央地关系视角下区域协同立法模式探究

2023-08-21张宇

现代商贸工业 2023年17期

张宇

摘要：区域协同发展战略的实施需要区域协同立法提供个性化的法律制度保障。通过对当下区域协同立法在我国立法体制中所属定位的分析，可在理论上总结出中央领导型和地方自主型两种立法模式。立足于对两种模式进行阐释的基础上，结合我国现行的立法体制与央地关系，归纳总结出当下区域协同发展立法模式的选择不应笼统地归纳为中央领导模式或者地方自主模式。应该以我国区域协同发展的不同阶段作为立法依据，在尊重原有的立法体制及央地关系的前提下，提出适合我国国情的区域协同立法模式。

关键词：央地关系；区域协同立法；立法体制；立法模式

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.17.065

0 引言

区域协同立法作为一个新兴概念源自于我国地方立法的实践探索，它是随着区域一体化发展及跨区域社会治理需要而提出的一种法治对策，区域协同立法的最终目的在于满足区域一体化的发展需求，是践行我国区域协调发展战略的必然产物。2022年新修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第10条第3款、第49条第3款规定首次对区域协同立法的相关问题做了法律上的明确。区域协同立法是地方政府为了解决跨行政区划经济社会发展的问题而尝试开展的一种创新性立法。然囿于我国“单一制”的国家结构以及“一元两级多层”立法体制约束，这种新生的立法样态在实际操作中仍面临各种难题。理论层面的质疑主要来自区域协同立法缺乏法律依据、立法权限不明确、地方人大之间的协同立法会与我国人大制度之间产生矛盾等。已有的研究主要聚焦于区域协同立法的实践价值、表现样态以及个别区域协同立法实例的阐述，很少有人从央地关系视域下立法体制固有不足的角度出发来审视区域协同立法存在的问题。故本文主要以现行立法体制下的央地关系为分析视角，对区域发展协同立法中所遭遇的困境进行阐释剖析。

1 区域协同立法的缘起：央地立法的固限

传统区域发展模式下，中央与地方在各自的事权范围内有序推动经济和社会的高效运转。自党的十八大以来，区域协同发展战略上升为国家战略后，逐步成为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局和全面贯彻落实新发展理念的重大战略部署。该战略的提出打破了传统意义上区域单独发展的样态，进而导致传统央地立法在调整跨区域协同发展事项时存在较大局限。一方面由于中央层面立法条款的宏观概括性较强，针对性不足；另一方面则是不同区域发展中所面临的问题亦极具特殊性，具有较强宏观属性的中央立法无法对其进行系统规制。

而地方立法的适用范围仅限于地方，无法调整不属于本地区的事项。考虑到不同区域内政治经济社会发展所遭遇的困境又极具有跨域性特征，这就使得地方立法主体无法通过地方性法规或者地方政府规章的形式对这些问题进行有效规制。然而，我国《宪法》及《立法法》的规定更多倾向于纵向维度层面上下级行政区域及国家机关间的关系，对横向层面平行的行政区划的内容规定得并不完善。

2 我国现行立法体制下区域协同立法的定位

区域协同发展初期，地方国家机关在解决某些跨域问题时除了依据其自身制定的地方性法律规范外，很大程度上仍依赖中央层面制定的宏观政策的指导，出于对地方利益和部门利益的追求，区域协同发展中很多跨域问题得不到较好地解决，亟须从立法层面提供相应的法律支撑。这就需要对以往的我国立法体制进行完善，在重视纵向维度层面上下级行政区域及国家机关间的关系然的同时，也要兼顾到横向层面中平行的行政区域之间的立法互动，以往那种忽略平行行政区域之间立法联系的偏向应该被纠正。

2.1 我国现行立法体制分析

我国当下的立法体制可归纳为“一元两级多层次”，不同的立法主体享有的立法权限以及制定出的法律法规及规范性文件的效力也不尽相同。所谓“一元”是指最高立法权也就是中央层面立法权只归属于全国人大及其常委会。“两级”是说国家层面的立法权只能分为中央与地方两个级别。“多层次”在所有的立法中，最具多层次的是立法主体，由于立法主体不同，那么由不同主体制定出来的法律文件的效力自然也存在差异。我国是单一制国家结构形式，在此结构形式下设置的行政区划，自然要涉及央地关系，故对区域协同立法模式的完善也应在尊重现有的立法体制下进行。

2.2 区域协同发展立法的定位

学界关于如何定位区域协同立法，始终未能达成共识。有学者主张其应作为一种独立的法律形态存在，也有学者主张将其划分为中央层面的立法。笔者认为，区域协同发展立法本质上仍属于地法立法范畴，在此前提下开始从央地关系的视角对区域协同发展立法的功能定位展开深入剖析。实践中关乎我国国家体制、国家结构、内政外交的事项统统划归到中央立法层面，其他的一些非重要的事项可以分类交由地方立法机关进行立法。

