乡村振兴战略下帮扶产业的可持续发展：现状、问题及对策

周厚熹 聂凤英 李思经 朱海波

摘要：[目的/意义]全面推进乡村振兴是建设农业强国的重要任务，巩固拓展脱贫攻坚成果是保障全面推进乡村振兴工作的基础和前提，推动帮扶产业的可持续发展是巩固拓展脱贫攻坚成果的根本之策。[方法/过程]本文通过对中西部代表性脱贫县域产业帮扶项目及帮扶产业的实地调研与前期跟踪研究，梳理并总结当前我国脱贫地区帮扶产业的发展现状，分析乡村振兴战略背景下帮扶产业在促进脱贫地区稳脱贫、促发展中的任务转变，以及面临的主要风险问题。[结果/结论]脱贫地区帮扶产业发展总体态势向好，有效带动了区域发展和农户增收，但总体上仍处于起步期，存在市场、社会和自然三方面复合风险，暴露出一些基础性、苗头性和倾向性问题。为了保证在扶贫政策有序、渐退的背景下实现乡村振兴战略目标，须从风险预警、强链补链、精准施策、联农带农以及科技支撑等多方面对产业风险进行系统性防范。

关键词：乡村振兴 帮扶产业 风险评估 防范机制

分类号：F320

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.02.14

开放科学（资源服务）标识码（OSID）

本文系国家自然科学基金国际合作与交流项目“精准扶贫与互联网扶贫的实施机制与效果评估研究”（项目编号：71661147001）、国家社会科学基金一般项目“电商价值链下小农户生产与现代农业有机衔接的机理与路径优化研究”（项目编号：19BJY138）、2021年度高端科技创新智库青年项目“互联网发展对中国脱贫地区劳动力市场的影响研究”（项目编号：2021ZZZLFZB1207128）的阶段性研究成果。

1 前言

作为我国脱贫攻坚的重要工作机制，产业扶贫孵化出的帮扶产业成为脱贫地区可持续发展的重要载体。打赢脱贫攻坚战后，脱贫地区的生产和生活得到了极大改观，乡村发展和乡村治理任务均发生了较大变化，帮扶产业的目标规划、发展方向以及工作重点要服从和服务于这一重大转变。乡村产业具备基础性、多样性、原生性、自然性和市场性复合价值属性；帮扶产业表现出开发性、特殊性、益贫性、目的性和中介性等多重政策特征。产业扶贫与产业兴旺分别是脱贫攻坚与乡村振兴两大战略中的关键举措，乡村产业的可持续发展与风险管理能力直接决定脱贫地区的脱贫成色与两大战略衔接成效[1-3]。如何巩固帮扶产业可持续、高质量发展以增强乡村振兴的持久活力，是“守住不发生规模性返贫底线”的重要保障、“扎实推动产业振兴”的题中之义和“实现共同富裕”的必要前提。

2 帮扶产业的内涵演变与概念界定：从“产业扶贫”到“帮扶产业”

帮扶产业源于产业扶贫政策，由2001年国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》中“一体两翼”扶贫模式的产业化扶贫概念演变而来①。此后，从新农村建设时期作为首要任务的“生产发展”方针，到脱贫攻坚时期“发展生产脱贫一批”②的工作机制，再到乡村振兴时期“产业兴旺”的行动纲领，都将产业发展作为欠发达地区扶贫开发过程中一以贯之的工作形式。“使用包括财政专项扶贫资金在内的各类资金进行扶持、补助和贴息的，能带动欠发达地区农户增收的生产发展项目”被学界统称为产业扶贫[4-6]，广泛认同产业扶贫在脱贫攻坚中发挥了基础性和决定性的双重作用[7-9]。

从2020年起，我国“三农”工作重点正式转入全面推进乡村振兴阶段。2021年3月22日，中共中央、国务院发布的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（以下简称《意见》）中提出“坚持和完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶机制并在西部地区脱贫县支持一批乡村振兴重点帮扶县”。自此，脱贫地区由脱贫攻坚战期间的“扶贫”转向乡村振兴阶段“帮扶”。具体涉及脱贫地区乡村产业发展，《意见》明确提出“支持脱贫地区乡村特色产业发展壮大，进一步加强帮扶机制下的产业合作，更加注重发挥市场作用，强化以企业合作为载体的帮扶协作”。2022年，中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见中提出“要推动脱贫地区更多依靠发展来巩固拓展脱贫攻坚成果，逐步提高中央财政衔接推进乡村振兴补助资金用于产业发展的比重，重点支持帮扶产业补上技术、设施、营销等短板，强化龙头带动作用，促进产业提档升级”。该文件中首次使用“帮扶产业”这一提法，但主要指向的是脫贫地区的特色产业发展。目前，政策文件主要是围绕如何发展特色产业稳脱贫、促增收，尚未对帮扶产业给出完整、清晰的定义。

