政策工具视角下我国终身职业技能培训政策量化分析

2023-07-10李黎丹郑爱翔

教育与职业(上) 2023年7期

李黎丹郑爱翔

［摘要］终身职业技能培训是提升劳动者技能素质，开发劳动者可持续就业能力的重要举措。以2010—2022年国家层面的30份终身职业技能培训政策文本为研究对象，基于政策工具视角，结合终身职业技能培训四要素构建二维分析框架，并采用内容分析法对我国终身职业技能培训政策内容进行量化分析。研究发现，我国终身职业技能培训政策体系已基本形成，但政策工具的内部结构分布不够均衡，政策对关键培训要素的支持体系不夠完善。未来应平衡工具组合，注重政策工具的结构优化；完善政策支持，推动终身职业技能培训四要素均衡发展。

［关键词］终身职业技能培训；政策工具；政策文本；内容分析；终身职业技能培训四要素

［作者简介］李黎丹（1987- ），女，湖南永州人，湖南外贸职业学院国际商务学院，讲师，硕士。（湖南长沙 410200）郑爱翔（1979- ），男，江苏东台人，无锡职业技术学院管理学院副院长，教授，博士。（江苏无锡 214121）

［基金项目］本文系2017年度国家社科基金项目“新生代农民工市民化进程中职业能力动态演进及支持政策研究”（项目编号：17BGL153，项目主持人：郑爱翔）、2022年江苏省高校哲学社会科学研究重大项目“人口老龄化背景下江苏省劳动力技能结构优化及政策响应研究”（项目编号：2022SJZDO82，项目主持人：郑爱翔）和江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心“学习贯彻党的二十大精神”2023年度研究专项课题“基于高质量充分就业的江苏终身职业技能培训制度研究”（课题主持人：郑爱翔）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2023）13-0105-08

一、问题的提出

党的二十大报告提出，要“健全终身职业技能培训制度，推动解决结构性就业矛盾”。就业是最大的民生，就业问题一直是我国政府经济工作的重中之重。当前，我国劳动力市场面临着双重矛盾：一方面是由摩擦性和结构性因素导致的就业困难和自然失业，另一方面是劳动者的职业技能无法适应产业结构优化升级。人力资本的积累是当务之急，而职业技能培训能够帮助劳动者全面提升就业创业能力，有效缓解劳动力市场技能人才短缺的结构性矛盾。

近年来，党中央、国务院高度重视终身职业技能培训问题。2018年，《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》提出“面向城乡全体劳动者，完善从劳动预备开始，到劳动者实现就业创业并贯穿学习和职业生涯全过程的终身职业技能培训政策”。终身职业技能培训被赋予了特殊的期望和使命，成为支撑新时代我国实施人才强国战略和就业优先战略的重要举措。

从学界看，职业技能培训终身化研究可以追溯至早期的终身教育研究。“终身教育”理念最早由Lengrand（1965）提出。Lengrand认为，终身教育是对传统教育形态的超越和升华，是每个人持续一生实现自我、适应社会的必需课题。就国内而言，终身教育的研究姗姗来迟。改革开放后，张人杰、梁忠义、张渭城等学者率先将终身教育理念引入我国。1995年，“建立和完善终身教育体系”被写入《中华人民共和国教育法》，自此终身教育研究逐渐开始真正的多元化和主流化。国内学者围绕着终身教育的比较研究、终身教育的概念辨析、终身教育的价值内涵、终身教育体系构建、终身教育与各类教育的关系、终身教育立法等议题展开研究，取得了丰富的研究成果。其中，职业教育终身化研究是学者们关注的热点之一。吴雪萍在《面向可持续发展的终身职业教育》一文中从人力资源开发、劳动力就业保障和经济社会可持续发展三个层面强调了发展终身职业教育的必要性。汤霓、石伟平在《职业教育发展终身化趋势及其思考》一文中指出我国职业教育终身化发展面临三大瓶颈：一是职前教育与职后培训沟通衔接不畅，二是职业教育和培训的内容方式无法满足学习者的需求，三是职后培训缺乏有效的激励机制。张盈在《我国职业教育终身化发展的障碍与路径》一文中分析了当前我国职业教育终身化发展的主要障碍，并从加强顶层设计、打破关系壁垒、强化质量管理三个方面探索了职业教育终身化路径。

