可持续发展背景下国土资源规划浅析

伍世健

广东金兰德房地产土地资产评估规划有限公司

国家经济社会的发展受限于国土资源、科学技术、生产力等因素，其中国土资源是国家和人民赖以生存的物质基础，一个国家的稳定发展有赖于资源的可持续供应，资源是经济社会发展的基础，因此对国土资源的管理规划必须科学合理才能对我国经济发展起到推动作用。然而我国经济的飞速发展、人口的激增导致环境破坏、国土资源的紧缺，对经济的发展、国家的稳定造成影响，这就需要以政府为主导、公众参与对国土资源进行合理的开发利用，保护国土资源，实现可持续发展。

一、国土资源的重要性

国土资源是我国重要的战略资源[1]，包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、森林资源、草原资源等各种自然资源，分为可再生资源和不可再生资源，可再生资源可以循环再生，例如水资源、太阳能等清洁能源，不可再生资源是有限的，在较长时间内无法循环再生，例如矿产资源。国土资源是国家经济发展的基础，国土资源的开发利用与人们的生活息息相关，国土资源的合理利用对于实现国家长治久安具有非常重要的作用。

我国作为全球国土面积第三大的国家，拥有960 万平方千米陆地面积，有着非常丰富的国土资源，但是我国人口众多，人均国土资源严重不足，且地区分布不均衡。因此国家组建了自然资源部对国家资源进行全面了解合理规划，使得资源充分发挥价值，创造更多财富，实现可持续发展。自然资源部的组建标志着国家对国土资源规划管理工作的重视，全面了解我国各类资源的现状，制定科学合理的国土资源规划方针，促进国土资源的保护和合理利用，对于国家的可持续发展战略具有重要意义（见图1）。

图1 推动国土资源规划可持续发展的意义

二、国土资源规划中存在的问题

（一）需要提高土地利用率

目前，传统的粗放型土地利用仍存在于我国大部分地区的国土资源规划工作中，40%以上的地区存在土地资源利用不合理的问题[2]。有些地区没有通过科学调研和规划就随意建设工业区发展重工业，对当地的水土资源造成极大的破坏，或者将耕地资源改造成工业建设用地资源，造成耕地资源缩减，盲目降低地价招商引资，监督监管力度低，造城市土地资源的浪费。

（二）需要合理开发资源

有些地区盲目追求经济利益的增长，过度开发国土资源，无节制地开发矿产资源、海洋资源、林业资源等，严重破坏当地自然环境，造成国土资源储备量的减少，不利于经济社会的发展，不利于地区的可持续发展。大部分城市发展中普遍出现过度开发楼盘、设计过高的容积率的问题，不利于舒适人居环境的营造，对社会稳定和谐造成影响。

（三）需要进行合理的国土规划

随着城市的发展，现代城市规划面临着旧城改造、产业转型升级、自然环境保护、人居环境改善的一系列问题，这些问题都源于过去的国土资源规划工作缺乏全面调研及科学合理规划。传统的片面追求经济效益发展的观念、缺乏科学合理的国土资源规划理论指导，相关部门作出了将农业用地转变为工业用地从而导致水土污染的错误规划，造成了生态环境和人居环境的破坏，不利于城市未来的发展。对国土资源进行合理规划，保障各类国土资源的储备，减少环境污染，能够提高人们的生活舒适度，改善城市的发展。

（四）需要更新规划方式

有关部门在国土资源规划工作中所采用的规划方法存在严重的滞后性，无法满足现代城市的发展要求。为了适应瞬息万变的现代社会发展和多元的经济发展，国土资源规划也要紧跟时代变化，如果继续沿用过去传统的规划方法对国土资源进行规划，会造成资源的浪费和行业发展、地区发展不均衡，从而影响城市的发展，不利于可持续发展。相较于传统产业的稳定，新兴产业往往是动态的，这就要求不能用只采用传统的定性研究法来进行国土资源规划，要采用新方法新技术对新兴产业进行分析研究，使得新兴产业得到快速发展，而在传统产业中运用新方法新技术也必然使得传统产业迸发活力，最终达到新老产业协同发展，有利于社会稳定和谐。

（五）需要加强规划实施过程的权威性

由于在相关的法规条例中对于执行问题的概述不明确，导致相关部门在国土资源规划实施过程中缺乏指导和支撑，缺乏权威性，因而造成国土资源的浪费，不利于国土资源规划工作的顺利进行。国家针对土地资源、矿产资源、水资源、城市规划、农业发展与自然环境等方面进行了综合衡量，制定出法律和政策，但一些部门在实施过程中存在纸上谈兵的问题，无法因地制宜地全面考虑规划的实施情况，导致资源的过度开采和资源的浪费，不利于经济的可持续发展和社会的稳定。

（六）需要引入公众参与

受到传统观念的束缚，在进行国土资源规划过程中往往忽视公众的参与，然而国土资源规划将会影响公众的生活，缺乏以人为本的理念，最终的规划将会影响公众的生活，不利于社会发展。从长远发展的角度出发，国土资源规划必须要考虑公众的感受，只有合适的国土资源规划才能实现社会的长治久安。例如在地区发展规划修订和形成过程中，可以由政府公开规划草案，利用报纸、广播、电视、互联网等平台进行公告，积极征询公众参与评论，开放信息反馈渠道，收集公众意见，对公众意见进行分类整理优化，使公众建议成为国土资源规划的一部分。