帮扶产业作为产业帮扶政策的延续，在施力主体和受助客体上有相当程度的重合，但因阶段性政策目标和制度背景的调整，其工作遵循也随之发生了转变（见表1）。借鉴上述中央文件相关阐述及学界观点，通过对脱贫攻坚、乡村振兴两个时期，产业扶贫、帮扶产业两个提法的对比分析，本文对帮扶产业概念给出如下定义：广义上，帮扶产业是以我国一以贯之的产业化扶贫开发机制为依托，利用脱贫地区所特有的资源禀赋条件发展特色产业，通过外部的资金、技术、人才等要素的投入，以及对新型经营主体和社会化服务组织的培育，促进脱贫地区农业产业提质增效和富民增收所实施的一种在地化产业；狭义上，帮扶产业由产业扶贫衍生而来，凡涉及巩固拓展脱贫攻坚成果、促进脱贫人口持续稳定增收的产业，包括但不限于东西协作、定点帮扶、万企兴万村等协作机制下发展的乡村产业，均为帮扶产业。本文主要聚焦于第一产业，即围绕脱贫地区农特产业发展过程中的现存风险及对策措施进行探讨。

3 脱贫地区帮扶产业发展现状考察与形势研判

2022年6月至9月，本课题组对我国中西部欠发达地区的江西、云南、贵州、宁夏、内蒙古、河南等6省17县（市、区）的乡村产业发展总体情况及存在风险进行了实地调研，所访县（市、区）均为脱贫县及国家乡村振兴重点帮扶县。从调查结果来看，脱贫地区的帮扶产业发展情况总体态势向好，绝大部分针对性产业帮扶政策在各地都取得了良好效果，实现了带动当地经济发展和农户持续增收的应有效能，但仍存在一些倾向性和苗头性问题。结合前期有关扶贫开发和帮扶产业的跟踪调查研究，本课题组对当前脱贫地区帮扶产业发展的总体形势做出了三个基本判断：帮扶产业初具形态，主导产业逐步明确，特色产业发展迅速；新型经营主体增量明显，就近就地就业基本实现，产业振兴工作重点发生转向；产业发展基础仍然薄弱，可持续益贫能力仍需巩固，疫情影响冲击仍待观察。

3.1 帮扶产业初具形态，主导产业逐步明确，特色产业发展迅速

耕地少、地块散、灾害多，既是對脱贫地区农业生产条件的客观描述，又是制约其经济发展的根本原因。产业扶贫和帮扶产业政策应对脱贫地区劣势农业生产条件是破局之策，特色产业选育是产业扶贫和帮扶产业政策的关键抓手，主导产业的发展壮大是对“以特色优势产业为抓手，推动经济高质量发展”纲领的可行性复证。农业农村部《“十三五”期间产业扶贫发展情况报告》显示，2016—2019年，中央财政累计安排专项扶贫资金3，850亿元，约40%投入产业扶贫，贫困县统筹整合财政涉农资金1.2万亿元，其中4，100多亿元用于产业发展。通过对口帮扶部门、民营企业和广泛社会力量实施“东西协作”“对口帮扶”“万企兴万村”等一系列产业帮扶行动，脱贫攻坚期内已建立起了一批帮扶产业，且都能够较好结合当地地理气候、资源禀赋、种养传统等因素，选择具有一定优势的特色产业。脱贫各县均形成了2～3个优势突出、特色鲜明的主导产业，如昭通花椒、楚雄核桃、盘州刺梨、晴隆薏仁等产业，均是结合自身海拔高、地块散、坡地多等客观现实情况。因地制宜孵化的帮扶产业目前已具有一定规模，对区域内经济发展发挥了一定辐射作用。

以云南昭通特色花椒产业为例，云南省昭通市鲁甸县青花椒种植历史悠久，是青花椒的主要产地。鲁甸县按照“集中连片、管理配套、规模发展”的建设思路，以“产业化发展、规模化经营、基地化建设”为抓手，将花椒产业作为促进农民增收致富的重点产业强力推进，实行县、乡、村三级花椒科技示范样板创建，引领、辐射和带动群众大面积种植。2019年5月，鲁甸县将花椒作为主导产业成功申报为云南省“一县一业”特色县。完成花椒有机认证10万亩。昭通市大成农业开发有限责任公司鲁甸“牛栏江”“椒原堂”牌青花椒、鲁甸县鑫辉农特产品开发有限公司鲁甸“三川半”牌青花椒获生态原产地保护产品标志。截至2021年年底，鲁甸全县花椒种植面积32万亩，产量达1.02万吨，产值达9.588亿元，占全县农业总产值的37.5%，带动椒农4.2万户18.2万人增收，其中脱贫群众2.9万人。