然而，目前我国关于终身职业技能培训的研究较少，并且研究主题大多聚焦职业技能培训体系、职业技能培训制度、农民工职业技能培训等，缺乏对终身职业技能培训相关政策的研究，尤其是从政策工具的视角展开的研究屈指可数。因此，本文以2010—2022年国家政策文本为研究对象，关注政策工具的选择偏好及特点，以梳理我国终身职业技能培训政策发展现状，探索提升我国终身职业技能培训政策质量的有效路径。

二、研究方法与过程

（一）政策文本选择

本文所选取的终身职业技能培训政策文本主要通过北大法宝数据库以及国务院、人社部等相关政府官方网站进行收集。为确保政策文本的权威性和代表性，按照以下标准进行文本筛选：一是政策文本均来自国家层面，地方规章、办法和意见等未纳入本文选取范围；二是选取的政策文本均与我国终身职业技能培训直接相关；三是政策文本涉及的内容有较强的针对性，而不仅仅是政策目标表述。最终，确定有效文本样本30件作为本文的分析对象。

（二）研究方法

本文采用内容分析法对终身职业技能培训政策文本展开研究。内容分析法是兼具系统性和客观性的一种量化研究方法，通过编码、分类、语义判断等把非结构化的文本内容转化为结构化数据，从而揭示和挖掘文本中所蕴含的价值。内容分析法通常包括“界定研究问题—筛选研究样本—构建研究框架—定义分析单元—确定编码体系—编码统计与数据分析”六个环节。本文采取节点式的文本编码形式，首先确定研究主题，然后结合政策文本设定编码节点，并以此为基础构建矩阵分析框架，最终形成系统化的编码体系。

（三）研究过程

1.确定分析框架。X维度：政策工具五维度。政策工具是政府为了实现一定的政策目标所使用的具体手段、技术、方法和机制。目前比较权威的政策工具分类主要有：Rothwell和Zegveld的三分法，即根据政策结构和影响范围将政策工具分为供给性、需求性和环境型三种形态；Lowi的四分法，即充分考虑到政府的强制力，提出分配、监管、建制及再分配四种政策工具；Schneider和Ingram的五分法，即根据政策目标与群体行为之间的关系，分为权威工具、激励工具、符号与规劝工具、能力工具以及学习工具。

职业技能培训政策作为重要的公共政策之一，涉及数量庞大的劳动群体。不同群体对于职业技能培训的需求与行为态度存在较大差异，需要政府运用不同的政策工具进行引导。考虑到Schneider和Ingram的五分法涉及维度丰富、适应性强，且在同类型政策文本研究中广受推崇，因此本研究选择此方法，将5类政策工具细分为20小类，构成本文政策工具的具体分析维度。其中，权威工具表现为政策对各层级政府机关、企事业单位及相关人员的强制性约束或指导，子工具包含权力处分、机构管理、监督管控；激励工具指政府通过直接或间接补贴、奖励等政策鼓励各级政府、高校、企业以及劳动者个体积极参与终身职业技能培训，子工具包含财政激励、身份优待、绩效评估和利益奖励；符号与规劝工具表现为政策对目标群体价值理念的影响和改变，子工具包含价值倡导、理据、典型和劝诫；能力工具指政府通过向目标群体提供设施建设、培训及组织管理等资源推动终身职业技能培训的落实，子工具包含保障支持、基础建设、管理运行、技能培训和信息平台；学习工具指为政策目标群体提供相对开放的选择和评估权力，激发其参与终身职业技能培训的内生动力，子工具包含权力下放、战略规划、基层参与和自我评估。

Y维度：终身职业技能培训四要素（培训对象、培训内容、培训方式和培训保障）。终身职业技能培训，“终身”是关键。根据《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》， “终身”主要体现在四个方面：一是培训对象的全纳性，既包括就业人员，也包括待业人员和创业人员，覆盖了全体劳动者；二是培训补贴可以从劳动预备开始享受，持续到劳动者实现就业创业，贯穿劳動者职业技能学习和终身职业生涯；三是技能评价激励政策覆盖劳动者技能培训以及就业创业全过程，畅通了技能人才发展与上升渠道；四是为劳动者提供全方位的培训保障，让全体劳动者无后顾之忧地参与职业技能培训。

