“三线一单”生态环境分区管控体系构建分析

张茜

贵州省贵安新区生态环境局

实行“三线一单”以深入强化生态环境治理和改善环境质量为目标，建立健全其生态环境管理体系构建，对推进区域经济高品质的发展和高水准维护，提高生态环境建设体系和治理水准有着极其主要的作用。

一、“三线一单”生态环境分区管控体系的创建现况

（一）管控体系的创建历程总结

从20 世纪90 年代，国家开始研究大气、水、自然生态的环境功能区划划分，这也是“三线一单”生态环境分区管控制度的探索阶段，国家开始逐渐意识到体系综合的必要性，我国开始研究国家生态功能行政区划分和重点生态功能区；同时把各种最主要的地区集中划分划定为生态环境敏感区，并对其实行全面管控。近些年来，国家进一步地把生态红线和各个因素区划的优点组合，不断研究展开关于城市生态环境的整体规划和生态功能区划的试点工作。同时结合“三线一单”的试点工作，生态环境相关部门带领编制了关于“三线一单”的技术细则。此外，还颁布了其编制技术标准、数据标准等相关文献，逐渐创建完善的技术和管理体系。

（二）管控体系逐步形成

当前，我国生态环境的分区管控体系已经逐步形成，由四大体系组成，分别是成果、管理、技术和运用体系。成果体系，具体来讲是一套成果数据库、一套生态环境的分区管理方案、一套其准入清单和一套基础的地理底图数据库。首先，一套基础的地理底图数据库可以对自然生态环境的情况予以全面摸底，并予以规范化、矢量化解决，形成一套方位正确、坐标系一致、界限清晰等维度的数据库。完成了每个环境因素功能划区、生态环境质量监测网、各种保护地等的空间化和智能化，为数据信息的共享和智能决策夯实基础。而生态环境的分区管理方案，是涵盖了自然生态、环境、土地的自然生态环境的分区管理方案。这套管理体系里包含自然准则、衔接城市边界的气、水、土地、自然分区的管理防范，细致化到土地的斑片尺度，同时还包含一个贯彻到监控断面和管理单元的环境品质目标等的要求，以及创建了关于各种资源的管理体系，例如对于水资源、土壤资源等的强度、效能和环境管控方法，同时还创建了一套关于引领城市高品质发展的环境管理单元，其单元精准度达到了乡镇标准。而成果体系中的一个分单元的多角度的自然生态环境的审批清单也是市场准入清单。其根据环境管理单元，统筹考量到生态红线、界线、上线的标准，连接每项法律法规及相关政策文件，进而提出了空间结构限制、资源使用率、环境隐患预防、颗粒物排放管理等四个层面的准入标准。成果体系中的“三线一单”第一次完成了生态环境保护工作的体系化、空间化、数据化组合，创建了其成果信息的共享系统平台。一套致力于多个服务对象的成果数据库，已完成了各个城市自助查询的服务以及满足了全国一张地图的展现。我国的省市区已经完成了基础支撑平台的建设，并陆续研发了数据信息管理、查询服务等业务板块。此外，四个体系中的技术体系愈加成熟。其在传承过去各种机制成熟技术方式的基准上，管控技术体系展现出细致化水准及集成程度越来越强的特点，从生态保护范围、大气环境质量范围、水环境范围到土地污染防控以及海洋环境范围，逐步确立了一个海陆统筹涵盖全要素的相关技术标准体系。而四大体系之一的管理体系也在逐渐地完善。对于“三线一单”的法律确认，国家对于其实行的法律保护不断加强，同时其他省市地方也进一步确认了其法律地位。同时根据国家颁布的相关管理性的文件，创建了上下联动和积极响应的工作制度，强化主体责任。国家层面由相关方面的顾问小组把控目标、专家小组审核把关；省级层面由包保组专家等从不同维度做好技术帮扶，全面推进体系构建工作；市级层面全面参与“三线一单”的编制、颁布和运用工作；各县区的分工交给地方相关部门自由裁量。除此之外管理体系中动态信息管理和跟踪评价制度初步形成。大致明确了及时更新、动态优化有效结合的制度，并提出了首批试点省成果更新修改的准则和要求、程序与标准。对于依法依纪事件及时更新，对于五年内由于国家和地方发展布局、生态红线、生态保护区和自然环境品质目标修改，必须予以更新的，需要由各市区提出更新申请，经过专家评审后更新。初步确定跟踪评估价制度，同时按照相关要求，由各省组织定期开展评价工作。最后是运用体系持续扩展，这个体系以生态红线及其空间保护主要自然环境家底。把没有引入到生态红线的要素主要区和极其主要的区域、自然环境的敏感区域以及十分敏感的区域、各种保护地、河湖缓冲地带，及主要的草原、林地等归入生态红线，把对保护生态安全有关键作用的绿色走廊也纳入保障。此外运用体系还以环境品质底线帮助打赢环境治理攻坚活动。对于违法违纪的单位进行专项整治，有效指导受损害的优先保障单元的生态环境修复。根据共享应用系统，支持触及到项目结构、安全距离等环境信访投诉处理，扩展智能环保的内在和延展，同时这套体系还以资源使用上线创建资源和生态环境的响应链以及以自然生态环境准入清单为提供生态环境严谨化管理的标准。其中自然生态环境准入清单通过连接原有的相关管理标准，汇集了“三线”的成果，坚持环境功能及效果导向，制定涵盖空间准入、废气排放、环境隐患、资源使用4 个层面，并将其共通性和个性有效结合的生态空间准入清单，是生态环境管控的主要工具书。一方面支持自然环境管理工作的严谨细致化、落地化，另一个层面，确认了对产业的约束条件，是各种建设开发活动的科学指南。