3.2 新型经营主体增量明显，就近就地就业基本实现，产业振兴工作重点发生转向

随着帮扶项目的落地以及主导产业的逐步明确，以地方特色产业为主的帮扶产业为当地创造了可观的劳动力需求，吸纳了大量脱贫群众，现已成为其主要生计来源。农业农村部数据显示，截至2020年年底，产业扶贫对贫困户收入增长贡献率已经达到了57%，70%以上的贫困户接受了生产指导和技术培训，培养贫困村创业致富带头人达到41.4万人，贫困群众自我发展能力明显提升。目前，一批带动效果好、利益链接稳的新型经营主体已经成为产业扶贫、生态扶贫、资产收益扶贫以及金融扶贫的重要组织载体和工作抓手，各地推行的引才惠农政策取得了良好成效。

以云南省楚雄市为例，楚雄市根据产业性质，结合属地情况，将各单一经营主体进行有机联结，探索出“公司+协会+合作社+农户”“公司+基地+合作社+农户”“公司+合作社+协会+农户+基地+电商”等合作模式，以魔芋、冬桃、樱桃、红梨、核桃、枇杷等特色产业为载体，已带动楚雄全市8，522户脱贫户，33，948人通过332个新型农业经营主体带动发展产业实现增收，实现了“输血”到“造血”的跨越式转变。

3.3 产业发展基础仍然薄弱，可持续益贫能力仍需巩固，疫情影响冲击仍待观察

相较于脱贫攻坚期，乡村振兴阶段的发展环境和治理任务均发生了较大变化。发展环境方面，因各地产业发展所处阶段不同，脱贫地区，尤其是原深度贫困地区产业发展起步较晚、基础薄弱。脱贫地区“八山一土一分田”的地理特征，导致农业生产效率水平受自然环境影响大，影响农产品规模化、标准化生产。仅以农业机械化综合应用率为例，2021年，云南省会泽县机械化率在同比增长13.6%的情况下仅为54.6%，传统种植生产方式仍是主流，相较于全国平均的72.0%具有一定差距。同时，疫情对脱贫地区就业、产业、教育、健康、社会保障、发展动力造成了全方位的影响。因疫情防控造成生产生活尚未完全正常化而导致农产品滞销的问题对帮扶产业影响最深。如上文所述，许多地方的产业扶贫项目和帮扶产业都是“一乡一业”“一村一品”的产品，特色农产品是当地农户最主要的收入来源，产品滞销对农户收入普遍造成重大影响。随着新冠疫情好转与逐步开放，农产品产业链得到逐渐恢复，滞销问题得到了缓解。然而，在经济形势下行的背景下，能否恢复到前期水平有待观察；与外贸相关联的产业，因国际订单的取消仍将受到持续影响，是极大的挑战。

因此，需准确认识到在扶贫政策渐退的背景下，帮扶产业市场竞争能力不强、联农带农机制较弱、风险对冲手段不足等问题都是当前时期不容忽视的风险。贫困治理任务方面，由产业扶贫项目衍生的帮扶产业仍作为脱贫地区经济发展和农户增收的可靠手段，新型经营主体的数量和规模较脱贫攻坚期均有所增加，然而基础薄、链条短、主体小、资金缺、用地难、技术弱等一系列新问题制约了产业发展，存在发生规模性返贫的重大隐患，这成为现阶段相对贫困治理主要任务和帮扶产业发展所要应对的复合风险。

4 脱贫地区帮扶产业的主要风险与现存问题

产业风险是指在一定条件下和一定时期内，由于不确定性因素的作用和政策决策的外部性而导致产业主体遭受损失的大小以及这种损失发生可能性的大小[10]。社会风险、市场风险和自然风险是任一产业的业态中都需面临的一般性风险。聚焦到帮扶产业上，除产业风险的一般性特点外，还有一定特殊性表征。其指代的是包括但不限于生产、经营、增收能力和政策措施落实等环节已经发生或出现苗头的，可能影响产业可持续发展或危及“两条底线”③等相关政策执行效果的一系列问题。具体来说，目前脱贫地区帮扶产业主要存在影响产业链条的中观“市场风险”、微观经营主体的“社会风险”以及因农业产业弱质性客观存在的“自然风险”三大风险。

4.1 市场风险：市场供求结构失衡，产业发展基础较为薄弱

市场风险是指在农业生产、加工、销售等产业链供应链各环节中，由于市场供求结构下失衡、原材料或终端产品价格波动、经贸条件变化、信息不对称等一系列可能造成农户产生损失的风险，即经济风险。

4.1.1 市场供求结构性失衡，产业价值链出现断链现象 产业链和价值链安全是保证产业可持续发展的先决条件。就脱贫地区而言，由于脱贫地区的农户人力资本禀赋，脱贫攻坚期中的产业扶贫项目通常是以技术含量和准入门槛较低的传统种植业/养殖业为主。由于资金投入有限，相当比例的帮扶产业项目存在产业链条偏短、价值链纵深不足等风险点，收益仅是本行业内的种养殖初级产品收益，难以实现三产融合和可持续增收的目标。同时，分散的“小生产”与“大市场”对接困难，除部分龙头企业的产业链和价值链较为健全，销售渠道畅通外，大多数产业的重心仍然停留在产品初级加工阶段，传统农业占比较大，农业机械化应用水平不高，农业产业化水平依然很低，总体规模偏小、集中度不高，农产品加工和市场流通体系建设滞后，其导致的产品销售价格不高和渠道不畅等问题，严重制约了农业资源优势向经济优势的转化步伐，进而在产业利润分配中处于不利地位。

