美国智库对中国参与全球卫生治理的认知评析

秦琳

摘要：[目的/意义]美国智库是美国中国学研究的主要阵地，了解美国智库对中国参与全球卫生治理的认识，对提前研判美国对华政策和理解美国对华战略思维具有重要参考意义。[方法/过程]本文选取多家美国主流智库作为研究对象，对美国智库对中国参与全球卫生治理的认知及其政策建议进行系统梳理。[结果/结论]美国智库承认中美卫生治理合作的必要性，但“新华盛顿共识”影响下中美卫生合作难有实质性进展。然而，部分美国智库专家在全球卫生等中美利益交叉领域上保持着理性与克制，中美仍有在卫生领域展开合作的可能。

关键词：全球卫生治理 美国智库 中美关系

分类号：D815

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.02.06

开放科学（资源服务）标识码（OSID）

1 前言

公共卫生问题是全球发展的重要议题，在国际政治和全球治理中的地位日益凸显。中国是全球卫生治理的重要参与者。20世纪60年代以来，中国通过对外提供医疗卫生援助的方式参与全球卫生治理。非典爆发后，中国进一步深化与国际社会在公共卫生问题上的合作，并在非洲抗击疟疾和埃博拉中发挥了重要作用。“健康丝绸之路”的提出进一步反映了中国对深化全球卫生治理参与的兴趣。

自从将中国确定为“战略竞争对手”以来，美国持续对中国的一举一动保持着高度关注。在中美战略竞争的背景下，中国的全球卫生治理参与绕不开美国这一因素。从美国的角度来看，认知是战略选择的基础与前提。因此，了解美国尤其是美国智库对中国全球卫生治理实践的认知具有重要的现实意义。

2 样本选择及文献概览

2.1 智库样本选择

本文选取了13家美国主流智库作为研究样本，分别为外交关系委员会（Council on Foreign Relations）、战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies）、新美国安全中心（Center for a New American Security）、哈德孙研究所（Hudson Institute）、兰德公司（RAND Corporation）、太平洋论坛（Pacific Forum）、大西洋理事会（Atlantic Council）、企业研究所（American Enterprise Institute）、美国进步中心（Center for American Progress）、传统基金会（Heritage Foundation）、贝尔弗科学和国际事务中心（Belfer Center for Science and International Affairs）、布鲁金斯学会（Brookings Institution）以及卡内基和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）。

选择上述智库作为研究样本的原因如下：一是上述智库长期关注中国研究，如中美研究中心是一家专门研究中国的独立智库、布鲁金斯学会成立了约翰·桑顿中国中心（John Thornton China Center）、新美国安全中心将“中国挑战”（China Challenge）确定为重点研究领域；二是上述智库对卫生健康问题展现了高度重视，如卫生保健是哈德孙研究所、遗产基金会等智库的重要研究领域之一，此外，战略与国际研究中心设有全球卫生政策中心（Global Health Policy Center）、布鲁金斯学会设有健康政策中心（Center for Health Policy）以對卫生治理问题进行研究。

本文以“全球卫生治理”（global health governance）、“健康丝绸之路”（health silk road）等作为关键词，在上述智库官网进行检索，选取2018年1月至2022年6月的相关研究成果，通过筛选，共获得20份有效样本（见表1）。

2.2 文献概况

上述智库研究成果围绕中国全球卫生治理实践展开。从研究样本的作者来看，上述智库专家拥有良好的教育背景，且长期聚焦于全球卫生、中美关系等问题研究，有较大的学术影响力，或拥有一定的从政经历，曾为政府提供咨询。此外，上述学者对中国有较深入的了解，长期关注中国问题研究。最后，上述智库专家在社交媒体上十分活跃，拥有一定数量的粉丝，能够对社会舆论产生一定影响。如，黄严忠在推特上拥有1.1万粉丝，詹妮弗·希尔曼、内特·西布利的粉丝数量也均超过6，000人（部分智库专家个人经历见表2）。

3 美国对中国参加全球卫生治理动因的认知

美国智库学者认为，虽然中国的全球卫生治理参与具有一定利他倾向，但本质上是一项服务于本国利益的战略。

3.1 保障海外经济利益，推进“一带一路”发展

持上述观点的智库专家认为，中国的全球卫生治理计划是“一带一路”倡议的衍生物，并认为中国的卫生治理也是受经济利益驱使的。在这些智库专家看来，中国的商业文化与商业思维蔓延到了全球治理领域，何时获得回报和获得何种回报是中国在开展全球卫生治理时首要考虑的问题。