二、“三线一单”生态环境分区管控体系建设面临的主要问题

（一）管理体系不完善，生态环境建设效用有待提升

“三线一单”的设计理念是增强生态环境根源防御，支撑区域经济高质量发展，虽然各地方政府将其放入相关法规中，但是没有进一步详尽的规定，导致实际应用缺乏统一标准。同时由于我国各省市区政府的分工形式不同，致使各地方成效差距较大。并随着我国各项规划的相继发布，“三线一单”正面临不同规划间的符合性兼容问题，但当前对更换调整的规则还未确定，地方在实行更新修改时缺少明确的技术规范，特别是对调整的相关内容、流程、主体、次数等仍然在很大的变数，或许会影响成果品质。

（二）系统技术需要改进

生态环境的划分方式连接难度大。其一，规建及自然资源部门对于“三区三线”及“三线一单”在设计时期都触及了生态红线和生态用地，其两者对生态用地的划分技术渠道、管控制度有一定差别。其次是落地应用效果有待加强，缺乏从自然环境层面出发的全面研究分析，不能高效支撑管理部门的决策支持。此外，污染防控单元划分方法也还未统一，过去的划定方法更倾向于对主功能区的规范，能够确保成果的平稳性，具有比较清晰的承担主体，但需要依靠“三线”成效，不及一张图应用方便。最后是自然环境审批清单准入特点体现不足。从原有的成就来看，自然环境审批清单中除了空间结构约束需求外，污染排放管控、资源利用率等要求“准入”特点不显著。因此，因为污染防控单元界定标准的原因，易造成治理要求和标准错位，同区域环评互为参考等问题比较明显。

（三）实行运用的制度和途径不够清晰

环境品质原则发挥的效果有限。“三线一单”在缩减比例、计算容量、污染排放清单等层面的工作量较多，初步建立体系化提高生态质量的工作途径，但当前发挥效果的仍然是仅限于分区管控。一些地方运用依然停在环境评价体系内部，仅限在筹备环评、环评报告的规划符合性分析和结构限制等层面，对两者实施支撑不够。此外，应用保障机制仍未全面完善。当前各地方针对“三线一单”的详细运用方向仍处在研究阶段，还要在管理制度方面增强设计，同时结合本地开展监控评审也需进一步落实。