4.1.2 帮扶产业粗放式經营，农技推广及基础设施仍有短板 首先，脱贫地区部分帮扶产业仍处于粗放式经营状态，标准化和组织化程度低，难以满足竞争需要。其中，标准化是促进生产与市场连接的重要手段，但脱贫地区的农业生产标准化发展依然滞后。一方面，重制定、轻推广的现象比较突出，标准制定过于依赖专家，很少吸取企业及基层部门的意见。标准制定后，没有较好地向合作社、农户等基层组织进行推广应用；另一方面，资源条件限制了标准化的推进。特别是土地细碎化和分散种植，缺乏组织，限制了标准化的推进。其次，存在产业发展的技术服务与支持水平不足的问题。农产品加工企业技术水平相对较低，缺乏精、深、优加工等专业技术研发人才；同时，企业与高校科研单位的产学研合作体系建设不完善，难以解决农业技术问题，加上企业资金有限、脱贫农户对特定的种养技术不了解等问题，导致产业项目投入事倍功半、效益大打折扣。另外，由于自然、历史等多方面原因，脱贫地区农业基础设施建设历史欠账多，农业抵御自然灾害能力弱。多数农田水利基础设施为20世纪50至70年代修建，年久失修，破损严重，服务功能退化，工程性缺水、资源性缺水仍为农业生产难点和堵点。

4.2 社会风险：新型经营主体有量无质，多元主体仍处于机械团结

社会风险是指由于个人或团体的社会行为造成的风险，主要包括生产活动中由外部政策变化和经营主体组织内部所产生的、可能影响农业生产的不确定性风险，即主体风险。

4.2.1 经营主体多样性有限，可持续增收能力存在隐患 首先，鉴于脱贫户直接面对市场及自然风险中风险敞口较大的特点，新型农业经济主体将成为帮扶政策的主要主体及着力点。然而，本课题组在实地调研中发现，由于新型经营主体准入门槛过高，贷款难、融资贵等限制，目前有部分新型农业经营主体仅停留在“挂牌”阶段，管理规范、财务制度、经营方式、盈利能力等方面均存在短板弱项，影响了帮扶产业联农带农效果，造成了产业不可持续发展的风险。在联农带农模式中，部分新型经营主体采用分红方式来增加农户财政性或转移支付性收入，其工资性或经营性收入占比略低，这意味着脱贫户自身在产业发展中的参与性有限，不符合产业帮扶的“造血”初衷。其次，帮扶产业的终端产品销售通常是政府或帮扶单位帮助销售，虽然“消费扶贫”对脱贫地区发展多有裨益，但过度依附政府资源将影响脱贫地区产业的健康持续发展，也影响对脱贫户的带动效果。最后，农村劳动力结构失衡限制了新型经营主体的培育。随着城镇化的推进以及技能培训的普及，大量农村青壮年劳动力转移到城市，农业兼业化、农民老龄化和农村空心化状况明显，劳动力务农与非农呈现区域化的分化，从事农业生产的劳动力均为20世纪60年代的弱劳动力（半劳动力），七八十年代的中年人不愿种地外出打工，“90后”和“00后”不会种地，致使种粮积极性不高。以贵州晴隆县为例，晴隆在县外务工8.1万人，占农村劳动力的54%，外出务工收入在农村家庭收入中的占比为75%以上，作为劳务输出地，在培养本土农业技术人才时，不可避免地存在无人可培、无人可用的局面，虽然这些年政府也制定了扶持农村致富带头人、培养“土专家”、实施“归雁计划”等一系列措施，但收效甚微。