三、国土资源规划可持续发展策略

（一）提升国土资源规划水平

只有对国土资源进行合理开发利用才能保证国土资源的可持续发展，这就要求国家要制定科学的国土资源开发机制，坚持因地制宜地对国土资源进行合理规划[3]。不断提升国土资源的规划水平，保证资源的合理利用，才能确保我国经济的健康发展，保证国家可持续发展战略的顺利实施。有关部门要转变国土资源规划方式，对传统的规划方法要辩证运用，引进先进的规划理念，这样才能保证国土资源规划方法能够顺应时代的发展，使得国土资源得到充分利用，同时实现国土资源规划的可持续发展。例如在矿产资源开发过程中，过去片面追求经济利益滥开滥采破坏了自然环境，要寻求更加科学的矿产资源开采模式，协调矿产开采与生态环境保护等多方面的关系，促进矿产资源利用从粗放转型，实现对矿产资源的合理利用，进一步保障经济的可持续发展。

（二）建立健全相关法律法规

健全的完善的法律法规能够有效提高国土资源的合理规划，为有关部门提供强有力的法律支持，增强国土资源规划过程的权威性。为了提高国土资源规划的水平，国土资源管理部门应该认真研究相关法律法规，充分调研法律法规落实情况，积极向公众征求反馈意见，从而完善我国国土资源规划的相关法律法规。过去不合理的国土资源规划归其原因为相关法律法规的缺失或者实施过程缺乏权威性，这就造成了相关部门在规划过程中缺乏法律支持，造成国土资源规划工作的混乱。要实现国土资源的可持续发展，需要制定相应的监管制度加强监管，对于相关的违法行为、不合理的资源规划工作进行严厉打击，提升管理水平。建立透明公开的国土资源规划项目公开机制，加强公众对于相关部门资源规划工作的监督，有利于政府职权管理环境的净化。

（三）提升技术鼓励创新

科学技术的进步能够推动国土资源的可持续发展，加强科学技术的宣传与推广，引进先进的国土资源规划技术手段对国土资源进行集约化管理和合理利用，在提升国土资源利用效率的同时重视技术的革新，能够为保护国土资源提供有力支持，为人们提供一个和谐的社会环境。先进科学技术的运用关键在于优秀人才的培养与宣传推广，要将科学技术运用到国土资源开发、规划、管理和保护的各个方面，鼓励科技创新，推动产业技术革新，优化生产方式，将资源消耗型产业转变成资源集约型产业。重视先进技术对国土资源规划的重要性，更新国土资源规划方式，通过网络信息平台及时掌握各类国土资源开发利用情况，使得国土资源在科学调查的基础上进行合理布局，例如遥感（见表1）、GPS、GIS 等技术手段能够为国土资源规划工作提供有效土地资源数据。

表1 土地利用动态遥感监测技术操作要点

（四）加强国土资源公共信息管理

在国土资源规划工作中要让广大公众参与其中，从而得到更多切实可行的建议，国土资源规划相关部门要收集大量的、具备时效性的基础数据，同时向公众公开。国土资源规划部门要建立健全全面的国土资源信息系统平台，整合各年份的各类不同的国土资源数据，实现智慧地图信息服务，同时还能将空间数据、影像数据结合在一起，这需要非常庞大的技术支撑和人才支撑。我国国土面积大，国土资源的基础信息获取难度较大，更新不够及时[4]，要不断加强先进技术的应用，加强基础信息的调查的同时向公众公开国土资源基础信息。

（五）加强对国土资源利用的监管

在国土资源开发利用的过程中，完善监督监管措施体系（见图2）。相关部门要加强对国土资源开发情况的监管，避免出现违法违规事件的发生。企业申报资源开发利用时，加强审查企业资质证件，对于个人私自开发的问题要进行严厉打击，做到发现一起，查处一起，让违法开采资源的行为无处遁形。此外要充分发挥公众的力量，“群众的眼睛是雪亮的”，让人民群众积极参与到国土资源开发利用的工作中，政府部门能够对乱开滥采行为进行及时处理，能够有效的保护我国的国土资源。充分利用互联网信息平台，开放公众反馈渠道，对于公众反馈的问题要积极反映，对于违法行为迅速处理，能够有效地提高公众参与国土资源保护工作的积极性，为我国国土资源的规划和管理工作提供保障。

图2 监督监管措施体系

（六）积极推进开放政策

针对国土资源规划过程中的问题，相关部门还可以 “引进来”，一方面，可以引进国外的先进国土资源规划技术，学习其他国家相关的开发经验和规划理念，结合我国国土资源利用现状，提高资源的利用效率，从而达到保护资源的效果；另一方面，适当增加国土资源进口量，能够加强国际合作同时为我国未来的发展做好资源储备，减少我国国土资源的消耗，还能保护稀缺资源，进一步保护环境。针对不可再生的矿产资源，国家应该积极落实开放政策，积极与其他国家合作，对国内的稀缺矿产资源进行保护，稳定国内市场，为经济的长足发展做好储备。

四、结语

国土资源是国家经济发展的物质基础，国土资源的可持续发展对于经济的可持续发展至关重要，必须重视国土资源的合理规划和利用。传统的国土资源开发方式不完全适用于现代社会经济发展需求，要辩证地看待传统的资源管理方式，运用先进的科学技术进行国土资源规划工作。在利用国土资源的过程中，坚持可持续发展理念，坚持科学发展观，尊重自然、保护自然，提升土地规划水平，优化和革新规划技术，使得国土资源得到充分利用，从而推动经济社会的可持续发展，实现人类社会的长治久安。