土地资源整合与利用的政策研究

余若铭

广东国地规划科技股份有限公司

引言

土地是人类生存和发展的重要资源，也是支撑经济社会发展的基础资源之一。然而，随着经济社会的快速发展和人口的不断增加，土地资源面临着越来越大的压力和挑战。土地资源的紧张和利用效率不高已经成为当前面临的严峻问题之一。为了更好地利用土地资源，提高土地利用效率，保障国家经济和社会的可持续发展，各级政府和企事业单位需要加强土地资源整合和利用，优化土地政策，制定相关规划和监管措施。

一、研究背景

（一）土地资源紧张问题

随着经济社会的快速发展和城市化进程的加速推进，土地资源供需矛盾日益突出，土地资源紧张问题已成为影响经济社会可持续发展和人民生活质量的重要因素之一。土地的供应量无法满足城市化进程和经济发展对土地的需求，导致土地资源供给短缺。土地使用权的流转和交易受到诸多限制，导致土地资源的配置和使用效率低下。土地资源过度开发、过度利用和污染等问题导致生态环境破坏和土地资源损失。

（二）土地利用效率不高

土地利用效率不高是指土地资源的利用效果低下，存在着浪费、重复、低效利用等问题。一方面，地区土地开发不规范，土地资源利用率较低，存在大量空置、闲置土地。另一方面，地区的土地利用方式存在问题，土地利用效果不佳，比如农业耕地过度使用导致土地质量下降，城市建设土地滥用导致城市扩张难以控制，工业用地存在闲置或者利用效果较差等。这些问题导致了土地资源的浪费和低效利用，严重制约了国家土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。

（三）国家土地政策调整的需要

当前我国土地利用效率低下，存在土地闲置、荒芜和浪费等问题。为了提高土地资源的利用效率，促进经济和社会的可持续发展，需要对土地政策进行调整和完善。随着我国城市化和工业化的不断发展，土地资源的供需矛盾日益突出。特别是城市土地的价格不断攀升，使得企业和居民难以承受土地租赁和购买的高昂成本。因此，需要通过土地政策的调整和优化，满足城市和产业发展的需要，促进土地资源的合理配置和使用。为了保护生态环境和生态资源，应当加强土地保护和生态恢复工作，限制非法占用和破坏土地资源的行为，同时鼓励和推动绿色发展和生态经济的发展。因此，需要通过调整土地政策，加强土地资源保护和管理，实现生态与经济的协调发展。

二、现状分析

（一）土地资源整合现状

目前，土地资源整合在中国的不同地区存在着巨大的差异。在发达地区，如江苏、浙江、广东等地，已经进行了大规模的土地整合，使得土地利用效率得到了显著提高。而在落后地区，土地整合工作还处于起步阶段，难以实现土地资源的合理利用和高效利用。土地整合也存在着问题和障碍。由于涉及到土地的归属权和流转等问题，土地整合工作往往面临着土地所有权、土地价格、补偿方式等方面的纠纷和争议。地方政府和相关部门的管理和监管不力，也可能导致土地整合工作的滞后和效果不佳。总体来说，土地整合在我国的发展还存在不足和问题，需要政府加强对土地整合工作的指导和监督，同时需要采取一系列措施来优化土地整合的方式和方法，提高土地利用效率。

（二）土地利用现状

由于流转的过程复杂，涉及到很多相关部门，缺乏明确的政策和法规指导，因此农村集体土地流转难度大，限制了土地利用的有效性。当前土地用途规划和土地审批仍存在不足，如缺乏系统性、科学性、公正性，导致土地利用效率不高。在城市化进程中，建设用地和保护用地之间的矛盾与冲突越来越突出，导致土地资源的有效利用受到影响。目前土地利用方式主要以农业、工业和城市建设为主，其他用地类型如生态用地和文化用地利用不足，导致土地资源的综合利用率不高。由于城市拓展空间受到自然条件、地形地貌等因素的限制，城市土地的供应难度加大，从而影响城市的发展和建设。