4.2.2 针对性政策有限，龙头企业与小微企业无效内耗 龙头企业因针对性帮扶政策有限，不仅出现需要在经济利润和社会责任间寻求平衡的困境，而且在相当一部分时间里需要同其他经营主体争抢项目，形成的内耗局面导致了辐射带动范围有限及精力投入分散等问题。同时，在产业发展中，地方政府也更重视招商引入的龙头大企业，在资金、信贷、土地、基础设施建设等方面提供了近乎“保姆式”的全方位支持与服务，而对当地中小微企业的发展支持力度差距明显。这种“厚外薄内”的做法不利于脱贫地区帮扶产业的持续、稳定发展，应引起重视。具体而言，脱贫县地方政府在帮扶产业发展上普遍重视“往外看”和“垒大户”，将整合的衔接资金打包入县级平台公司，然后围绕县里确定的核心产业，进行帮扶产业园区建设，进而引进行业内的大型龙头企业，建立先进的产业链和供应链，力图依靠龙头企业的市场地位，打开本地产品的域外市场。不可否认，龙头企业是实现脱贫地区帮扶产业提质增效的关键主体，特别是提高技术水平和附加值。然而，一个地方的产业发展壮大，并不是仅仅靠几家外来的大型龙头企业就能实现，更多的是当地中小微企业扮演着乡村产业发展的耕耘者角色，这些企业扎根在农村，与合作社、村集体、农户联系更紧密，是发挥联农带农富农不可或缺的主体。有调研发现，虽然这些中小微企业有较强的发展动力，但往往因为其太“土”导致地方政府“看不上”，能够获得的资金支持少且难。这种资源严重倾斜“垒大户”的做法，挫伤了本地企业家的发展积极性，并且不利于脱贫地区帮扶产业的持续发展。

4.3 自然风险：自然风险敞口过大，应对措施与干预机制不健全

自然风险是指由于自然力的不规则变化，引起的种种物理化学现象造成损失机会的风险，即系统性风险。以滇黔脱贫地区为例，“天无三日晴、地无三里平”的气候特点和地理特征导致该地受自然灾害（如风、雨、雪、干旱、内涝）、动植物疫病的影响较大，一旦受灾则将严重减产，甚至颗粒无收，即使风调雨顺年收益也不尽乐观。

脱贫地区一般地处偏远山区，自然条件相对恶劣，生态脆弱，农业生产技术装备差，自然灾害保险产品缺乏，导致其抗击自然风险能力弱，受天灾或虫害等因素影响较大，相当一部分产业扶贫项目和帮扶产业因灾病被迫失败和停滞。传统农业保险的“一刀切”险种无法根据脱贫地区的差异化需求提供有效保障。同时，随着产业扶贫项目的落地和帮扶产业的发展，脱贫地区的农业产业经营主体由单一的小农户转变为小农户与新型农业经营主体并存。二者的风险偏好不同，对农业保险的需求也不相同：对于小农户来说，农业保险的保费过高，加上本身生产经营规模小，农产品收益低，导致小农户对特色农业保险需求小；对于新型经营主体来说，农业保险产品种类少，保障程度低，补偿损失能力有限，难以适应特色农业高投入、高成本的特点。此外，帮扶产业通常是特色农业项目，绝大部分产值较高的特色農业品种并没有被纳入财政补贴名单，经营规模大的新型经营主体保费负担较重，购买意愿也并不强烈。在自然条件恶劣、保险服务的缺位和购买意愿较低的复合作用下，帮扶产业的经营主体极易受到自然风险冲击，进而引发产业项目的失败和规模性返贫风险。

5 防范帮扶产业发展风险的对策措施与政策建议

5.1 夯实特色产业发展基础，打造高效产业供应链

第一，立足地方特色抓好生产基地建设，努力延伸农产品加工产业链。首先，地方政府应从生产要素投入出发，结合推动全产业链发展，明确优势特色产业布局并摸清优势产业在各个环节上的基本现状，着力培育一批规模化、标准化农业产业园融合示范园，引导生产要素有序地形成多主体参与、多模式推进的融合格局，以保障在地化帮扶产业的高质量原料来源。其次，脱贫地区的产业发展必须跳出一产发展的思维，在三产融合和城乡融合发展的基础上进行综合谋划。“补链”是“强链”的前提，地方政府应持续推进多部门联通机制建设，打通产业链间的管理环节，最大限度杜绝“多头管理、各管一摊、各揽一环”的现象。在此基础上，地方政府应在农产品产地初加工设施、农产品精深加工示范基地以及农产品仓储贮藏场所等多方面进行重点投入，推动农产品加工业纵深发展，进一步拉长产业链和提高产品附加值，促成农产品多重转化增值，实现产业可持续发展。最后，谨防“一刀切”“一锅烩”。上文所提到的标准化、规模化并不适用于所有帮扶产业，无数失败的案例表明，“一刀切”地将规模大、产值高作为评价标准、“一锅烩”地盲目并联不适用于帮扶产业的发展模式。在处理强链补链问题上，地方政府应做到宜零则零、宜整则整，在谨慎研判产业性质与现实情况的基础上，对产业链条的各环节进行统筹和规划。

第二，基于已有产业化零为整，发挥品牌聚集效应与产业集群优势。产业集群的发展与当地的生产条件、资源禀赋和政府政策等因素密切相关，农业产业集群发展模式须根据当地实际情况进行规划设计。鉴于现阶段市场需求端对农产品质量和品牌提出新要求的特点，地方政府应积极树立品牌意识，依托特色产业农优特、地理性标志产品的独特性和稀有性特点，对帮扶产业各链条进行集中统筹，针对目前“有商标、有称号，无品牌”的现状进行优化，提升农产品附加值，使品牌溢价成为产业收入新来源。另外，作为与第二产业、第三产业关联度较高的农业产业，地方政府应积极谋划将旅游观光业、饮食业、医疗保健业、民俗文化行业等行业与其进行捆绑，通过互动式发展调整内部结构增加效益，大力发展农村二三产业，推进三产融合。