部分智库专家从经济风险角度出发，认为中国经济增长依赖于海外经济活动，因此，防止传染病的扩散、传播对保障“一带一路”建设至关重要。“一带一路”项目通常是在医疗卫生条件落后、传染病频发的地区展开，提升当地的卫生治理能力，能够为中方资金和劳动力提供良好的卫生环境，降低“一带一路”建设风险[1]。同时，面对东道国对“一带一路”基础设施建设项目可能导致环境污染和诱发债务陷阱的担忧，与当地实施有效的卫生合作能够展示中国的社会责任感，削减东道国的疑虑，减少“一带一路”推进阻力。

部分学者则认为，中国加大全球卫生治理步伐是为了重整“一带一路”。受新冠疫情影响，“一带一路”项目开展困难。对此，中国将医疗卫生物资与海外基础设施项目相联系，以“健康丝绸之路”带动“一带一路”发展[2]，试图通过卫生外交加速“一带一路”实施[3]。如，中国向印度尼西亚提供50万剂疫苗后，两国达成了加速雅万高铁建设的共识[3]。黄严忠指出，中国的疫苗外交主要向与中国经济联系紧密的国家“倾斜”，接受中国疫苗的国家中，91%的国家与中国签署了“一带一路”相关文件[4]。

部分智库专家认为，中国希望借助卫生治理来“重启”全球化，并寻求在其中的领导地位。首先，向外提供医疗卫生产品能够确保中国在全球医疗卫生供应链中的重要位置。中国医疗卫生产品在全球市场份额扩大后，东道国或受援国在使用、再使用相关产品和技术时，将为中国带来商业回报。其次，中国对外提供医疗卫生产品的行为与“2035远景目标纲要”中提升生物技术商业前景的意愿相符，因此，中国的卫生外交在具备政治意图的同时，也受经济利益驱动。

3.2 维护国家安全，求外交利益

支持上述观点的学者将卫生治理视为外交工具，其认为中国的全球卫生治理是一种为中国政治和战略利益服务的软实力工具[5]。

首先，维护国家卫生安全是中国参加全球卫生治理的重要原因。黄志环认为，中国在非典后开始意识到全球卫生危机对国家安全的影响。例如，非洲传染病多发、医疗卫生条件落后，鉴于中非间庞大的贸易和频繁的人流往来，非洲成为中国卫生治理参与的重要区域[1]。

其次，提升国际形象是中国参加全球卫生治理的又一动力。部分智库专家认为，中国与美西方在防疫上表现的差异，为中国提供了“塑造”自身形象的机会。哈尔·布莱德认为，中国正通过参加卫生治理将自己打造为慷慨、负责任的大国和有能力结束疫情的技术大国[6]。埃里克·布拉德伯格等认为，中国正在通过积极参加卫生治理来提升中国的软实力形象[7]。部分观察家指出，中国在全球卫生治理中的“攻势”是一种“补救”行为，中国希望借助“口罩外交”“疫苗外交”等方式，向世界提供医疗卫生物资等行为转移国际注意力，“掩盖”中国在疫情之初“管控不力”导致病毒外扩的错误[8]。

最后，中国希望通过参加全球卫生治理推动国际议程朝着符合中国利益的方向发展。中国希望通过参与卫生治理，将中国“塑造”为全球卫生事业的领导者，以彰显中国的软实力，并“干涉”国际机构行动[9]。如，中国正在借助深化在全球卫生治理中的作用，加大对世界卫生组织的控制，并让其做出符合中国利益的决定[10]。马修·古德曼认为，中國正在通过“健康丝绸之路”深化与全球的联系，凸显了中国在全球卫生治理上取代华盛顿的决心[11]。

3.3 改变现有卫生治理规则，挑战国际秩序

随着中国的崛起，西方社会产生了对“基于规则的国际秩序”的担忧。在卫生治理领域上，美国智库普遍认为中国正在改变现有卫生治理规则，挑战国际秩序[11]。具体表现在以下几个方面。