在我国，地方性立法主要包括地方性法规及地方政府部门规章。根据《宪法》及《立法法》的规定，地方立法机关享有包括执行性、自主性及先行性立法在内的三种制定地方性法规的权限。但是无论地方实施哪一种立法种类权限，其必须遵循中央层面对其享有的制定立法规范文件权限范围的限制。但區域协同发展立法又极具特殊性，因为跨区域问题的解决不仅依赖某个单一的行政区域立法就可以实现的，还需要多区域之间的协同配合。

3 央地关系视域下区域协同立法的理论辨析

实现区域的协同发展离不开区域协同立法模式的完善。至于何种模式更为适应我国国情需要，理论界与实务界仍处在不断的争论之中。有学者建议采用区域共同立法模式。也有建议采用中央统一立法模式。立法模式是指立法机关在制定法规范过程中采用的具体立法方式或标准样式。有学者主张区域协同立法模式可以采用协商立法的形式，也有学者主张可以尝试中央授权立法模式、区域专门立法模式以及区域联合的立法模式等。结合我国独特的国家形式及“一元两级多层次”的立法体制，实践中大致可以将我国的区域立法模式概括为中央领导型以及地方（区域）自主型两种模式。其中中央领导型包括中央统一立法及中央授权地方立法两种模式，地方（区域）自主型模式又囊括示范协商、自主协商的两种。

3.1 中央领导型立法模式

中央领导型立法又被称为集权立法模式，是指国家中央权力机关或行政机关在立法过程中发挥领导作用，制定下出具有普遍效力的法律规范，是中央主导的自上而下的立法模式。学理上将中央领导型立法模式进一步又分为两种即中央统一立法模式与中央授权立法模式。

3.1.1 中央统一立法的模式

中央统一立法指中央出台一部法律对跨越多个行政区划的事项进行统一的规制、处理。这一立法模式侧重于从整体角度对区域协同立法进行设计，结合中央政策建立起国家层面的协同立法机制。在缓解央地之间的矛盾冲突的同时，亦可促进区域协同发展战略的落地实施。实践中由于我国各个不同区域的定位和发展模式都有较大差异，如长三角与京津冀的定位分别是协同化与一体化，发展站位不同，其对立法内容的需求肯定也有较大差异。

3.1.2 中央授权立法模式

中央授权模式是指中央立法机关主要为全国人大及其常委会通过特别授权方式将立法权适度赋予特定区域的立法机构，当然这种特殊的跨多个独立区域的授权立法模式还并未出现。相比较而言，这种模式似乎更具可行性，在节省中央的人力、财力的同时，也可以使得地方结合本地实际制定出适用性更高的法律法规。但这种模式的问题在于，人大及其常委会通过授权的方式下放立法权会面临着合法性的质疑，容易造成与《立法法》中的有关规定相冲突。

3.2 地方自主立法的模式

地方立法所具有的优势，是针对区域协同发展的问题进行立法，在维护现有立法体制稳定的前提下，充分发挥出地方立法的主动性、积极性。地方（区域）自主型立法模式也叫分权主导型立法模式，是与集权主导型立法模式相对应的，包括地方自主协商立法和地方示范立法两种。

3.2.1 地方自主协商立法模式

这种模式是指区域内的立法主体相互协商，依据法定的程序进行立法。由于我国单一制的国家结构及特殊立法体制的限制，我国现行法范围内尚没有跨区域立法机关这一立法主体。因此，对于跨越不同行政区划边界的经济社会发展问题的解决就要相关各方进行合作，在不打破既有的行政区划以及立法体制下进行协商立法，通过加强各个单一行政区划之间的合作，在不创设新的立法主体的情况下使区域协同发展立法更具有实际操作性。

3.2.2 地方示范协商立法模式

“借助某一地的立法向其他地区提供示范性的样板，其他地区根据这一样板结合地区实际情况进行立法。”是对这一模式最经典的概括。这种模式是注重某省或者地区的立法的作用，在我国的省、自治区、直辖市在横向上政治地位平等，该方案实施过程中应允许各地就某个立法事项充分协商，在达成一致意见后，确定最终示范性文件提供给其他的省份，然后再由各地区根据本地区的实际情形进行变通规定。

4 央地关系视域下区域协同发展立法的模式构建

区域协同发展立法模式的科学设置应立足于我国实际，遵循先易后难、由简到繁的基本理念。采用由协商、协议的松散合作再到紧密合作的区域立法协同路径。考虑到我国特殊的国情及社会发展进程，可将我国区域协同发展战略分为以下三个实施阶段：

（1）从长期来看，我们仍处于区域协同发展战略的第一阶段，这一阶段主要表现为各个区域之间解决跨域的经济、社会、文化保护等问题，更多的是采用简单的信息交流的方式，重点聚焦在水平方向上的协调治理，不同区域管理主体之间达成的协议或者约定缺乏较强的约束力，分散性突出。但随着我国区域协同发展战略的持续深入推进，不同地区之间社会经济发展的联动性会逐步加强。