第三，加强农田水利基本建设，保障农产品的有效供给。农田水利设施的基本功能是防旱排涝，保证农业发展。县级政府要把握农田水利的基本特征和公共产品属性，加强农田水利治理，夯实农业生产能力的基础。首先，深入推进小型农田水利设施产权改革，积极鼓励各类市场主体参与小型农田水利设施的建设、管理与维护，明晰小型农田水利治理主体之间的权、责、利关系，探索和促进小型农田水利治理的有效路径。其次，政府作为小型农田水利的供给主体，需在完善农业水价等配套制度改革、落实相应经费保障的基础上，加大对小型农田水利设施建设、管理和维护的投资力度，提高投入效率，补齐短板，同时加强信息公开，减少信息不对称，减少治理的交易费用。再次，加强农村集体活动和管护规范宣传，充分发挥农民用水协会的组织协调及宣传动员作用，通过开展各类活动，增强农户与农户、农户与村庄、村庄与村庄之间的联系和信任，促进小型农田水利的有效治理。最后，激励农户积极参与小型农田水利的治理，通过搭建农民自主管理的平台，直接将农户的用水需求反馈到小型农田水利设施的建设及管理中。

5.2 巩固农业科技支撑力度，提高终端产品附加值

第一，理顺农业技术推广服务体系机制，强化服务能力。为消除基层农技服务体系主业不清晰的问题，使基层农业科技服务体系发挥应有效能，应加强公益性农技推广服务体系建设工作，将现有乡镇农业、畜牧、水产、农机、能源等涉及基础设施和公共服务的组织进行综合规制，合理安排人员编制，逐步建立行政村一级服务点和工作站，鼓励技术人员开展农业技术推广，并按照规定给予补助，切实解决农技推广服务“最后一公里”问题。

第二，探索多种农业科技服务模式。应充分利用现阶段科技帮扶力量，特别是发挥农业科研院所和农业院校在农业科技服务中的作用。地方政府应采取支持农业科研院所及农业院校承担农业技术推广项目、建立农业科技园和农业示范基地等措施，鼓励支持其开展农技推广服务。此外，应制定鼓励科研成果在脱贫地区转化利用的支持政策，完善激励机制。鼓励农业科研院所与脱贫地区各类农业经营主体开展合作，积极贯彻落实“专家大院”“科技小院”等多种服务模式。

第三，制定提升企业技术创新能力的支持措施。一是加大对企业技术创新改造的财税金融支持力度，对企业创新研发投入提供财政补贴及退税支持，对企业重大技术设备购置提供金融机构融资租赁支持。二是地方政府应引导科技帮扶机构与企业开展结对帮扶工程，制定激励政策，推进科研机构的科技成果在企业进行中试转化，并鼓励企业与科研机构签订股份合作协议，切实加强科研机构积极投入脱贫地区企业技术升级的服务中，共同创造、共同分享科技收益。

第四，加大农业生产投入要素技术提升支持力度。一是充分利用农技服务体系力量，加大农民的技能培训力度，使脱贫地区从事农业生产的农民能够掌握新技术、新方法，接受新品种、新观念，从而提高农民的生产力，改变脱贫地区农业生产的传统模式。二是加大适应脱贫地区农业产业特征的农业技术装备的研发利用，例如，适应坡地耕种的小型便携式农业机械、适应缺水地区的滴喷灌节水农业技术、适应精品农业的现代化物联网技术等发展利用，以此提高脱贫地区农业产业发展的技术装备水平。

5.3 构建联农带农多重机制，保障增收机制可持续

第一，推动农户与龙头企业建立紧密型利益联结机制，实现农业产业链上各经济主体的对接。地方政府应鼓励龙头企业通过与脱贫户签订产销合同的同时向农户提供相应技术培训，从供给侧和需求侧双向解决脱贫户农产品销售问题，保障其可持续增收。对龙头企业、农户、合作社及其他新型农业经营主体的组合搭配模式进行规范性引导和示范性推广，鼓励和引导各主体之间形成紧密、稳定、可持续的利益联结机制，积极探索农民保底收购、股份分红、利润返还等方式的可行性，提升农业产业发展与帮扶脱贫机制，将农民纳入价值链增值的环节，使农业产业发展真正惠及脱贫人口。

第二，地方政府应支持打造“三位一体”综合性农民合作组织。一方面，政府应在政策、资金和人才等方面为合作组织的发展提供支持，鼓励和支持本地化合作组织的发展，扩充业务，实现“生产、供销、信用”“三位一体”的综合性经营。另一方面，政府应协调外部资源和资本注入农村，以合作组织为载体，承担集体资产经营，推进生态、文旅等多功能创意农业的开发和经营，发展集体经济，让农民切实成为合作组织的经营者和受益者。