基于上述分析，本文构建了终身职业技能培训政策二维研究框架（见图1）。

2.政策文本编码与统计。首先，定义分析单元和分析类目。本文将搜集到的终身职业技能培训政策文本中的相关条款，甚至是具体条款中的某一句表述作为分析单元。分析类目则是指政策工具维度和终身职业技能培训要素维度以及其所包含的各子类。其次，对遴选出来的30份政策样本进行编码，整理出251条具有代表性的政策条款，并将其归类到相应的分析类目中。编码规则如下：政策编号——条款序列号。最后，按照终身职业技能培训政策二维研究框架进行统计，得出终身职业技能培训政策工具的分布情况。

三、政策文本量化分析

（一）政策工具的基本使用情况分析

通过对30份政策文本内容进行编码统计发现，当前我国终身职业技能培训政策综合运用了权威工具、激励工具、符号与规劝工具、能力工具以及学习工具，同时兼顾培训对象、培训内容、培训方式、培训保障四个终身职业技能培训要素，对我国职业技能培训终身化发展起到了重要的引导、推动和规制作用。整体来看，能力工具是最主要的政策工具，占比高达49.40%；其次是学习工具、激励工具和权威工具，分别占比17.93%、13.94%、10.36%；占比最低的是符号与规劝工具，仅为8.37%。

在能力工具中，技能培训占比最高，达17.13%，这与政策主题密切相关；其后依次是基础建设（10.36%）、管理运行（9.16%）、保障支持（8.37%）、信息平台（4.38%）。在学习工具中，战略规划占比最高，达9.96%；其次是基层参与和自我评估，分别占比3.98%、3.19%；权力下放仅占比0.80%。在激励工具中，财政激励占比最高，达7.57%；其后依次是身份优待（3.19%）、绩效评估（2.79%）、利益奖励（0.04%）。在权威工具中，监督管控占比最高，达5.98%；其次是机构管理，占比3.59%；权力处分仅占比0.80%。符号与规劝工具内部分布比较均匀，价值倡导和劝诫各占2.39%，典型和理据分别占比1.99%、1.59%。

（二）终身职业技能培训四要素的政策工具应用情况

从政策工具作用于终身职业技能培训要素的整体分布（见表1）来看，培训保障和培训对象是政策工具发挥效用最强的两大要素，分别占比36.65%和29.89%，而针对培训内容（16.33%）和培训方式（17.13%）的政策工具使用比例明显少于其他两个要素。从终身职业技能培训四要素中每类政策工具的覆盖情况来看，能力工具在四要素中都发挥了比较重要的作用，说明能力建设是我国终身职业技能培训体系建设的主要推动力。在培训保障这一要素中，能力工具的应用最为频繁，学习工具和权威工具也得到了一定程度的应用，但激励工具和符号与规劝工具的应用相对较少。在培训对象要素中，除了能力工具的频繁应用，激励工具和学习工具也发挥了一定作用，而权威工具应用很少。在培训内容和培训方式两大要素中，政策工具的应用几乎全部集中在能力工具，其他四类工具的应用较为缺乏，尤其是权威工具和符号与规劝工具在培训内容要素上完全没有发挥作用。

四、主要结论与建议

（一）研究结论

本文基于政策工具视角，对我国终身职业技能培训政策文本进行量化分析。研究发现：我国终身职业技能培训政策体系已基本形成，国家出台的系列政策文件涵盖了战略规划、培训目标、基础建设、管理运行和培训保障等方面，形成了较为清晰的政策发展脉络，但仍存在一定问题。一方面，政策工具的内外部结构分布不够均衡。从政策工具的应用情况来看，终身职业技能培训四要素都呈现出对能力工具的过度依赖，而符号与规劝工具较为缺乏，权威工具应用偏少，激励工具与学习工具使用不足。能力工具使用频次几乎是其他四类工具之和，但其内部结构存在一定失衡现象，尤其是信息平台工具使用频次过低。另一方面，政策对终身职业技能培训四要素的支持体系不够完善。目前我国围绕终身职业技能培训出台了一些规划性文件和实施意见，但相关立法体系亟须完善。政策对培训对象和培训保障这两大要素较为重视，但尚未构建完备的技能人才培养体系；对培训内容和培训方式的支持较为欠缺，符号与规劝工具、权威工具等政策工具的核心作用发挥不充分。