（三）土地政策现状

根据《中华人民共和国土地管理法（修订版）》等法律法规，国家将土地划分为国有土地和集体所有土地。国有土地出让制度是指政府以招标、拍卖、协议等方式将国有土地使用权出售给购地人，购地人在规定的时间内按照土地用途、容积率等要求建设项目。土地出让收益是指土地使用权出让过程中政府所获得的收益，主要包括土地出让金、土地增值收益等。土地使用权出让收益分配政策是指政府对土地出让收益的归集和分配规定。在农村土地制度改革中，国家提出了“三权分置”的政策，即将土地的所有权、经营权和承包权分开，实现农村土地的流转和规模经营。土地征收是指政府为了公共利益需要对土地实行收归国有或者集体所有的行为。土地征收政策包括征地补偿、土地收储等方面。建设用地政策主要包括城市用地规划、农村集体建设用地、生态用地等方面的规定和管理措施。

三、政策分析

（一）国家土地政策的调整

近年来，国家对土地政策进行了多次调整，旨在提高土地利用效率，加强土地资源保护。其中，最具代表性的是2019 年发布的《关于全面加强乡村土地整治工作的指导意见》和2020 年发布的《关于推动高质量发展农业的若干意见》，这两份文件均提出了一系列土地政策的调整和创新。其中，2019 年的《指导意见》提出，将推动土地集约利用和集约经营，完善土地利用和管护制度，加强乡村土地保护，实施乡村土地整治，优化土地利用结构，推进土地质量提升等一系列措施，以提高土地利用效率和土地资源的保护程度。而2020 年的《若干意见》则重点提出，将推动农业高质量发展，促进农村土地资源优化配置，建立健全农村土地市场化交易体系，强化土地用途管制，防范非法占用和恶意炒作等。

（二）土地资源整合政策

国家积极推进土地流转，支持农村土地集体经营组织、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体以流转土地方式提高土地利用效率，同时加强土地使用权流转市场监管，确保土地流转合法有序。加强国土空间规划编制，强化土地利用计划实施，推进土地资源节约集约利用，提高土地利用效率和质量。根据国家战略需求和区域经济发展需要，编制国土空间规划，明确重点开发区域和发展方向，促进国土空间的高效利用和优化配置；编制控制性详细规划与村庄规划，明确城乡用地格局和空间布局，实现城乡一体化发展和空间有序布局。建立健全土地利用监管制度，加强土地利用的审批、监管和执法，保障土地资源的合理利用和保护。推进城乡土地统筹规划，加强城乡土地利用管理和监管。加强土地征收管理，完善土地征收补偿机制，确保征收补偿公开透明、合理合法。

（三）土地利用政策

国家将土地利用结构调整作为促进经济结构优化升级和推进新型城镇化建设的重要手段，鼓励开发利用耕地保护和节约集约利用土地，支持发展生态农业、城市公共设施用地、产业园区。国家加强土地利用管理和监督，加大违法用地的查处和处理力度，完善土地资源评估和监管体系，加强对土地资源利用效益和可持续发展状况的监测和评估，保障土地资源的合理利用和可持续发展。国家加大土地资源整合力度，支持集约化利用，鼓励农村土地流转，加强城市用地重心下移，推进城乡统筹发展，优化土地利用结构，提高土地利用效率。

四、土地资源整合与利用的优化建议

（一）编制土地资源整合规划

调查与评估土地资源：对所辖区域内的土地资源进行全面的调查和评估，包括土地利用类型、土地质量、土地资源数量和分布等信息，以此为依据制定土地资源整合规划。在考虑土地资源的实际情况和需求的基础上，确定整合规划的目标，如提高土地资源利用率、改善农村生产条件、优化城市空间结构等。依据整合规划目标，制定出一系列可行的整合方案，包括土地利用结构调整、土地利用方式创新等措施，同时需考虑不同土地资源类型的特点和利用潜力。整合土地资源涉及多个领域，需要协调各部门、各利益相关者之间的关系，以确保整合规划的顺利实施。整合规划的实施需要采取多种手段和措施，包括政策支持、技术指导和资金保障等，以确保规划的顺利实施和取得预期效果。