第三，地方政府应推进合作组织管理制度的完善。一是在县级层面建立统筹管理县域内合作组织的机构，按照《中华人民共和国农民专业合作社法》规定，明确合作组织登记备案机关、规范注册登记信息、完善合作组织运行管理制度、明确财务制度与收益分配制度，形成制度完善、管理规范、有章可循的合作组织管理制度。二是在省一级建立合作组织发展的议事协调机构，统一规范运营制度。成立领导全省合作组织发展的议事协调机构，形成上下联动的合作组织管理体系。同时，提供与收益周期相匹配的贷款产品结构，满足合作社和企业多样化、灵活性的资金需求，推动产业扶贫项目开发。

第四，地方政府应加大对脱贫地区职业农民培育支持力度。地方政府各部门、专业机构和农民组织应针对脱贫地区自身特点，构建以地方政府主导、以农业部门和人社部门为依托、企业为主要力量、农民为主体的职业农民培训支撑体系。通过产学研相结合，实现校企结合、企业和农民有效对接，在加大与涉农高校和涉农职业院校交流频率的同时，鼓励企业提供所需的资金和设施，通过定向培养和产业补贴的方式激励企业参与农民培训，根据企业需求实现“订单化”培养。同时，将先进适用的品种、投入品、技术和装备导入小农户，在提升農户人力资本的同时也为就地就近务工提供条件。

第五，深度挖掘帮扶产业“主要施力主体”的多元价值。如上文所述，目前脱贫地区的帮扶产业的主要症结已由脱贫攻坚期“缺资金、缺项目”的单一诉求转变为“缺技术、缺渠道、缺管理、缺统筹”的多元需求。目前，帮扶产业“主要施力主体”的各级政府、对口单位与社会企业，应深度理解帮扶产业已由“脱贫攻坚期的政治任务”向“市场规则下区域经济发展问题”的政策内涵转变，集聚除资金外的技术、市场、政策和智力等优势资源，对现有帮扶产业进行“问诊”与“会诊”，在提质增效和产业升级上下功夫，为帮扶产业的市场化转型集聚力量。

5.4 优化产业帮扶机制和服务体系，确保帮扶政策点对点

第一，加强对帮扶产业项目实施的监督考核，构建产业帮扶项目落地前的“预评估”机制。项目制是脱贫攻坚战产业扶贫的有效手段，在巩固拓展脱贫攻坚成果与推进乡村振兴阶段，应该持续利用这一制度。在利用乡村振兴衔接资金推进新的帮扶项目实施过程中，要加强对帮扶新项目上马实施的前期论证和评估，避免因项目仓促实施而导致失败或资金利用效率低，确保项目实施后能够切实发挥联农带农成效。

第二，理顺脱贫地区金融服务支持政策，建立更具可持续性的金融服务体系，切实防控帮扶信贷风险，构建金融帮扶长效机制。一是引入市场机制，改变单纯发放帮扶资金的金融帮扶模式，推进涉农信贷结构调整优化。基于脱贫地区切实存在的产业规模小、参与主体多、帮扶性质强的特点，以金融服务的可获得性为主旨，在金融产品和服务方式等方面进行创新。二是要突出重点，着力抓好金融支持产业帮扶。将金融帮扶政策和当地产业实际紧密结合，立足脱贫地区资源禀赋和产业特色，推进地方政府、银行和企业联合，精准对接“发展产业脱贫一批”金融服务需求，形成产业引领、市场拉动、企业带动、金融支持的产业帮扶格局，提高金融帮扶体系的可持续性。

第三，帮扶资源分配守正出奇，谨防路径依赖。参照创新“村级申报、镇级审核、县级评估”等科层治理模式，在明确脱贫县年度中央、省和市县三级衔接资金用于产业发展项目的比例不低于50%的硬性约束条件下，应进一步明确产业发展衔接资金中用于支持联农带农中小微企业发展的门槛比例，并设置考核指标，以此督促脱贫县政府更有效利用衔接资金，给予涉及联农带农产业发展的本地中小微企业更大支持力度，切实解决中小微企业发展壮大面临的瓶颈问题，支持中小微企业在产业链中充当好“枝杈”和“末梢”角色，更好地发挥联农带农富农作用。

第四，加強对联农带农富农作用突出的中小微企业的信贷支持力度。农业的周期性往往产生短期集中性资金需求，而脱贫地区本地中小微企业普遍自身力量薄弱，又缺乏有效的抵押担保品，难以获得信贷，抑制了其发挥联农带农作用。因此，应进一步推进县域金融机构针对抵押物缺乏的中小微企业开展以经营现金流为风控主要依据的无抵押无担保贷款业务，提高中小微企业的信贷可得性。对于有潜力发展成为省级及以上龙头企业的本地中小企业，在提高深加工产能的生产线投资、产业链关键设备升级改造等方面，金融机构应积极提供量身定制服务方案，打造专属信贷产品，满足企业实质性融资需求，避免应景式信贷。