（二）建议

为进一步发挥政策对推动终身职业技能培训的效用，亟须从顶层设计出发，完善政策支持体系，调整政策工具的内部结构，加大对终身职业技能培训四要素的支持。

1.平衡政策工具组合，注重政策工具的结构优化。第一，重视符号与规劝工具应用，提高政策认知度。全面、正确地认识和理解政策，是政策得以顺利实施的重要基础。符号与规劝工具能够影响政策执行主体和政策目标群体对政策的认知与态度，而目前我国终身职业技能培训政策中符号与规劝工具缺位较为严重，不利于政策的有效执行。因此，一方面，政府要运用价值倡导、理据等工具，扩大重要政策的知晓面，让政策目标群体意识到终身职业技能培训的重要性。具体可通过全国范围的政策宣讲会、专题培训、新闻发布会、线上微讲堂和权威媒体报道等方式，广泛宣传终身职业技能培训政策对于促进高质量充分就业与經济转型发展的重要意义，解读重要的政策规定、服务指南等内容，增强政策目标群体对政策的理解和认同。另一方面，要加强典型工具的应用。通过职业技能竞赛、岗位练兵、技能比武和优秀技能人才表彰等多种形式，树立优秀技能人才典型，助力形成“社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能”的技能型社会。近年来，人社部积极开展全国范围的行业职业技能大赛以及中华技能大奖、全国技术能手等评选活动，大力弘扬工匠精神和劳动精神，提高技能人才的社会地位。各地方政府部门也可以利用博物馆、职业院校、文化馆等场所，开设优秀技能展示、技能学习互动和新兴职业体验区域，引导新时代青年走上技能成长、技能报国之路。

第二，适当增加权威工具应用，推动政策全面落地。权威工具是指政府通过规定、要求、禁止和监管等手段为终身职业技能培训提供权威保障，具有强制性、服从性和低成本等特点，是推动政策快速落地的有效工具之一。自党的十八大以来，我国一直在全面推进“放管服”改革，针对终身职业技能培训政府已经做了大量服务工作，解决了技能培训的财政支出、基础设施以及资源统筹等基本问题，然而在放管结合方面还有待加强。一是要加强组织领导，明确主体责任与义务。终身职业技能培训政策涉及面广，政策执行具有高度复杂性。因此，需由人社部牵头，联合多部委力量成立全国领导小组，从国家层面统筹终身职业技能培训的总体目标和方向，压实地方政府主体责任，明确职业学校培养技能人才的法定职责和行业企业参与终身职业技能培训的法定义务，凝聚多方合力，抓好政策落实。二是强化政策实施全过程监管。政府要构建科学的全过程监管体系，实施动态监管模式。其中，政策实施前应严格履行调研论证程序，充分吸收与职业技能培训相关的行业企业、专家学者以及各行各业劳动者的意见和建议，制定职业技能培训规范和标准，细化操作指南和监管要求，使政策执行主体找准落脚点和着力点。在政策实施过程中，要深度核查基层政府、培训机构、企业等开展职业技能培训的真实情况，包括培训对象是否精准、培训内容是否全面、培训方式是否有效、培训保障是否到位等，严格惩处违规培训行为。同时，引入专业的第三方评估机构，密切跟踪监测政策实施情况，及时掌握政策执行效果及影响。在政策执行完成后，要对照政策目标分析执行效果，并强化目标考核。通过核验培训成果、抽查培训文件和核查培训经费使用情况等形式，综合评定各政策执行主体的职业技能培训情况。