（2）此种背景下，便会进入区域协同发展战略实施的第二阶段，此时区域发展问题的立法保护的主要特点表现为主不同区域之间达成的协议约束力比较强，聚焦性高，规范性和约束力都比较强。

（3）在协同立法的第三阶段，则应尝试突破我国现行立法体制，从法律层面对区域作为一级独立的立法主体地位做出确认。

4.1 区域发展协同立法第一阶段：坚持地方自主协商模式

诚如前文所述，在区域协同发展的第一阶段，区域之间处理相应问题应尊重区域内各个单行行政区域的意见，由区域内的横向行政主体进行协商处理。目前区域协同立法在我国还处于初步探索阶段，尚没有成熟的立法经验可供借鉴，《宪法》《立法法》对区域联合立法的主体、职责并未作出规定。因此，此种背景下应坚持沿着由繁到简的路径稳步推进。值得注意的是在区域内不同立法机关进行协同立法协商时，必须厘定清楚地方立法事项内容以及区域间协同立法事项的范畴。现下符合我国《立法法》第72条、73条规定的属于地方性事务，比如地方对环境问题治理享有立法权，但环境问题的跨行政区划特征与环境司法的属地化部门化特征十分明显。因此，跨区域协同问题解决的立法，不仅仅是某一个单一的区域立法机关就能解决的问题，其不属于某个行政区划内的地方事务，而是部分转变成多个行政区域内的共同事务。

4.2 區域协同发展立法第二阶段：坚持国家层面授权支持的模式

此模式下中央层面根据区域发展的实际需要设立相应的区域协同发展立法协调机构，将区域协同发展立法委员会作为该机构的常设组织，并出台《区域协同发展促进法》，为区域协同发展立法模式完善提供相应的法治支撑。同时，在中央层面可通过对《立法法》的相关内容进行适当修改，明确全国人大常委会可以通过授权的方式，将部分立法权力下放到跨越多个单一行政地方的区域，推动跨区域的经济社会发展问题的解决。除此之外，除了《立法法》第8条规定的法律保留事项外，其他事项可以由国家立法机关通过出台解释的方式，扩大被授权的主体范围。同时对可能涉及的区域立法机关的性质、职责等内容作出明确的规定，以此保证这种授权立法模式的合法合理。

4.3 区域协同发展立法第三阶段：支持开展区域共同立法模式

法律是社会关系的调整器，应该以社会发展作为其演化基础。为加快推动区域一体化进程，在第二阶段已经取得中央部分授权的基础上，由区域整体以立法者的身份制定适用于本区域的规范性法律文件。换言之，在国家立法即国家法律和地方性法规之间，有必要增加一个区域性法规的层级，在效力上高于地方性法规但低于国家法律，如此，既可以避免单个行政区域立法的狭隘性，又能克服国家统一立法对区域针对性不强的缺点。比如在各个区域发展融合日益紧密的前提下，京津冀地区可以成立相应的立法机构，针对某些特定的事项根据中央授权制定相应的文件。

区域协同发展第三阶段所采用的立法模式仍是建立在前两个发展阶段已有的经验积累之上，将区域作为一个整体进行立法是协同立法模式的深度表现即区域共同立法。理解该问题的关键就在于如何对区域协同立法中的“区域”二字做出诠释，我国现行《宪法》及《立法法》均未对“区域”二字进行明确说明，有的学者主张区域是存在于中央与地方之间的又一独立区域，不符合我国单一制的国家结构形式。但将区域共同立法视为地方层面的立法也未尝不可，只需由全国人大常委会有针对性地以立法的方式来解决。如修改《立法法》在其中增加有关区域协同立法的内容或者以类似授权立法的方式，专门作出一个关于区域协同立法的决定。这样既可以解决前述宪法层面存在的冲突，也可以使区域协同立法有法律依据，真正做到依法立法。

5 结语

区域协同立法作为一种全新的立法样态，其既有属于地方立法属性的一面，也有属于中央立法属性的一面。区域协同立法模式问题的解决应该结合我国区域协同发展的三个不同的阶段，分别采取协商立法模式、国家授权支持立法模式以及区域共同立法模式的方法。在充分尊重我国已有的单一制的国家结构形式以及“一元两级多层”的立法模式的基础上，循序渐进地解决区域协同立法过程中所遇到的各种问题，为实现我国区域高质量发展提供有力的法治保障。当然，区域协同立法也并非万能的，它无法彻底消除地方利益与国家利益之间的分歧，能解决的问题也仅限于区域协同发展的某些领域。当下如何在已有研究成果的基础上，深化对区域协同立法模式下央地事权关系配置的认识，及在区域协同立法的三个不同阶段进行具体的制度建构仍是应继续关注和探讨的重要内容。

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