三、“三线一单”生态环境分区管控体系构建策略

（一）建立健全管理机制

首先全面推进把其纳入国家和当地立法。在全国范围确认其法律地位，同时，围绕我国相关法规对自然生态环境的分区管控计划，以及其准入清单的相关要求积累经验，为“三线一单”力争更多的合法地位，确定处罚力度和执法流程。其次是完善数据更新和按期调整制度。研讨制定“三线一单”更新修改工作规则，除了依法依纪信息更新的情况外，对可能会减少生态保护需求的优化调整行为严格把关。同时创建跟踪评审制度，出台其跟踪评审管理手段，利用跟踪评审加强地区、流域及海区的群防群控。最后，创建奖惩制度和生态赔偿制度。全面运用跟踪评审结果，研究创建奖惩制度。推进各省县市区有效结合本地生态环境的分区管理方案的划分状况，尝试研究纳入生态赔偿制度，同其他的生态赔偿规定合力推进，形成谁治理，谁受益的良好现象[1]。

（二）建立健全“三线一单”的技术体制

首先扩展“三线一单”的技术体制深度。它的最大特征是基准性、体系性、空间性、长久性和可变性，应该随着生态保护工作的最新规定和具体工作的策略更新而持续的迭代更新。比如在当前碳达峰碳平衡的政策下，“三线一单”要有效结合国家碳排放政策，以及地方碳平衡计划方案，研究展开“三线一单”协作推进碳排放探究工作，把减污降碳协作管理的目标融到生态环境、水及气的空间品质原则目标及分区管控、碳上线指标管理等层面，逐渐摸透“三线一单”协作推进碳排放技术途径。其次是增强其较弱环节的技术探究。不断深化生态环境划分和审批清单编制的相关技术要求，和环境管控单元的划分或改进的技术关键点。强化资源利用率的技术途径探索，深化资源类和自然环境类机制间的有效连接。加强对相关生态区域薄弱环节的探究。进而明确自然生态环境审批清单的编制要求，全面体现根据自然法则确认的空间资质要求和根据产业特点确认的范围、时效要求。最后是加强跨省地区流域协作管理。全面运用重点地区、流域的“三线一单”合成工作成就，突出协作管控、共同治理的准则，增强其统筹连接工作，加强地区、河流流域及海域的防控机制，为辅导相关省区持续优化自然生态环境的分区管理体制提供保障[2]。

（三）扩展运用体系

首先推进高水准的保障。不断推进“三线一单”成效数据的资源共享，支持水、空气、土地等范围的工作，合力治理污染。对于违法违纪、不符合要求等现象加速整改，做好追踪评审、监督考评等。其次是引领高品质的发展。不断强化“三线一单”在重点项目选址优化、城市规划建设、优化产业结构等层面的效用，推进新老动能变换。全面研究根据生态、水、空气等资源空间承载能力的产业转型的运用形式。做好有效支持环评管放的服务变革。扩展“三线一单”的信息共享数据的科技化决策支持的业务模块设计，支持系统中环境评价的智能化审批和检查，支持群众和企业查找信息，提前判断规划开发行为的外在影响。借鉴相关省市的成功改革案例，探索运用“三线一单”的成就支持环评范围的改革创新。最后是完善运用渠道和制度。加强生态环保体系对生态红线、资源利用上线和环境质量底线的了解和运用，进而从机制体制方面逐渐研究形成一套“三线一单”同各项制度连接或共同发力的工作体系。

结束语

综上所述，“三线一单”生态环境分区管控体系构建，要以改善环境品质为中心，有效结合当地的战略定位和产业布局，从空间结构指导、污染物排放、环境危机防控等层面，对于不同类别管理单元提出差异化环境的准入条件。“三线一单”的运用，在城市建设开发中必须将其作为主要参考依据，运用其成果加速环保整治，改进环境品质。同时利用“三线一单”的业务管理系统，为项目在衔接运用、监督等层面发挥政策引导和建设空间管理的作用，为省市区的高品质发展提供主要支持。