第三，强化激励工具与学习工具应用，激发参与培训动力。终身职业技能培训需要持续投入时间、金钱和人力资源，短期成本比长期收益更明显，因此部分企业和个人往往不愿意投资培训。因此，一方面，政府应综合运用学习工具，下放培训权力，鼓励多元主体参与。政府要鼓励各地执行部门结合地域优势产业打造特色培训品牌，开发兼具实用性、效益性、可持续性的职业技能培训项目。例如，浙江省常山县成立了“常山阿姨事业发展服务中心”，持续为劳动者提供岗前基础技能、岗位进阶能力等家政技能培训，还开设了职业经理人、政策宣讲员、家政师资等培训班，以及联合高校和龙头家政企业搭建培训基地，开展订单式人才培养，畅通“常山阿姨”的终身职业发展路径，打造出“常山阿姨”家政服务品牌。同时，政府还要引导企业及劳动者定期进行自我评估，关注经济社会发展，发现自身的技能培训需求，激发其主动参与终身职业技能培训的内生动力。另一方面，政府可运用财政激励、绩效评估和利益奖励工具对参与培训的机构和个人进行正向激励。针对企业，政府可以加大培训支持力度，为企业提供税收优惠、免息贷款和人才支持等政策，并根据培训绩效评估结果划分优待等级，给予相应的利益奖励，充分发挥龙头企业的带头作用，释放基层参与培训的潜力。针对个体劳动者，政府则可通过经费支持、培训补贴等财政激励，帮助其解决参与培训的后顾之忧。除了物质层面的激励措施外，还可以通过表彰优秀学员、选拔技术能手、宣传技能人才先进典型等精神层面的激励措施，增强劳动者的职业荣誉感与成就感，从而提高其参与终身职业技能培训的积极性。

第四，均衡使用能力工具，提升政策执行效益。我国政府长期以来重视终身职业技能培训体系的能力建设，致力于为政策目标群体提供各种类型的技能培训和基础设施建设等支持。然而，终身职业技能培训涉及多元主体和广大劳动群体，过度依赖能力工具可能导致政策工具内部结构失衡、政策执行成本高等问题，从而影响政策执行效益。因此，一方面，要平衡能力工具与其他政策工具的组合使用。政府在制定具体政策时，应考虑到各参与方的异质性，为其提供不同程度的保障支持以及制度约束。例如，针对经济发展落后的地区，政府可以运用能力工具加强职业技能培训的基础设施建设，设置专项培训资金，实施重点群体专项职业技能培训计划，但同时也应合理运用权威工具对地方政府和责任企业进行监督管理，将培训机构资质、培训项目、培训实施、补贴发放、经费使用等内容纳入监管范围，针对培训过程不规范、培训成果造假、挪用培训经费等问题制定严格的约束及惩处机制。另一方面，要均衡能力工具的子工具配置。在能力工具内部，技能培训使用43次，是所有子工具中使用频次最高的，而信息平台仅使用11次。信息化平台的搭建可以促进各参与方之间的沟通协作，实现信息数据共建共享，提高职业技能培训效率。因此，可由国家统筹建立职业技能培训项目数据库，记录培训相关信息，包括培训项目描述、时间表、费用和过去参与者的评论等。劳动者可以按照地点、行业、技能和培训类型进行信息搜索，选择符合自己需求的职业技能培训项目，并报名申请参加培训，完成培训后可获取相应的电子技能证书。同时，政府应协同高校、企业建立技能人才数据库，凡获取相应技能证书的劳动者均会被收录进技能人才数据库，企业可以通过技能人才数据库了解劳动者参与培训的情况，实现技能人才与职业岗位的高效匹配。

2.完善政策支持，推动终身职业技能培训四要素均衡发展。第一，完善终身职业技能培训法律法规。权威的法律法规是推动终身职业技能培训的强有力保障。在《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》《“十四五”职业技能培训规划》等政策文件的指导下，全国各省市陆续出台了关于推行终身职业技能培训制度的实施意见和管理办法。例如，深圳市制定了《深圳市终身职业技能培训载体认定和奖补管理办法》，明确了培训载体认定、奖补等申报程序和评审标准；江苏省出台了《江苏省职业技能培训和评价机构信用管理办法（试行）》，实施信用分级分类监管制度，确保职业技能培训和评价工作的规范性。然而，目前国家层面还没有针对终身职业技能培训的专项法律法规，因此政府应积极推动相关立法，将终身职业技能培训置于法制框架中，从制度层面保障终身职业技能培训的实施。