首先，中国试图建立卫生治理替代模式。部分学者认为，中国希望借助承担更多国际责任以在全球治理领域获得更多发言权。外交关系委员会的一项报告指出，在“以中国为天下中心”的天下观影响下，中国希望打造属于自己的全球治理规则[12]。部分智库学者认为，随着中国在国际体系中地位的变化，中国想要建立体现中国优先事项、符合国家利益的卫生治理新规则的诉求是可以理解的，但这意味着体现西方价值观的体系将被取代[13]。

其次，世界卫生组织是中国打造全球卫生治理新规则的“场地”。许多智库专家注意到，新冠疫情爆发以来，中国试图通过与世卫组织的密切合作来重塑卫生治理规则。通过让中国公民担任世界卫生组织关键职位，中国能够“迫使”世卫组织做出符合中国意愿的决定，如阻止西方国家对新冠病毒溯源等[14]。克莉丝汀·李和阿什利·冯认为，中国正在“侵蚀”全球公共卫生机构，利用全球危机来推进其狭隘的目标[15]。

最后，中国参与全球卫生治理将导致网络监管强化。持这一观点的智库专家对“数字丝绸之路”的指责蔓延到中国的全球卫生治理实践中。他们认为中国会将“健康丝绸之路”与“数字丝绸之路”相结合，强化对他国的网络监管[16]。更有甚者将中国对全球卫生治理的参与视为中国正在为中美权力转移后搭建何种国际秩序作准备。蒂莫西·希斯（Timothy R. Heath）认为，全球卫生治理是中国塑造国际话语权的重要组成部分，中国参加全球卫生治理本质上是为了在全球范围内寻求广泛的政治支持，以让国际社会接受中国的想法、概念和建议[17]。

4 美国智库对中国在全球卫生治理中角色定位的认知

美国对中国的认知对中美关系产生深刻影响。在美国主流智库来看，中国在全球卫生治理中兼具阻碍者和建设者的双重角色身份。

4.1 全球卫生治理的阻碍者

持这一观点的专家认为，中国的卫生治理与西方治理模式存在较大差异。在他们看来，多边机构是各国交换政策、信息的场所，是未来几十年人类共同应对公共危机的重要机制，但是中国在参加全球卫生治理时，通常将自己定义为第三世界的领导者，专注于与发展中国家的双边关系，而不是通过现有的多边机构进行全球卫生治理[15]。

有的学者指出，中国提供的医疗卫生产品通常来说是有“附加条件”的，包括东道国需对中国表示感谢、支持中国的外交政策等，这种与西方不同的卫生治理模式增加了各国共同应对全球危机的难度[13]。部分观察家认为，中国故意推迟披露新冠相关细节，导致了疫情外扩，严重“破坏”了全球卫生治理。特朗普更是将新冠病毒称为“中国病毒”，蓬佩奥则到处宣扬新冠病毒为“武汉实验室泄露”的阴谋论。

4.2 全球卫生治理的建设者

持这一见解的智库专家认为，中国在全球卫生治理领域的挺身而出，一定程度上缓解了全球卫生治理“赤字”。例如，许多国家将中国视为比美国更负责任的全球领导者。黄志环指出，虽然中国部分医疗卫生治理项目受到西方的批评，但毫无疑问，中国将成为全球卫生治理的重要参与国[1]。

肖恩·乔伊斯认为，中国在攻克肺结核上发挥了重要作用。虽然联合国和世界卫生组织将消除肺结核作为重要卫生治理目标，但西方近年来在卫生治理上的缺位，导致防控肺结核的资金缺口不断扩大，中国通过向外提供卫生基础设施、医疗卫生产品等途径，填补了西方的缺位[2]。

中国的卫生治理模式同样为广大发展中国家提供了重要参考。“赤脚医生”曾在1979年被世界卫生组织选入《阿拉木图宣言》作为重要初级医疗卫生保健制度案例。坦桑尼亚政府曾在2020年表达出对“赤脚医生”计划的兴趣，希望将这种模式推广到医疗人才短缺的地方。

5 美国智库专家对美国的建议

5.1 与中国展开卫生治理竞争

有的智库专家认为，中国的“卫生外交”对美国在全球卫生治理领域的领导地位构成了挑战。

新冠疫情爆发前，美国在全球卫生治理领域的领导地位毋庸置疑。几乎所有国家都希望得到美国政府、比尔及梅琳达·盖茨基金会（Bill & Melinda Gates Foundation）等组织的卫生建议、技术和财政支持。然而，由于对外援助规模的萎缩、退出世卫和在疫苗制造与发放上实行“美国优先”，美国在全球卫生治理中的领导地位不断被削弱。