5.5 建立自然灾害预警机制，推动农业保险重实效

第一，建立自然风险的监测预警及督办协调机制。针对脱贫地区常见的农业灾害种类，要立足于“早”、着眼于“小”，紧盯苗头性和倾向性问题，进一步修订完善灾前预防、灾中应急和灾后处理各项预案，针对资金筹集、物资筹备、技术指导以及信息宣传等事务分级分项配备专班，建立多部门协防机制，进行规律性联系及演练。

第二，推动地方优势特色农产品保险扩面、提标和增品。聚焦地方特产农产品的帮扶产业是实现欠发达地区可持续发展的关键举措，其发展过程中不可避免的生产风险和市场风险是导致产业失败和不可持续发展的重大隐患。农业保险是风险的有效对冲途径，现阶段农业保险服务：一是要积极落实覆盖脱贫地区农特产品“以奖代补”政策，扩大保险覆盖面；二是针对农特产品单价高、品种杂的特点，适度提升对应保险赔付金额，以发挥农业保险保障作用及后扶资金的应有效用；三是根据中央下发的《针对三大粮食作物开展完全成本保险和种植收入保险》和《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》等文件，积极响应“中央财政农业保险保费补贴重点支持粮食生产功能区和重要农产品生产保护区以及深度贫困地区，并逐步向保障市场风险倾斜”“承保机构按照保本微利原则厘定保险费率”的要求，基于地方实际情况，同承保机构共同制定政策文件。

第三，着力提高小农户的农业保险投保参保比例。以家庭为单位的小农户作为脱贫地区主要经营主体之一，其抗风险能力比其他经营主体更为薄弱，金融素养较低的小农户农业保险参保率还有较大提升空间。针对这一现状，地方政府应积极联系保险机构，通过保险机构与合作社、供销社等第三方机构合作，整合农村各项服务资源，为农户提供专属保险产品和防灾减损信息资讯等增值性服务，通过此类接受度较强的方式对农业保险进行正面宣传和引导。以金融培训的方式对农户进行金融扫盲的同时，对投保程序、理赔方式等具体流程和步骤进行讲解，提高农民自觉投保的积极性。最后，应在“风险区划”和“费率精算”方面加大研发力度，根据不同风险类型、投保品种、保险险种等维度，精确判断风险发生概率，设定投保费用。同时，在实施保费补贴政策的同时，也要预防因农户道德风险导致的逆向选择现象发生。

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作者贡献说明：

周厚熹：负责实地调研和论文撰写；

聂凤英：负责观点提炼和理论指导；

李思经：负责理论指导和论文修改；

朱海波：负责实地调研和框架搭建。

The Sustainable Development of Industrialization of Poverty Alleviation under the Rural Revitalization Strategy： Current Situation， Problems and Countermeasures

Zhou Houxi1 Nie Fengying1 Li Sijing2 Zhu Haibo1

1Agricultural Information Institute， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081 2Institute of Agricultural Economics and Development， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081

Abstract： [Purpose/significance] Promoting all-round rural revitalization is an important task of building a strong agricultural country. Solidifying and expanding the achievements of poverty alleviation is the basis and prerequisite to ensure the promotion of rural revitalization， and promoting the sustainable development of assisted industries is the fundamental policy to solidify and expand the achievements of poverty alleviation. [Method/process] This paper is intended to sort out and summarize the current development status of the assistance industries in counties that have been lifted out of poverty in central and western China as well as analyze the latest tasks and risks existing in the assistance industries in stabilizing poverty alleviation and driving regional development in areas that have been lifted out of poverty in the context of rural revitalization strategy by carrying out field research and early tracking research of industrial supporting projects and assistance industries in typical provinces in central and western China. [Result/conclusion] The assistance industries in areas that have been lifted out of poverty show a generally positive development trend， thus enabling the goal of driving regional development and raising peasant income to be realized. However， those assistance industries are still in their infancy on the whole， which are exposed to complex market， social and natural risks， with some fundamental， emerging and tendentious problems being exposed. It is necessary to prevent industrial risks in a systematical manner in terms of early warning， reinforcing and supplementing the industrial chain， targeted implementation of policies， connecting with farmers and raising their come， scientific and technological support， so as to realize the strategic goal of rural revitalization with the withdrawal of poverty alleviation policies in an orderly and gradual manner.

Keywords： rural revitalization industrialization of poverty alleviation risk assessment prevention mechanisms

①2001年，國务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》正式提出产业化扶贫的概念，并将其与整村推进、劳动力培训转移共同组成“一体双翼”扶贫模式。

②2015年，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出，为实现精准扶贫目标，须因地制宜地实施好“五个一批”工程，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。

③“两条底线”：即《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提出的“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”。