序，体现以人为本的立法价值观。

1.3 提供档案权利救济

现代法治基本理念中十分重视权利救济，有时救济甚至胜于权利的本身。与旧《档案法》相比，新《档案法》处处体现了公民档案权利的救济。例如第二十八条新增第二款“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人”的规定；再如新增第四十六条“任何单位和个人对档案违法行为，有权向档案主管部门和有关机关举报”的规定。

2 从“档案法制”向“档案法治”嬗变：档案法治理念现代化

“从法制到法治”特指我国从原来提出的建设社会主义国家中的“法制”到现在确定的法治国家中的“法治”[7]。学术界有法制为“刀制”、法治为“水治”的说法[8]。其中“制”是档案法制的核心，重在制定和出台一系列档案管理法律法规制度体系；“治”是档案法治的核心，重在运用一系列法律法规制度体系治理档案（见表2）。法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，全面依法治档也是档案治理体系和治理能力现代化的根本。新《档案法》的修订突出体现了我国档案治理方式从档案法制到档案法治的嬗变，包含了档案工作的立法、执法、司法和守法各个方面，呼应了新时代档案法治现代化的时代需求。

2.1 科学立法，强化档案法治保证

2018年，档案法修订工作先后被列入国务院、全国人大常委会年度立法计划。2019年，国务院常务会议讨论通过《档案法》（修订草案），并提请全国人大常委会审议。全国人大常委会经2019年10月、2020年6月先后两次审议，最终于2020年6月20日表决通过，2021年1月1日正式施行。本次修订是在旧《档案法》基础上的一次全面优化升级，也是自1988年1月1日《档案法》实施以来，最系统、最全面的一次修订。根据新时代我国档案事业发展变化的新形势新任务，突出政治导向，明确提出“坚持中国共产党对档案工作的领导”的政治定位，坚持问题导向，进一步理顺档案工作体制机制，优化档案工作科学管理。体现了开放导向，广泛征求全国各行业、各领域的意见建议，体现了集体意志和智慧。

2.2 严格执法，提升档案法治效能

严格执法是档案法治现代化的基本要求，也是新《档案法》价值发挥的重要保障，增强了档案工作的权威性、规范性。与旧《档案法》相比，新《档案法》的修订：首先是完善档案执法的内容。全文提及“档案主管部门”22次，还专门设置一章“监督检查”，详细规定相关档案执法内容，其中第四十二条明确规定档案执法主体、执法对象、执法依据，以及六类监督检查的执法事项。根据执法工作实践，局部调整处分和处罚事项，明确行政处罚的数额幅度。其次是丰富档案执法的方式。既有依职权根据违法线索进行主动检查，也有依“任何单位和个人”的举报进行监督检查。执法的方法有询问、查阅、检查等。最后是健全档案执法的监督。新《档案法》第四十七条就执法主体的执法行为做了限制性规定，即“不得利用职权牟取利益”“不得泄露履职过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私”。

2.3 公正司法，巩固档案法治效果

司法是法治实现的最后屏障，司法的结果和状况，集中表现着法治的实践形态[9]。新修订的《档案法》与《中华人民共和国刑法》《刑事诉讼法》中均可找寻到档案执法司法衔接的規范指引。新《档案法》第七章“法律责任”第五十一条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任。”较旧《档案法》第二十五条规定，明确了应承担的“民事责任”，补齐了档案司法短板和不足。随着社会发展，司法与行政越来越多地融合，在行政司法化的发展态势下呈现出日益显著的档案行政司法化特征，这也是依法治档进程中的一种必然[10]。公正档案行政执法与司法衔接，巩固档案法治现代化成果。

2.4 全民守法，夯实档案法治基石

全民守法是法治中国的基石[11]。新《档案法》是一部专门法，却关系到经济社会方方面面。从主体看，守法主体是多样的，但党委、政府是全民守法的关键主体，与《宪法》规定守法主体一致。新《档案法》第五条规定守法的主体，系“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民”。从内容看，法律优良是全民守法的制度前提。确保全民守法，必然要求法律是“良法”。只有“良法”才能真正实现“善治”。经查“北大法宝”法律数据库，在一部单行法律之中，集合宣传教育、人才培养、队伍建设、科学研究、国际交流、技术创新等要求，且以国家行为担保的只有《档案法》。从境界看，法治中国守法的三重境界为被动消极守法、主动积极守法和超验的尊法信法[12]。其中超验的尊法信法尊重的不仅是新《档案法》规则本身，更是新《档案法》规则背后的法律精神和基本价值观。

3 从“有法可依”向“良法善治”嬗变：档案法治效益最大化

法治成本是指在以法治作为社会控制模式条件下，实行法治、建设法治国家而在实现社会控制和国家治理中所耗费的社会资源[13]。市场经济条件下法治的效益价值取向表现得更为突出[14]，新《档案法》从档案机构的组织特性及运行规律出发，强调档案治理的价值、权力运用以及利益和责任的平衡[15]，实现档案法治效益的最大化。

3.1 体现党的主张

新《档案法》第一条开宗明义将习近平新时代治国理政目标“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为立法目的。第三条指出要“坚持中国共产党对档案工作的领导”。继2018年《宪法》修正案明确“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”后，《档案法》成为第四部写入党的领导的法律。突出档案工作的政治定位，强化“档案姓党”的政治属性和“为党管档、为国守史、为民服务”的神圣职责，也是从根本上解决“为谁管档，为谁用档”的问题。将旧《档案法》“档案行政管理部门”修改为“档案主管部门”，是党通过立法形式将党的主张上升为国家意志，把党的领导落实到档案工作全过程、各方面，发挥党管档案的最大体制优势。

3.2 展示国家意志

法律体现国家的意志。新《档案法》与其他法律一样，也有其规范性和强制性的特点。为了构筑档案事业保障，新《档案法》明确9处国家鼓励、支持、加强、推进事项：国家加强档案宣传教育、人才培养、队伍建设；国家鼓励和支持档案科学研究、国际交流、技术创新、开放档案和档案数字化；国家推进档案信息资源共享服务平台建设，体现了国家责任，展示了国家意志。新《档案法》为档案事业发展擘画了顶层框架配置，提出“纳入国民经济和社会发展规划”“发展经费列入政府预算”“与国民经济和社会发展水平相适应”“统筹规划、组织协调、鼓励社会力量参与和支持”等，无不体现国家重视、支持档案事业发展的强大意志。

3.3 反映人民意愿

法律只有反映人民意愿，保障人民权利才能得到人民拥护。新《档案法》第五条指出：“公民……享有依法利用档案的权利。”这是一种政治与法律的宣誓。新《档案法》在缩短档案开放期限（由30年缩短为25年，部分可以少于25年）、扩大开放主体（档案馆、或经国家授权的有关机关）、拓宽开放渠道、创新服务方式（专题展览、公益讲座、媒体宣传）等方面做出一系列操作性强的规定，突出体现让人民群众共建共享档案事业发展成果的立法价值取向，深刻回答“实现什么样的发展”“如何实现发展”“发展为了什么”等重大问题。

参考文献

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[15]徐拥军，熊文景.国家治理现代化视角下新《档案法》立法理念的转变[J].中南大学学报：社会科学版，2021（1）：112-119.

作者简介：张惜静（1979— ）大学学历，山东省枣庄市薛城实验中学馆员，主要从事档案管理研究。