在全球卫生治理上，中美表现的差异损坏了美国的国际声誉，长此以往将损害美国的国际社会中形象，撼动美国霸权基础[18]。此外，中国在卫生治理领域影响力的扩大将“破坏”国际秩序的稳定。虽然全球卫生治理领域不属于“零和博弈”范畴，但治理领导权的更替将对国际秩序造成重大影响，如果继续让中国扮演领导者的角色，推行缺乏“标准”的卫生治理程序，那么债务陷阱将成为国际社会的常态[18]。西利·内特认为美国急需重申美国卫生领导力[19]。

在西方舆论的渲染下，部分国家对中国疫苗的有效性产生质疑，美国智库专家认为，这为美国重申在卫生治理领域的领导地位提供了绝佳机会。对此，美国应该抛弃“疫苗民族主义”，以更积极的姿态参与全球卫生治理，提供有别于中国医疗卫生产品的替代选择，通过推动卫生技术转让、提升物流通关速度等措施，在全球卫生治理中发挥更大的作用，实现在印太地区卫生治理领导权的争夺。珍妮弗·希尔曼等人指出，拜登政府打造的“四方疫苗伙伴关系”（Quad Vaccine Partnership）等行动是抗击中国的良好开端，然而，美国的努力远远不够，当前全球卫生治理面临的最大挑战在于疫苗短缺和分发不均，因此，美国需要做出更多努力抵消中国的影响力[20]：从短期来看，需要对外提供更多的疫苗、放宽医疗卫生物品出口限制，以提升全球疫苗生产率；从长期来看，则需要加大对内投资，优化医疗基础设施、加大医疗研发投入，保障美國技术和制造优势。

5.2 与中国进行卫生治理合作

大部分智库专家认为，国际合作是实现全球卫生治理的唯一选择，意识形态和发展模式不应成为阻碍中美在卫生领域合作的障碍。此前，中美在抗击埃博拉和艾滋病上的同力协契使全球受益，因此，中美应该找到某种建设性方案，展开基于共同利益的努力。

有的智库学者认为，有效的国际合作能够结束新冠疫情，并推动全球经济复苏。李成等人指出，中美的相互指责转移了人们的注意力，舆论战下，各种阴谋论四起，这对攻克疫情毫无帮助，对此，中美应该恢复公共卫生合作传统，实现疾病数据共享，协调建立全球疾病监测系统，提升全球疫苗生产力、推进疫苗公平发放，并在疫苗研发上适度竞争，以提升疫苗的有效性和安全性[21]。甘思德等将中美卫生治理合作划分为跨国通行、公共卫生基础设施、供应链韧性、疫苗与医疗、生物安全和打击虚假信息六个层面。其中，前三个领域合作的可能性较大，中美应依靠现有机制展开对话与合作，共同推进全球卫生治理；后三个领域受中美缺乏政治互信的影响，短期内难以大规模开展，但两国可以从非争议话题着手推进合作，如制定关于野生动物贸易的规定等[22]。黄严忠同样认为，美国倡导的“重建更美好世界倡议”（Build Back Better World）与“健康丝绸之路”有利益交叉点，中美在全球卫生治理上有合作的可能[4]。

有的智库专家则从历史经验出发，指出公共卫生不应该成为大国地缘政治竞争的牺牲品。从历史角度来看，竞争关系下的大国有进行卫生合作的先例，即使在美苏关系最紧张时期，两国同样通过合作，消灭了天花病毒，因此，中美的卫生合作没有理由因两国的竞争关系而中断。当前，新冠病毒仍在全球范围内传播并不断变异，中美两国应该停止舆论攻击，恢复公共卫生合作传统，实现数据共享，以提升全球疫苗制造能力，推动全球疫苗公平分配。

有的智库专家认为，中国无法撼动美国卫生治理的领导地位，并且在现实利益的驱动下，中国有极强的意愿和动力与美国展开卫生治理合作。萨曼莎·鲍尔（Samantha Power）认为，中国将在新冠疫情结束前成为全球公共卫生产品的最大供应国，但这并不等同于中国将成为全球卫生领导者，并且中国虽然一直强调“健康丝绸之路”的建设，但是中国从未有过建立任何全球危机联盟的经验与能力，因此，中国无法挑战美国的卫生治理领导权[23]。此外，中国的发展得益于全球化，中国希望与美国展开密切的卫生合作，以推动国际社会摆脱疫情、实现全球经济社会的复苏。