我国可借鉴韩国、美国、法国等国家的成功立法经验，通过立法规定中央与地方在终身教育与职业技能培训中的具体职责，包括组织机构、经费来源、运行方式、监督管理等，明确技能培训的流程制度和执行标准；建立职工“继续教育经费制度”和“带薪教育休假制度”，并量化培训经费标准和培训时长等具体指标，解决劳动者参与职业技能培训的两大难题，有效保障劳动者学习培训的权利；加快建立国家“学分银行制度”，实现终身学习和培训成果的积累、转换和认定，促使劳动者学习成果能发挥最大效用。值得一提的是，2022年修订施行的《中华人民共和国职业教育法》的实施对推动终身职业技能培训具有重要意义。该法强调了职业教育作为类型教育的重要地位，鼓励行业组织、企业和社会力量從联合办学、平台资源、双师培养、教材开发、教法创新等方面参与现代职业教育改革，并将企业参与情况纳入企业社会责任报告，为培养更多高素质技术技能人才提供了法治保障。

第二，构建完善的技能人才培养体系。目前，我国终身职业技能培训政策重点关注高校毕业生、农村转移就业劳动者、脱贫人口、失业人员、退役军人和残疾人等群体的就业问题，而对高技能人才培养的关注较少。从所选的30份政策样本来看，仅6项政策提及高技能人才培养。截至2021年底，我国技能劳动者超2亿人，其中高技能人才仅占30%。当前，我国经济已进入高质量发展阶段，急需一大批高素质、高层次的技术技能人才。因此，需围绕先进制造业、战略性新兴产业以及护理、家政等民生重点领域，积极开展政行企校合作，构建完善的技能人才培养体系。

政府层面，各级地方政府应根据当地经济社会发展需求制订技能人才培养计划，建立健全政行企校合作机制，成立相关组织机构协调多元主体间的关系。行业层面，各行业主管部门和行业组织应依据本行业生产实际，结合新业态的发展趋势，预测高技能人才的供给和需求，并成立职业培训与技能指导委员会，开发新职业技能标准。企业层面，企业要依托产教融合实训基地、校企培训中心广泛开展职工岗位技能提升培训，并通过各类技能竞赛遴选和培育优秀技能人才，发挥其引领带动作用。浙江省在高技能人才培养方面发挥了很好的示范作用。自2021年起，浙江省实施了新时代工匠培育工程，通过“匠苗”培养、“匠才”培养、竞赛锤炼、工匠遴选、技能创新等行动，面向高技能人才设立了青年工匠、工匠、杰出工匠、大工匠四个层次的培育项目，预计5年内培养出一支梯次衔接的高技能人才队伍。院校层面，职业院校应面向市场办学，以就业为导向，对接产业需求、职业标准、生产过程设置专业、课程和教学模式，为新职业培养和储备高技能人才。

第三，加大政策对培训内容和培训方式的支持力度。在培训内容方面，针对基础就业技能培训，政府应通过能力工具为劳动者提供公共职业技能培训资源，保障基础就业技能培训的管理运行，并配合使用监督管控和权力处分等权威工具要求职业院校或企业为预备劳动者提供相关技能培训。而针对岗位技能提升培训和创新创业技能培训，政府则可以重点运用价值倡导、典型等符号与规劝工具，在全社会营造终身学习和技能获取的良好氛围，并辅之以财政激励、利益奖励等工具，激励劳动者持续提升岗位适应能力和就业创业能力。

在培训方式方面，一方面，应进一步探索新型学徒制培养模式。目前，我国大力推行中国特色现代学徒制，明确了学徒培养的对象、目标和内容。未来，还需要针对不同培养对象，实施名师带徒、技能进修、岗位练兵等差异化学徒项目。在推进过程中，要加强权威工具的运用，规范学徒培养机构和导师的资质标准以及学徒项目审查制度。另一方面，要创新灵活多样的“互联网+”培训方式。随着互联网信息技术的发展，政府应通过能力工具搭建线上培训平台，整合政府、高校、行业企业等资源，开发虚拟仿真技能实训软件，开设线上技能培训系列课程，实现培训资源可选择、培训过程可记录、培训成果可认证的一体化功能。同时，政府、企业和培训机构应运用抖音、快手、视频号等新媒体平台，开展政策解读、舆论宣传、培训直播和技能指导等活动，充分发挥符号与规劝工具的宣传引导作用，为更多劳动者提供可接触、易参与、能持续的终身职业技能培训。

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