（二）建立土地资源信息系统

建立土地资源信息系统是优化土地资源整合与利用的关键措施，可以实现对土地资源的全面调查和管理。通过建立信息系统，可以了解土地资源的分布、用途和利用状况等信息，为土地资源的整合和利用提供科学依据。建立土地资源信息系统是优化土地资源整合与利用的重要手段，可以通过信息技术的创新性应用，提高土地资源利用的效益和水平。建立土地资源信息系统需要充分考虑经济社会发展的需要，结合自然资源环境条件，确定土地利用方式和重点发展方向。加强土地资源利用监管是优化土地资源整合与利用的必要措施，可以有效控制土地资源的过度开发和滥用。加强监管需要完善法律法规和规章制度，加强对土地资源利用的监督检查，及时发现和处置违法违规行为。建立土地资源信息系统是优化土地资源整合与利用的关键步骤。要明确信息系统的应用范围，根据不同区域和目标确定不同的信息系统普及策略。应充分考虑土地资源的利用效益和环境保护，确保整合后的土地资源利用效率最大化且不会对生态环境造成负面影响。建立土地资源信息系统需要政府、企业和专业机构等多方面合作，通过专业技术和科学数据支持，确保信息系统应用方案的科学性和可行性。应建立规范的监管机制和评估体系，及时评估和调整规划的执行效果，确保信息系统的应用效果符合预期目标。

（三）加强土地资源利用监管

建立健全土地利用监测体系，加强对土地利用的监测和评估，及时掌握土地利用状况和问题，为制定土地利用政策提供科学依据。明确土地用途，规范土地利用行为，防止土地利用违法行为的发生，提高土地资源利用效率。加强对退耕还林、荒山荒地治理等土地整治项目的管理和监督，推动土地资源的合理利用和保护。通过完善土地资源税收政策和管理体系，引导土地资源的合理利用，减少浪费和乱占。加强土地资源利用违法行为的打击力度，加强行政执法和司法保护，保障土地资源的合理利用和保护。例如，政府可以加强对土地利用的监管，采取更加严格的土地使用审核和执法措施，防止违法用地和恶意炒作等现象。

五、案例分析

例如，在韶关市建立完善的土地资源信息系统，包括土地资源调查、监测、评价和管理等功能，实现对韶关市土地资源的全面掌握和有效管理。同时，提高土地资源信息共享的程度，加强不同部门之间的协作和信息交流。制定土地资源整合规划，明确韶关市土地资源利用的总体目标、战略方向和实施计划，统筹各类土地资源的开发和利用，避免资源浪费和重复建设。同时，加强规划的监测和评估，及时调整和优化规划方案。韶关市政府部门通过完善土地资源信息系统，利用GIS 技术进行空间分析，确定了韶关市未来的土地利用规划，规定了农村宅基地、城市绿地、工矿用地等用地指标和区域，统筹考虑了城市发展和生态保护的需求。

六、结语

土地资源紧张、土地利用效率低下和国家土地政策调整的需要，是当前土地管理面临的重要问题。土地资源整合和利用的优化是解决这些问题的关键。应该编制土地资源整合规划，完善土地资源信息系统，实现土地资源的高效利用和科学规划。同时，应该注重发挥市场机制在土地资源配置中的作用，通过土地流转和土地交易市场的发展，实现土地资源的合理配置和有效利用。政府和社会应该加强对土地资源管理和利用的投入和支持，提高土地管理水平和土地利用效率，实现经济和生态的双重效益。