6 结论

6.1 对华总体认识达成一致，短期内难以调整

当前，美国对华认识总体达成一致，即中国是美国的头号竞争对手。中美实力差距的缩小引发了美国政治精英的忧虑与恐慌，并认为美国应该及时调整政策以应对来自中国的挑战。民主党参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）在评价对华“接触”政策时直言该政策的方向是错误的[24]。美国的“新华盛顿共识”已经形成，从白宫到普通民众，从学术界到媒体界，美国对中国的态度恶化到了自20世纪基辛格访华以来的最低点。

美国官方直接将中美关系定性为“竞争”关系，先后颁布多项文件强调中国的“威胁”。2017年，特朗普政府发布的《美国国家安全战略》中，将中国定义为“修正主义大国”（revisionist power），把中国视为“战略竞争对手”（strategic competitor）。2022年，美国国防部提交的《美国国家安全战略》中，再次强调中国是美国头号竞争对手。

由此可見，中国是美国“战略竞争者”的总体判断已经定调，美国对华态度日趋强硬，论证中国对美国的威胁与挑战成为美国智库研究中国的逻辑起点。基于此，美国智库对中国参加全球治理的总体认知趋于负面，并将其简单地归纳为实现中国利益的工具与手段，对其中的国际道义元素视而不见。这种思维定势和战略倾向短期内不会发生转变，美国智库专家的对华分析框架难以调整，如何在与中国的竞争中获胜成为美国智库专家首要考虑的内容。

6.2 对华定位及政策建议有所分化，中美关系有局部转圜空间

虽然美国对华战略认识已然初步定型，但具体到全球卫生治理等中美利益交叉点上，美国智库专家对中国“战略竞争者”这一具体概念的内涵理解出现偏差，对华定位出现了一定的分化。

保守派智库专家延续美国对华谴责和敌视态度，认为中国阻碍了全球卫生治理，试图在战略界和公众舆论中继续恶化中国形象。他们希望美国加大全球卫生治理的参与，展开对华竞争，防止中国影响力的扩大，重塑美国在全球卫生治理领域的领导权。自由派专家则肯定了中国在全球卫生治理上的贡献，普遍认为中国在美国缺位的情况下，通过对外提供医疗卫生用品、援建医疗基础设施等行为有效地缓解了卫生危机。持这一观点的专家认为中美应恢复卫生合作，共同应对全球卫生难题。

由此可见，面对全球性危机，大多数智库专家保持着理性与克制的态度，但相当比例的保守派将钳制美国调整对华政策，并阻碍中美卫生治理合作。因此，美国在全球卫生治理上对华政策是纠结的：一方面，认为中美有必要进行合作；另一方面，这种合作又难以开展。这体现了美国在公共利益领域对华政策的矛盾与摇摆。然而，中美在全球卫生上有着广泛的共同利益，两国仍具有在卫生领域展开合作的可能，中美关系有局部转圜空间。

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A Review of U.S. Think Tanks Perceptions of Chinas Participation in Global Health Governance

Qin Lin

School of International Relations and Public Affairs， Shanghai International Studies University， Shanghai 201600

Abstract： [Purpose/significance] U.S. think tanks are the main base of Chinese studies in the United States. It is essential to understand the perceptions of U.S. think tanks on Chinas participation in global health governance to advance the U.S. policy and strategic thinking on China. [Method/process] Several U.S. think tanks are selected for the study， and the motivations of U.S. think tanks for Chinas participation in global health governance， the positioning of U.S. think tanks for China in global health governance， and the policy recommendations of U.S. think tanks are systematically reviewed. [Result/conclusion] The U.S. think tank acknowledges the necessity of Sino-U.S. cooperation in health governance， but under the influence of the “New Washington Consensus”， substantive progress in Sino-U.S. health cooperation is difficult. However， some experts from U.S. think tanks maintain rationality and restraint in the areas of global health and other intersecting interests between China and the U.S.， and there is still potential for cooperation in the field of health between China and the U.S..

Keywords： global health governance U.S. think tanks U.S.-China relations